Экзамен зачет учебный год 2023 / Арбузкин КПЗС

случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в обще-

ственных интересах специальным предписанием закона» (п. 1 ст. 137). В

Конституции Баварии вопросам административно-территориального устрой-

ства, статуса районов, округов и общин посвящены четыре статьи (ст. 9— 12). Установлено, в частности: «Община является юридическим лицом, обла-

дающим публичным правом на определенной территории. Община имеет право, в рамках закона, самостоятельно принимать решения по вопросам, ка-

сающимся общины, в частности избирать своего бургомистра и свой пред-

ставительный орган» (ч. 2 ст. 11).

В германском конституционном праве самостоятельность органов местного самоуправления выражается в так называемых пяти суверенитетах общин. В

рамках «финансового суверенитета» каждая община вправе самостоятельно распоряжаться своими доходами и расходами, включая обложение населения определенными налогами. «Организационный суверенитет» дает общине возможность зафиксировать в уставе форму своего управления. «Штатный суверенитет» позволяет общине определять численность персонала, необхо-

димого для управления ею, решать все вопросы оплаты своих сотрудников,

их повышения по службе или же отставки. В рамках «суверенитета планиро-

вания» общины в соответствии с законом делят свою территорию на про-

мышленные, жилые и зеленые зоны, определяют застройку. В соответствии же с «уставным и правовым суверенитетом» общины могут принимать акты,

имеющие обязательную юридическую силу.

Административно-территориальное устройство страны. В Основном законе ФРГ нет специального раздела, регулирующего вопросы административно-

территориального деления страны. Эта сфера отнесена к ведению субъектов федерации. Административно-территориальное деление в различных субъек-

тах германской федерации отличается многообразием. Можно выделить зем-

ли с трехзвенной системой территориального устройства и земли с двухзвен-

ной системой территориального устройства (это небольшие по территории земли, например Саар). Особое место занимают так называемые города-

311

республики (города-государства), являющиеся по своему правовому статусу одновременно городом и землей — субъектом федерации; в деятельности их органов сочетается решение задач субъекта федерации, общины, города.

При трехзвенной системе административно-территориального устройства земли делятся на округа, которые, в свою очередь, разделяются на районы

(или города со статусом района), а районы — на общины (или города со ста-

тусом общин). Земли с двухзвенным делением имеют в своем составе уезды

(города со статусом уезда), поделенные на общины (города со статусом об-

щин). Города, как правило, выделены из округов, уездов и общин и обладают самостоятельным статусом (город со статусом района, уезда, общины). Это предопределяется историческими корнями, а также тем, что Германия отли-

чается достаточно высокой степенью урбанизации. Доля городского населе-

ния составляет здесь 87%, каждый третий горожанин живет в крупном горо-

де, имеющем свою специфическую инфраструктуру. Всего в Германии насчитывается около 420 округов и около 120 внеокружных городов.

Названные административно-территориальные единицы являются террито-

риальной основой организации местного самоуправления.

Система органов местного самоуправления. Модель местного самоуправле-

ния в Германии относится к континентальному типу, но имеет особенности,

которые позволяют сделать вывод о специфическом коммунальном само-

управлении в ФРГ. Местное самоуправление в полном объеме осуществляет-

ся на уровне общин и городов. Правовой статус общин, взаимоотношения их органов отличаются большим своеобразием, что объясняется историческими традициями, влиянием зарубежного опыта на организацию местного управ-

ления и самоуправления и рядом других причин. По такому важному основа-

нию, как взаимоотношения представительного органа с органами управле-

ния, различают четыре модели (разновидности) общин.

Первая разновидность (так называемое устройство магистрата) существует в землях Гессен, Шлезвиг-Гольштейн (в городах Киль, Франкфурт, Висбаден),

в городах-землях Бремене и Гамбурге. Здесь представительный орган общи-

312

ны (общинное представительство, городское собрание депутатов) избирается населением общины. Образуется также коллегиальным исполнительным ор-

ган — магистрат, который избирается представительным органом из своего состава. Магистрат состоит из 6—12 членов, включая бургомистра и почет-

ных членов, т.е. лиц, не получающих вознаграждения за свою деятельность.

