Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Перееезд КС в СПб

Авакьян С.А. Конституционная нелегитимность. Опус первый: исход конституционного суда РФ из столицы // Конституционное и муниципальное правою 2008. N 1.

КОНСТИТУЦИОННАЯ НЕЛЕГИТИМНОСТЬ.

ОПУС ПЕРВЫЙ: ИСХОД КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ ИЗ СТОЛИЦЫ

С.А. АВАКЬЯН

Авакьян С.А., заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации.

Вместо предисловия

Пояснение первое

Уже не один год меня не покидает мысль о том, что наша конституционно-политическая и правовая жизнь во многих отношениях нелегитимна. Естественно, сразу же требуется пояснить, что такое "нелегитимность". Если отталкиваться от латинских корней слова, казалось бы, надо сказать: нелегитимный - значит, незаконный. Однако ведь незаконный - это, строго говоря, не соответствующий, противоречащий закону. Но как быть тогда, когда все оформляется законом?

И здесь просматриваются два фактора, позволяющие усомниться в подобном законе. Первый: он принят с нарушением (несоблюдением) действующих правил. Второй: закон содержит непрогрессивное, несправедливое или же просто нереализуемое (неприменимое на практике) регулирование общественных отношений.

С учетом данных факторов зарождается иное, широкое толкование: нелегитимность - социально-политическая и юридическая ущербность действующего конституционно-правового акта. Самое яркое ее проявление в наше время - принятие нелегитимной действующей Конституции Российской Федерации. Все попытки автора этих строк доказывать нелегитимность нашего Основного Закона (вдумайтесь только в ужас этого словосочетания!) разбивались о суждения главы государства: нельзя трогать Конституцию. Как же нельзя! Уж если не считаться с тем, что она ввела баланс властей, при котором умные люди все время в страхе говорят: "Господи, упаси нас от того, чтобы пробился в Президенты человек, который воспользуется всем, что дает эта Конституция главе страны, и установит диктатуру", так хотя бы не отмахнемся от того, что ее приняли в нарушение тогдашнего порядка проведения общероссийских референдумов, заменив закон, по существу, чрезвычайным президентским указом, а это ведь так походило на государственный переворот! Не раз и не два я писал о том, что новую Конституцию надо принять как символ мира и равновесия в обществе, когда подводится черта периоду вражды и распрей, это и будет знаменовать такой Основной Закон, абсолютно легитимный и позволяющий бороться за должности, места в парламенте без мыслей о том, что победители сломают систему и отправят в Магадан новую волну побежденных.

Все бесполезно. Спрашивается, почему? Полагаю, потому, что правящие управляют страной не по Конституции и конституционному законодательству, а по политическим понятиям. И одно из них как раз в том и состоит, чтобы создавать у народа, общества иллюзию конституционной легитимности своего правления. Для этого и надо "сохранять" без внешних изменений Конституцию, на деле ползучими реформами существенно меняя ее под свой вкус и в крайнем случае устами лояльных конституционалистов называя это "преобразованием" Конституции. Надо и "совершенствовать" конституционно-политическую систему, принимая законы ущербные и хромающие, а то и вообще нацеленные на то, чтобы не действовать, и в то же время хорошие идеологические декларации.

Когда власти понимают, что их действия противоречат самой Конституции и действующим законам, но тем не менее идут своим путем, оформляя желаемое посредством конституционно-правовых нормативных актов, очень напрашивается словосочетание "конституционный цинизм". И возразить в данном случае можно лишь одним достойным способом: высказать аргументы и доказать, в чем состоит нелегитимность принятого решения.

Пояснение второе

В данном случае хотелось бы это сделать относительно решения о переводе Конституционного Суда Российской Федерации в Санкт-Петербург. "Хватился! - скажет придирчивый читатель. - Уже и здание готово, и переезду дан зеленый свет". Но так получилось, что по просьбе одного субъекта Российской Федерации (кстати, оформленной договором) я подготовил проект запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности ФКЗ, "освятившего" новое место пребывания Конституционного Суда. Я ждал, сколько мог, что субъект все-таки обратится в Конституционный Суд. Но интрига, как я теперь ее понимаю, была проста: глава исполнительной власти субъекта ждал, предложит ли его Президент РФ законодательной власти субъекта на новый срок. Если не предложит, уйти, громко хлопнув дверью (в общем, как футболист Зидан - со скандалом), а верный парламент субъекта направит запрос в Конституционный Суд. Однако все оказалось проще и прозаичнее: Президент представил парламенту этого главу как кандидата на следующий срок, парламент проголосовал. И обращаться в Конституционный Суд было уже неудобно, да и неблагодарно.

