Экзамен зачет учебный год 2023 / Арбузкин КПЗС

торов (по жалобам), рассматривает вопросы несовместимости должностей,

возникающие в отношении членов парламента. Конституционному совету принадлежат более широкие полномочия в отношении выборов президента, о

чем уже было сказано ранее.

В случае смерти президента Республики Конституционный совет констати-

рует необходимость временного замещения этого поста. Временным прези-

дентом становится председатель Сената. Совет также имеет право констати-

ровать вакантность поста президента, когда тот не может исполнять свои обязанности (ст. 7 Конституции).

Конституционный совет участвует при введении в стране чрезвычайного по-

ложения на основании ст. 16 Конституции. Президент, прежде чем ввести та-

кое положение, должен провести консультации с премьер-министром, пред-

седателями парламентских палат и с Конституционным советом. Принятые президентом меры в период чрезвычайного положения рассматриваются Конституционным советом с точки зрения соответствия их Конституции.

Конституционный совет, кроме того, наблюдает за проведением референду-

ма и объявляет его результаты. В этом случае он консультирует правитель-

ство при подготовке и проведении такого голосования. Совет разбирает раз-

ного рода протесты на нарушения при проведении референдумов. Он следит за общим подсчетом голосов и объявляет результаты голосования.

Основная же функция Конституционного совета — рассмотрение соответ-

ствия ряда актов основному закону страны. В обязательном порядке подле-

жат контролю органические законы до их промульгации или поправки к дей-

ствующим органическим законам. Вторая обязательная категория актов — регламенты палат парламента. В отношении простых законов запрос Совета не является обязательным. В ведении Конституционного совета лежит кон-

троль за соответствием международных договоров основному закону. Во всех случаях речь идет о проектах международных соглашений; если договор ратифицирован, то он не может быть предметом конституционного контроля.

Если соглашение признается не соответствующим основному закону, то оно

361

не может быть ратифицировано до тех пор, пока не будет соответствующим образом изменена Конституция. Правом обращения в Конституционный со-

вет с запросом о конституционности актов обладают президент, премьер-

министр, председатели парламентских палат, 60 депутатов или 60 сенаторов

(ст. 61 Конституции).

Поправки, внесенные в Конституцию Франции в 2008 г., предоставили Кон-

ституционному совету право не только предварительного, но и последующе-

го контроля (ст. 61-1).

Конституционный совет разрешает споры о распределении компетенции между законодательным и исполнительным органами, если во время обсуж-

дения законопроекта в одной из палат парламента выявится, что какая-либо поправка или предложение не входят в область законодательства или проти-

воречат полномочиям, предоставленным в соответствии со ст. 38 Конститу-

ции, и правительство заявляет об их неприемлемости. В случае возникнове-

ния разногласий между палатой и правительством спор разрешается Консти-

туционным советом (ст. 41 Конституции).

Особенности взаимоотношения властей во Франции. Заложенный в Консти-

туции принцип разделения властей сочетается с еще одним принципом — рационализированного парламентаризма. Согласно этому принципу парла-

мент Франции обладает строго определенным объемом полномочий. За пре-

делами этой сферы уже власть исполнительная правомочна осуществлять ре-

гламентарные функции.

Во взаимоотношениях президента и правительства Франции, представляю-

щих разные партии и находящихся в оппозиции друг к другу, иногда возни-

кают ситуации «режима коабитации» (фр. cohabitation — сожительство).

Данная ситуация сопровождается рассредоточением власти между двумя центрами (президентом и премьер-министром, опирающимся на парламент-

ское большинство). В этот период возможности президента весьма ограни-

ченны, поскольку закрепленный в законодательстве институт контрасигнату-

362

ры не позволяет ему без согласия премьер-министра реализовать ряд важ-

нейших своих полномочий.

Когда и президент, и большинство депутатов парламента избраны от одной партии, президент пользуется наибольшей властью в стране, поскольку имеет поддержку парламента. Тогда форма правления трансформируется в прези-

дентскую республику, но с еще большей властью президента, обладающего правом роспуска Национального собрания, а в сфере исполнительной власти президент становится самовластным хозяином.

Таким образом, в системе смешанной формы республиканского правления таятся политически опасные факторы, способные вызвать трансформацию всей системы в рамках действующей конституции. Примером тому может служить Веймарская конституция Германии, которая позволила посредством якобы демократических процедур (референдумов) сосредоточить всю власть в руках «вождя нации» (фюрера).