Магистрат решает текущие управленческие дела и представляет общину вовне. В этой модели местного управления заложена возможность противо-

стояния представительного учреждения и исполнительной власти общины.

Вторая разновидность — так называемая южно-германская модель, суще-

ствующая в землях Баден-Вюртемберг и Бавария. В этих землях «представи-

тельная корпорация» общины и «верхушка администрации» общины (бурго-

мистр, обер-бургомистр) являются некой единой коллегией — общинным со-

ветом (городской совет, городское собрание депутатов). Общинный совет,

включающий определенное число советников, пропорциональное численно-

сти населения, избирается населением путем прямых выборов; бургомистр — он же председатель совета — также избирается населением из числа профес-

сионалов, выдвигаемых на партийной основе. Для этой разновидности харак-

терно доминирующее положение представительного органа, а бургомистр в нем только «первый среди равных», хотя в настоящее время он и обладает рядом важных полномочий, например, в планово-финансовой области, в ре-

шении кадровых вопросов и т.п. Иногда в литературе эта модель именуется

«системой двух корпораций» и, по мнению ряда немецких ученых, она пред-

ставляет собой определенную противоположность системе прусского устройства магистрата. Похожа эта модель и на американскую «совет — сильный мэр».

Третья разновидность местного управления (так называемое устройство бур-

гомистра) существует в общинах земель Рейнланд-Пфальц и Саар (города и сельские общины), Шлезвиг-Гольштейн (сельские общины). Представитель-

ный орган формируется населением путем прямых выборов; исполнительный орган — бургомистр (в общинах с населением более 50 тыс. чел. он именует-

313

ся обер-бургомистром) избирается представительным органом, но обладает значительными полномочиями, являясь, как правило, председателем общин-

ного представительства. Бургомистр выполняет единоличные функции, свой-

ственные магистрату, решая текущие проблемы в управлении общиной, ру-

ководя ее администрацией и представляя общину вовне. Бургомистр имеет право опротестовать решения совета и в связи с этим приостанавливать их исполнение. Бургомистр считается не только высшим должностным лицом местного управления, но и представителем правительства соответствующей земли. Фактическое положение бургомистра, избираемого советом, здесь за-

частую не менее значимо, чем положение бургомистра, избираемого в других германских землях непосредственно населением.

Четвертая разновидность, условно называемая северогерманской моделью,

действует в землях Северный Рейн — Вестфалия и Нижняя Саксония. Здесь представительный орган (совет, совет общины, городской совет) избирается населением. Исполнительный орган — исполнительный комитет — не явля-

ется вспомогательным органом совета. Его работой руководит «директор общины» (директор города, обер-директор города), избираемый представи-

тельным органом. Комитет занимается подготовкой решений совета, дирек-

тор решает текущие дела, руководит общинной администрацией, представля-

ет общину вовне. Главы местной администрации (бургомистр или ландрат)

при такой системе выполняют преимущественно представительские функ-

ции. Такая система управления весьма чужда немецким традициям. Она сло-

жилась после Второй мировой войны не без влияния британских оккупаци-

онных властей. Эта модель напоминает англосаксонскую систему «совет — управляющий».

Указанные разновидности имеют в отдельных землях (а иногда в пределах одной земли) многочисленные вариации; большим разнообразием отличается и организация местной администрации в общинах.

В Германии, как и в других странах континентального права, преобладает принцип «негативного» регулирования статуса органов местного самоуправ-

314

ления, в соответствии с которым местные органы вправе осуществлять такие действия, которые прямо не запрещены законом и не переданы каким-либо иным органам. В Основном законе закреплено право общин «регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества» (абз. 2 ст. 28).

Функции и полномочия общин, округов, городов, а также органов местного самоуправления детально регулируются в уставах общин и уставах округов,

городов. Общины принимают решения по вопросам развития инфраструкту-

ры, общинного транспорта, туризма, строительства жилья, детских садов,

школ, дорог, больниц, содержания театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных сооружений. Общины устанавливают размеры налогов, сборов и т.д.

