Место и роль Федеративного договора
В таких условиях для достижения стратегической цели – сохранение территориальной целостности и внутреннего единства государства, федеральный центр был вынужден применять тактику сложного политического маневрирования, уступок и мер принуждения с тем, чтобы остановить центробежные тенденции и постепенно вернуть в единое конституционное и экономическое пространство все субъекты Российской Федерации. Важной вехой на этом пути был Федеративный договор, принятый 31 марта 1992 года и включенный 10 апреля 1992 г. в Конституцию РСФСР 1978 г. как ее составная часть.
На практике этот документ представлял собой три разных документа, которые были разработаны, исходя из положений действующей тогда Конституции РСФСР 1978 г., предполагающей наличие нескольких «уровней» статуса территориальных образований. Все эти документы назывались Договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти, соответственно, трех групп субъектов: суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.
Значение этого договора было не только в том, что он юридически оформил федерацию, но еще и в том, что с его принятием был сделан реальный шаг к восстановлению равновесия внутри системы. Права субъектов Федерации были расширены, создавались реальные предпосылки для того, чтобы каждый субъект Федерации занял соответствующее место в федеральной системе.
Сумма прав и обязанностей соответствующих субъектов федерации, закрепленная в этих документах, была различной. Например, в договорах с национальными республиками был использован термин «суверенитет» - понятие крайне неоднозначное и довольно лукавое. Более того, в начале 1990-х годов многие регионы восприняли Федеративный договор как аналог Союзного договора – некоего соглашения о «переучреждении» России на новых условиях независимыми суверенными субъектами. Такая позиция была политически опасной, чревата эскалацией конфликтов центра и регионов и грозила распадом страны.
Ситуацию спасло лишь то обстоятельство, что с юридической точки зрения Федеративный договор не носил учредительного характера. Он не был моделью нового государства и не учреждал новую федерацию, а лишь разграничивал полномочия между центром и регионами.
Подписание Федеративного договора и его инкорпорация в Конституцию было только первым шагом. За ним должен был последовать второй – законодательное закрепление равноправия субъектов Российской Федерации. Только в этом случае система российского федерализма могла обрести необходимую целостность и стабильность. Таким шагом стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 года.
В проекте нового Основного закона принципы федеративных отношений были сформулированы таким образом, чтобы свести на нет все имеющиеся угрозы, закрепить конституционный характер Российской Федерации и создать юридические барьеры на пути «парада суверенитетов» российских регионов. В результате удалось привести все различные «виды» субъектов федерации к некоему общему знаменателю, причем не за счет уменьшения полномочий республик, а, напротив, путем повышения объема прав и обязанностей краев и областей. При этом в Конституции были унифицированы полномочия всех субъектов Российской Федерации, и в результате нормы Федеративного договора, предполагающие разный, объем полномочий у разных типов субъектов, оказались юридически недействующими.
В Заключительных и переходных положениях Конституции 1993 года была записана норма о том, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции Российской Федерации действуют положения Конституции. Тем самым удалось, с одной стороны, продемонстрировать уважение к сыгравшему свою роль Федеративному договору и одновременно свести на нет все возможные риски, связанные с желанием ряда политических сил использовать этот документ как инструмент изменения конституционной природы федерации. Благодаря такой формулировке Федеративный договор остался существовать формально юридически, но де-факто перестал действовать, поскольку значительная часть его норм не соответствовала Конституции Российской Федерации.