Сильная власть лидера вроде бы хороша для успешного решения текущих задач, но возникают проблемы, связанные с отсутствием реальной оппозици-

онной силы. Примером могут служить события, вызванные принятием в 2005

г. Закона «О первом трудовом контракте». Этот Закон прошел парламентские процедуры легко, но вызвал впоследствии серьезные столкновения между властью и молодежью. Недостатки этого Закона могли быть выявлены еще в ходе законодательных процедур, если бы оппозиция имела более «громкий» голос. Аналогичная ситуация повторилась и весной 2016 г. с Законом о ре-

форме трудового законодательства.

7.4. Французский регионализм и местное самоуправление

Основные начала территориальной организации власти во Франции.

По форме государственного устройства Франция является унитарным госу-

дарством. Следует отметить, что федералистские начала были вообще несвойственны французской государственности, хотя отдельные проявления

363

федералистских концепций имели место, в частности, в ходе Великой фран-

цузской революции. Так, федералистские проекты выдвигали жирондисты,

входившие в Национальный учредительный конвент, созданный на втором этапе революции после Парижского восстания 10 августа 1792 г. Жиронди-

сты ориентировались на конституционную практику США и Швейцарии.

Конвент после коротких дебатов провозгласил Францию «единой и нераз-

дельной республикой».

В 1958 г. была предпринята еще одна попытка воплотить принципы федера-

лизма в государственное устройство Франции. Конституция Франции (1958)

в первоначальной редакции предусматривала образование Французского Со-

общества на основе объединения Франции с бывшими колониями. Однако в связи с реформой Конституции в 1960 г. данные колонии обрели независи-

мость без выхода из Сообщества. Они являются в настоящее время самостоя-

тельными государствами. Взаимоотношения метрополии с колониями стали строиться на основе норм международного права. В 1993 г. соответствую-

щим конституционным законом положения о Сообществе были отменены. В

то же время отдельные бывшие колонии приобрели своеобразный статус за-

морских департаментов, заморских территорий и особых территориальных коллективов, о чем будет сказано далее.

Французское государство всегда характеризовалось как унитарное с высокой степенью централизации. Однако для современного периода развития госу-

дарственности весьма характерны процесс укрепления вертикали государ-

ственной власти, с одной стороны, и процесс деволюции, означающей пере-

дачу власти от центральных органов на нижестоящий уровень, — с другой.

Во Франции этот процесс приобрел форму регионализации. Под регионализ-

мом во французской литературе понимается система политической и адми-

нистративной децентрализации, предоставляющей каким-либо частям госу-

дарства, обладающим некоторым географическим, историческим, этногра-

фическим или экономическим единством (общностью), более или менее зна-

чительную независимость по отношению к центральной власти.

364

Регионализм во Франции можно понимать двояко. Во-первых, одной из ад-

министративно-территориальных единиц Франции согласно реформе 1982 г.

является регион. Поэтому регионализм связывается именно с этой террито-

риальной единицей. Во-вторых, регионализм — это система взаимоотноше-

ний между центральной властью и исторически сложившимися территори-

альными структурами, обладающими большей или меньшей политической самостоятельностью.

Процесс регионализации в стране берет свое начало со второй половины

1960-х гг., когда Президент де Голль вынес на референдум законопроект о реформе административно-территориального деления, которая предусматри-

вала образование новых территориальных единиц — регионов. Одновремен-

но на референдум, состоявшийся 27 апреля 1969 г., выносился и проект ре-

формы Сената. Французский народ не поддержал своего Президента, и де Голль ушел в отставку. Однако в 1972 и 1982 гг. реформа была все же прове-

дена (уже в период президентства Ж. Помпиду и Ф. Миттерана).

Особо важное значение для реформирования системы местного управления имел закон о правах и свободах коммун, департаментов и регионов от 2 мар-

та 1982 г., который положил в основу организации власти принципы декон-

центрации и децентрализации.

Деконцентрация определяется во французской литературе как «система ад-

министративной организации, при которой правительство делегирует часть полномочий назначаемым им должностным лицам, чьей обязанностью явля-

ется представлять правительство в пределах данной административно-

территориальной единицы». Иными словами, деконцентрация означает осу-

ществление центральной властью своих полномочий на местах через назна-

чаемых ею должностных лиц (префектов, структурные подразделения мини-

стерств и ведомств и т.п.). Децентрализация означает передачу государ-

ственно-властных полномочий негосударственным органам, избираемым населением непосредственно или формируемым местными представитель-

ными органами. Таким образом, децентрализация в полной мере соответ-

365

ствует общей схеме континентальной модели местного самоуправления, со-

гласно которой функции государственного управления на местах и функции местного самоуправления сочетаются в системе органов местного само-

управления, в то время как в англосаксонской модели они разъединены.