Это был еще один, для меня яркий пример конституционно-политической жизни по понятиям. Но как для ученого встал вопрос: как же так получилось, что я ничего не сказал по поводу перевода Конституционного Суда в СПб.? И хотя сейчас это ничего уже не значит, а ученому не принадлежит по закону право на обращение в Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля, по крайней мере, для коллег по науке хотел бы представить основное содержание подготовленного мной проекта запроса в Конституционный Суд. Может, это и громко сказано, но в истории данного вопроса хотелось бы оставить свое суждение.

Конституционный Суд

Российской Федерации

103132, Москва, Ильинка, 21

Заявитель: _________

Запрос

о проверке конституционности Федерального конституционного

закона от 5 февраля 2007 года "О внесении изменений в

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде

Российской Федерации" в части определения места постоянного

пребывания Конституционного Суда Российской Федерации

1. В соответствии с частью 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов.

Понятие "федеральные законы" в данной статье Конституции Российской Федерации используется в широком смысле слова и охватывает также и федеральные конституционные законы. Практика Конституционного Суда Российской Федерации свидетельствует о том, что предметом его рассмотрения уже были дела о проверке конституционности федеральных конституционных законов.

С учетом этого заявитель просит Конституционный Суд Российской Федерации рассмотреть настоящий запрос о проверке конституционности Федерального конституционного закона от 5 февраля 2007 года "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" в части определения места постоянного пребывания Конституционного Суда Российской Федерации.

Заявитель полагает, что не может быть препятствием к рассмотрению настоящего запроса тот факт, что в оспариваемом Федеральном конституционном законе регулируется вопрос о месте пребывания самого Конституционного Суда Российской Федерации. Возможный аргумент - Конституционный Суд Российской Федерации якобы становится в данном случае "судьей в собственном деле" - не является убедительным и юридически обоснованным. Ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" не содержат для Конституционного Суда Российской Федерации никаких ограничений на этот счет, следовательно, Конституционный Суд вправе давать оценку конституционности любого федерального конституционного закона и федерального закона. К тому же в практике Конституционного Суда Российской Федерации уже были дела, в которых Конституционный Суд должен был определять свое положение и возможности. Одним из последних явилось Постановление Конституционного Суда от 21 марта 2007 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа. В заседании Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу постоянным представителем Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу. По мнению представителя, ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" не решен вопрос, вправе ли Конституционный Суд Российской Федерации осуществлять проверку конституционности федеральных конституционных законов.

В своем Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации указал, что не находит оснований для удовлетворения данного ходатайства. Провозглашая Российскую Федерацию правовым государством, в котором права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью и обеспечиваются правосудием, Конституция Российской Федерации, имеющая высшую юридическую силу и, следовательно, верховенство по отношению к федеральным конституционным и федеральным законам, не допускает существование нормативных правовых актов, соответствие которых Конституции Российской Федерации не подлежит судебной проверке в порядке предусмотренных ею видов судопроизводства (статья 1, часть 1; статья 2; статья 4, часть 2; статьи 10, 15 и 18; статья 118, части 1 и 2; статья 120).

Далее Конституционный Суд отметил: положения статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 4 (часть 2), 15 (часть 1) и 120 предполагают, что объектом проверки Конституционного Суда Российской Федерации как специализированного органа судебного конституционного контроля, обеспечивающего верховенство Конституции Российской Федерации, ее высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации, являются, в частности, все законы, принимаемые Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации. Об этом свидетельствует и использование в указанных статьях Конституции Российской Федерации, а также в ее статьях 71 (пункт "а"), 90 (часть 3) и других термина "федеральный закон", которым, поскольку иное специально не оговорено, охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы. Из того же исходил федеральный законодатель при определении основных гарантий реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации, согласно подпункту 61 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" для целей названного Федерального закона термин "федеральный закон" означает федеральный конституционный закон и федеральный закон.

Принимаемые на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений, т.е. должны соответствовать Конституции Российской Федерации, тем более если ими затрагиваются конституционные права и свободы граждан, и подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации, что неоднократно подтверждено Конституционным Судом Российской Федерации при рассмотрении обращений о проверке конституционности положений ряда федеральных конституционных законов (Постановления от 11 июня 2003 г. N 10-П и от 6 апреля 2006 г. N 3-П, Определения от 12 марта 1998 г. N 32-О, от 14 января 1999 г. N 4-О и от 27 декабря 2005 г. N 491-О). При этом из статей 118, 120 и 125 - 128 Конституции Российской Федерации, определяющих в том числе объем судебного конституционного контроля, вытекает требование о разрешении в порядке конституционного судопроизводства всех споров, являющихся по своей юридической природе и значению конституционными.