В германских городах исполнительный аппарат строится на общих для всех земель принципах и все департаменты имеют единую нумерацию. Департа-

менты создаются по основным направлениям деятельности муниципальных органов. Городская администрация обычно включает департаменты общего управления, финансов, безопасности и поддержания порядка, культуры и об-

разования, по делам молодежи, здравоохранения и социальным проблемам,

строительства, управления общественными службами, экономики и транс-

порта. Каждый департамент возглавляется избираемым или назначаемым ру-

ководителем.

На уровне округов осуществляется прямое государственное управление, за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейнланд-Пфальц. В

округах представительные органы не формируются, а управленческие функ-

ции поручаются правительственным президентам, назначаемым исполни-

тельной властью земли и подчиненным министру внутренних дел соответ-

ствующего субъекта федерации. Правительственному президенту подчиня-

ются правительственный президиум, состоящий из назначаемых чиновников,

а также отраслевые органы управления.

315

Особенность политико-территориального устройства ФРГ — наличие горо-

дов, являющихся субъектами федерации. В этих городах сочетается управле-

ние регионального уровня и местное самоуправление. Рассмотрим это на примере вольного ганзейского (т.е. торгового) города Бремена. Бремен пред-

ставляет собой городскую агломерацию, включающую два центра: сам Бре-

мен, расположенный в верховье р. Везер, и его портовый спутник Бре-

мерхафен (буквально — Бременский порт), находящийся в самом устье.

Высший орган власти в Бремене — гражданское собрание (бюр-гершафт),

члены которого избираются населением путем всеобщих прямых и равных выборов. Исполнительная власть осуществляется сенатом (так именуется правительство здесь), возглавляемым президентом сената.

В Бремерхафене представительный орган — общее собрание, которое изби-

рает магистрат (коллегиальный исполнительный орган) во главе с обер-

бургомистром. Во время официальных церемоний при визитах в Бремен при-

сутствуют оба лидера — бургомистр Бремена и обер-бургомистр Бре-

мерхафена.

Несколько интересных фактов об этом городе. Бремен — второй по древно-

сти город-республика (после Сан-Марино). Он был основан в VIII в., а в Средние века стал одним из ведущих городов Ганзы. С XVII в. получил ста-

тус вольного города, сохранявшийся до 1933 г. Население сегодняшнего Бремена составляет 700 тыс. чел. На это число жителей в городе 360 образо-

вательных гимназий и пять высших образовательных учреждений. Основу экономики Бремена составляет судостроение, есть также автомобилестрое-

ние. Бремен — крупный научный центр. Здесь расположены Институт по-

лярных исследований им. Альфреда Вегенера; Центр прикладной космиче-

ской технологии, символом которого является 150-метровый карандаш — башня для опытов в условиях свободного падения. Таких башен всего три в мире (две — в США).

Бремен — веселый город. Ежегодно в конце октября здесь устраивается двухнедельный праздник «фраймаркт» (буквально «свободный рынок»), со-

316

провождающийся песнями, танцами, гуляниями, — отсюда и получили свою

известность бременские музыканты.

317

Глава 7. Французская Республика

7.1. Конституционная история Франции

Франция — крупное государство в Западной Европе, граничащее с семью государствами, омываемое Северным и Средиземным морями и имеющее ряд заморских территорий. Территория страны составляет 544 тыс. кв. км,

население 66,4 млн. чел. (по данным Евростата на 1 января 2016 г.). Средняя плотность населения — около 108 чел. на 1 кв. км. Доля городского населе-

ния достигает 75%. Французы составляют более 90% населения. Другие национальности: португальцы, алжирцы, итальянцы, марокканцы, турки.

Государственный язык — французский. В отдельных регионах используются также бретонский, баскский, каталанский, фламандский и др. Большинство верующих — католики (90%), есть также протестанты 2—3%, мусульмане —

1%, иудеи — 1%. Столица — г. Париж (2,2 млн. чел.). Париж является столи-

цей государства с X в.

В истории Франции были периоды переноса столицы в иные города, в част-

ности в Версаль. В период Парижского восстания 1648—1649 гг., известного также под названием Фронды, 10-летний Людовик XIV вместе с королевой-

регентшей Анной и кардиналом Мазарини бежал в Версаль — парковый ан-

самбль, находившийся в 18 км от центра Парижа, где основал свою резиден-

цию, превратив Версаль фактически в столицу вплоть до Великой француз-

ской революции.