В ходе дальнейшего развития реформы местного самоуправления в стране в

1990-е гг. процессы деконцентрации и децентрализации власти привели к становлению института территориального коллектива, который соединяет

«децентрализованную» и «деконцентрированную» администрацию в единое целое. Территориальный коллектив, таким образом, мыслится как управлен-

ческая система, сочетающая функции местного самоуправления и государ-

ственного управления на местах и позволяющая решать общегосударствен-

ные задачи с учетом интересов населения, проживающего на соответствую-

щей территории.

Административно-территориальное устройство страны. Современная систе-

ма административно-территориального деления Франции складывалась на протяжении длительного исторического периода. В эпоху абсолютной мо-

нархии основной единицей территориального деления были провинции. Сре-

ди этих провинций, прежде всего, следует назвать исторически сложившиеся области — Бретань, Бургундию, Гасконь, Прованс, Шампань и др.

Следует отметить, что в период монархического строя в стране возникали коммуны на основе хартий, закреплявшие те или иные привилегии. Возника-

ли также свободные города, но, в конечном счёте, королевская власть подав-

ляла эти тенденции.

В ходе Великой французской революции была проведена реформа админи-

стративно-территориального деления. Существовавшее тогда многообразие форм территориальных образований было заменено едиными единицами — департаментами и коммунами. Важнейшей территориальной единицей стал департамент. Эта административно-территориальная единица была создана в период Великой французской революции, когда прежние провинции были заменены на компактные единообразные департаменты, получавшие назва-

366

ния рек, гор, лесов. Наименование и границы департаментов определялись населением без вмешательства центра. Такое деление просуществовало по-

чти два столетия.

В ходе реформ 1970—1990-х гг. была создана новая система административ-

но-территориального деления. Были образованы общие административно-

территориальные единицы, в пределах которых осуществляется отраслевое управление в различных сферах жизнедеятельности, и специальные террито-

риальные единицы — округа, в пределах которых реализуется управление какой-либо одной отраслью (здравоохранением, образованием и др.).

Общие административно-территориальные единицы имеют пять уровней: ре-

гион, департамент, округ, кантон и коммуна. Наиболее важные из них — ре-

гионы, департаменты и коммуны. Регионы — самые крупные территориаль-

ные единицы (всего их насчитывается на материковой части страны 21 и еще Корсика). Кроме того, статус региона имеют и заморские департаменты: Гви-

ана, Реюньон, Мартиника и Гваделупа. Средним (и ключевым) звеном явля-

ются департаменты. Внутренняя территория Франции разделена на 95 де-

партаментов. Париж обладает статусом департамента и коммуны. К этому добавляются еще четыре заморских департамента. Всего департаментов 100.

В марте 2009 г. жители о. Майотта в Коморском архипелаге, который остался французским после провозглашения независимости Коморских Островов, на референдуме приняли решение стать 101-м департаментом Франции. Такой статус остров Майотта приобрел в 2011 г.

Самым низовым звеном административно-территориального деления явля-

ются коммуны. Их насчитывается свыше 36,5 тыс.

На уровне округа (во главе с супрефектом) осуществляется управление в ограниченной сфере. Кантоны фактически являются избирательными окру-

гами.

Местное самоуправление в полном объеме осуществляется на уровне коммун и департаментов. Основы этого заложены в Конституции Франции, в разд. XII которой устанавливается, что коммуны, департаменты и заморские тер-

367

ритории являются территориальными коллективами, которые свободно управляются выборными органами.

Система органов местного самоуправления. Следует отметить, что система организации власти в административно-территориальных единицах во Фран-

ции относится к континентальной модели, которая характеризуется сочета-

нием в органах на местах функций местного самоуправления и функций гос-

ударственной власти.

Органами местного самоуправления в коммунах являются коммунальные со-

веты, избираемые населением, мэр и его заместители (помощники), образу-

ющие муниципалитет. Количество муниципальных советников пропорцио-

нально численности населения коммун и составляет от девяти (для коммун с числом жителей менее 100) до 69 (коммуны с числом жителей более 300

тыс.). Муниципальные советники избираются всеобщими, равными, прямы-

ми выборами при тайном голосовании на шесть лет. Советником может быть гражданин Франции не моложе 21 года. До 1990-х гг. муниципальные советы каждые три года обновлялись наполовину, теперь происходит переизбрание всего состава совета. Выборы осуществляются на основе и мажоритарной, и

пропорциональной избирательных систем. Как указывалось выше, на выбо-

рах в коммунах с численностью населения менее 3,5 тыс. применяется мажо-

ритарная система в два тура (в первом туре — абсолютного большинства, во втором — относительного). Для выхода во второй тур необходимо получить не менее 12,5% голосов избирателей.

В коммунах с числом жителей 3,5 тыс. и более используется смешанная из-

бирательная система. Выборы проводятся по спискам кандидатов, составля-

емым партиями. Список, набравший абсолютное большинство голосов, по-

лучает половину мест в совете. Остальные места заполняются на основе про-

порциональной системы при 5%-ном заградительном барьере. Если в первом туре ни один список не набирает абсолютного большинства, то проводится второй тур, в котором участвуют списки, набравшие 10% голосов и более.

368

Функции и полномочия коммунальных советов традиционны для представи-

тельных органов местного самоуправления: это утверждение муниципально-

го бюджета, отчета об исполнении бюджета, проектов гражданского строи-

тельства, управление имуществом коммуны, образование коммунальных служб, утверждение их штатов и т.п.

Исполнительная власть на уровне коммун осуществляется мэром и его по-

мощниками, которые избираются на шесть лет муниципальным советом из числа своих членов. Для избрания требуется получить абсолютное большин-

ство голосов в первых двух турах и относительное в третьем. Число помощ-

ников может быть от 1 до 20, но не более 30% общего состава муниципаль-

ного совета.

Мэр сочетает функции главы муниципального образования и государствен-

ного чиновника. Он председательствует на заседаниях муниципального сове-

та, обеспечивает исполнение его решений. Кроме того, возглавляет админи-

страцию, назначает на все должности муниципальных чиновников, утвер-

жденных советом, выдает разрешения, связанные с землеустройством. Мэр руководит муниципальной полицией, а в сельских коммунах — сельской по-

лицией, состоящей из сторожей, в коммуне исполняет ряд полномочий госу-

дарственно-властного характера: осуществляет регистрацию актов граждан-

ского состояния, организует проведение выборов. В этой сфере мэр подчиня-

ется префекту.

Роль и значение мэров в системе муниципальной власти весьма велики. Так,

мэр может давать обязательные указания (отремонтировать частное здание,

перекрыть движение на какой-либо улице и т.п.), может обязать купающихся надевать купальные шапочки, закрывать танцплощадки, разрешать (или не разрешать) владельцу кафе выставлять столики на улице и т.п.

На уровне департаментов представительным органом является генеральный совет. Выборы генеральных советников проходят по кантонам, на которые разделены департаменты. От каждого кантона избирается по одному совет-

нику на основе мажоритарной системы в два тура. Советники избираются на

369

шесть лет. Советником может быть гражданин Франции, достигший 21 года.

Генеральный совет избирает председателя. Председатель переизбирается каждые три года (после очередного обновления состава генерального совета).

Исполнительная власть в департаментах осуществляется постоянной комис-

сией, состоящей из председателя генерального совета, четырех заместителей и других членов. Состав комиссии определяется генеральным советом после избрания председателя и обновляется каждые три года. Для оперативного осуществления исполнительных функций образуется президиум в составе председателя генерального совета и нескольких членов. Председатель может делегировать президиуму часть своих полномочий.

На уровне департаментов правительством назначаются должностные лица — префекты, которые контролируют деятельность территориальных подразде-

лений министерств и ведомств в рамках департамента.

На уровне регионов действуют региональные советы — представительные органы. Избирательными округами для выборов региональных советников являются департаменты. Выборы депутатов региональных советов проходят по спискам на основе пропорциональной системы при 5%-ном заградитель-

ном барьере. В советники избираются граждане, достигшие 21 года, сроком на шесть лет. Первоначально региональный совет каждые три года обновлял-

ся наполовину, но согласно закону от 21 февраля 1996 г. региональный совет переизбирается полностью каждые шесть лет.

Региональный совет избирает председателя регионального совета сроком на шесть лет, который возглавляет также постоянный комитет — исполнитель-

ный орган. Его состав и порядок формирования аналогичны составу и поряд-

ку формирования постоянного комитета департамента.

Функции государственной власти осуществляет префект крупнейшего в ре-

гионе департамента.

Особым статусом обладают крупные города — Париж, Лион, Марсель. Их статус одинаков и определяется специальными законами.

370