История французской государственности хорошо известна читателю, поэто-

му, не раскрывая ее подробно, отметим лишь, что государственность во Франции существует уже более полутора тысячелетий. От образования Франкского королевства (конец V в.), достигшего расцвета при Карле Вели-

ком (конец VIII — начало IX в.), превратившегося в мощную державу при Людовике XIV, а затем, после Великой французской революции, — в импе-

рию, заставившую содрогнуться всю Европу, и до современной Пятой рес-

публики наших дней. Особо насыщенными в этой истории оказались три по-

следних столетия: рождение Республики, причем не одной, а пяти, и весьма

318

разнообразных, казнь короля, реставрация монархии, восшествие на престол Наполеона (и даже не одного), национальная трагедия (утрата суверенитета в ходе франко-прусской войны 1871 г.), оккупация страны гитлеровской арми-

ей и возвращение в лоно демократии и социальной стабильности.

Конституционное законодательство Франции ведет свой отсчет со всемирно известной Декларации прав человека и гражданина, одобренной Учредитель-

ным собранием в 1789 г., в период Великой французской революции. В этом историческом документе были сформулированы наиболее важные положе-

ния конституционного характера: свобода и неприкосновенность личности,

национальный суверенитет, законность, разделение властей и т.п.

Одним из разработчиков Декларации был маркиз Лафайет — лидер либе-

ральных дворян, сторонник конституционной монархии, близкий друг Т.

Джефферсона (автора Декларации независимости США). В свое время Лафайет участвовал в войне за независимость США в звании генерала аме-

риканской армии.

Один из проектов Декларации был составлен Лафайетом по совету Джеф-

ферсона, находившегося во время революции в Париже в качестве посланни-

ка США.

Первоначально Декларация не имела юридической силы, но поскольку впо-

следствии она стала рассматриваться как составная часть конституции, то ее вполне обоснованно можно отнести к актам конституционного характера.

Первая Конституция Франции датируется 1791 г. С тех пор было принято бо-

лее 10 конституций, правда, в разных источниках сведения об их числе раз-

нятся. Пользуясь историческими источниками, составим перечень француз-

ских конституций:

Первая — 1791 г.;

Вторая — 1793 г. (одобрена, но не введена в действие);

Третья — 1795 г. (Конституция 111 года Республики);

Четвертая — 1799 г. (консульская конституция Наполеона, или Конституция

VIII года);

319

Пятая — 1801 г. (Конституция X года);

Шестая — 1803 г. (Конституция XI года);

Седьмая — 1814 г. (Хартия Людовика XVIII);

Восьмая — 1830 г. (Хартия Луи Филиппа Орлеанского);

Девятая — 1848 г. (Конституция Второй республики);

Десятая — 1852 г. (Первая конституция Наполеона III); Одиннадцатая —

1875 г. (Конституция Третьей республики);

Двенадцатая — 1946 г. (Конституция Четвертой республики);

Тринадцатая — 1958 г. (Конституция Пятой республики).

Итого 13 конституций. Первая французская конституция была принята 3 сен-

тября 1791 г. Учредительным собранием. Преамбулой Конституции стала Декларация 1789 г. Конституция учреждала дуалистическую монархию. За-

конодательная власть закреплялась за однопалатным парламентом, а испол-

нительная власть отдавалась королю и министрам. Король обладал правом отлагательного вето.

Таким образом, Францию в настоящее время можно считать второй страной в Европе и третьей в мире (после США и Польши), где были приняты первые конституции в их современной форме. Из всех последующих французских конституций следует выделить Конституцию (1946), которая была принята на самом гребне послевоенной демократической волны и являлась, по мне-

нию многих исследователей, самой демократичной за всю историю развития Франции.

Ныне действующая Конституция — Конституция Пятой республики — была принята в 1958 г. Во французской юридической литературе отмечается, что Пятая республика возникла как результат разрешения политического кризиса

1954—1958 гг., предопределенного войной в Алжире, антиправительствен-

ным мятежом в армии, иными обстоятельствами. Для преодоления кризиса было сформировано Временное правительство во главе с Ш. де Голлем, ко-

торому Конституционным законом от 3 июля 1958 г. было поручено подго-

товить проект новой конституции. В Конституционном законе было установ-

320