2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" в части первой статьи 115 первоначальной редакции гласил: "Местом постоянного пребывания Конституционного Суда Российской Федерации является столица Российской Федерации город Москва".

Федеральным конституционным законом от 5 февраля 2007 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" указанная часть первая статьи 115 изменена, местом постоянного пребывания Конституционного Суда Российской Федерации определен город Санкт-Петербург.

Заявитель полагает, что данное положение Федерального конституционного закона от 5 февраля 2007 г. не соответствует Конституции Российской Федерации, ее положениям, закрепленным в статьях 3 (часть 3), 10, 15 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 70 (часть 2).

Статья 70 (часть 2) Конституции Российской Федерации гласит: "Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы устанавливается Федеральным законом".

Конституция Российской Федерации однозначно называет столицей Российской Федерации только один город - это Москва. Других городов или иных населенных пунктов, также являющихся столицами Российской Федерации или выполняющих столичные функции, в Конституции Российской Федерации не названо.

Специальным актом, в котором устанавливается статус столицы, является Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 18 июля 1995 г. N 107-ФЗ, 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ).

Статья 1 "Столица Российской Федерации" данного Закона дает определение столицы. В указанной статье говорится:

"В соответствии с Конституцией Российской Федерации столицей Российской Федерации является город Москва. Столица Российской Федерации - место нахождения федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации.

Территорией столицы Российской Федерации является территория города Москвы".

Таким образом, Закон содержит вытекающее из Конституции Российской Федерации и достаточно четкое понятие столицы Российской Федерации, которое и является основой ее правового статуса, закрепляемого этим актом. Хотя формально Закон принят на несколько месяцев раньше Конституции Российской Федерации 1993 г., его разработка пришлась на период интенсивной подготовки проекта Конституции. Поэтому понятие столицы в данном Законе и по официальному толкованию, и по юридическому содержанию соответствует Конституции Российской Федерации 1993 г. Предложения о перенесении столицы Российской Федерации в другой город или о разделении столичных функций между двумя (а то и несколькими) городами известны давно, высказывались в том числе и в период подготовки и принятия действующей Конституции Российской Федерации. Однако такие предложения не получили поддержки и не нашли отражения в тексте Конституции Российской Федерации.

В пункте 2 заключительных и переходных положениях Конституции Российской Федерации 1993 г. говорится: "Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации". После принятия Конституции Закон 1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации" сохранил свое действие, следовательно, он не является противоречащим действующей Конституции. Нельзя допускать и мысли о том, что якобы у законодателя не "дошли руки" до разработки новой редакции данного Закона. Достаточно сказать, что в Закон после принятия новой Конституции дважды вносились изменения и дополнения - в 1995 и 2004 г., при этом они не коснулись принципиальных моментов содержания акта. Наконец, изменения в данный Закон были внесены и 26 июня 2007 г., т.е. после принятия оспариваемого Федерального конституционного закона. Однако статья 1 Закона, дающая понятие столицы Российской Федерации, при внесении изменений и дополнений в Закон не затрагивалась, она остается в первоначальной редакции.

С учетом сказанного следует обратить внимание, прежде всего, на то, что норма части 2 статьи 70 Конституции Российской Федерации - "Статус столицы устанавливается федеральным законом" - тем самым в понимании статуса столицы Российской Федерации предлагает обращаться к такому закону. Это, в свою очередь, означает, что по существу Конституция Российской Федерации поручает конституционно-правовую интерпретацию статуса столицы Российской Федерации именно подобному специальному закону, воспринимаемому в неразрывной связи с нормой самой Конституции.

В связи с этим ключевыми положениями Закона 1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации", содержащимися в статье 1, применительно к предмету настоящего запроса, являются следующие:

во-первых, то, что "столица Российской Федерации - место нахождения федеральных органов государственной власти Российской Федерации";

во-вторых, то, что "территорией столицы Российской Федерации является территория города Москвы".

Таким образом, в основе отраженного в Законе статуса столицы Российской Федерации заложена идея концентрированности функций столицы и расположения федеральных органов власти на территории одного города - Москвы. Соответствующее содержание Закона "О статусе столицы Российской Федерации" в полной мере адекватно норме самой Конституции, возлагающей функции столицы только на один город - Москву.

Положением Федерального конституционного закона от 5 февраля 2007 г., определяющим местом постоянного пребывания одного из федеральных органов государственной власти - Конституционного Суда Российской Федерации - город Санкт-Петербург, по существу вносится поправка в часть 2 статьи 70 Конституции Российской Федерации. Речь идет не просто о переносе места постоянного пребывания одного из федеральных органов государственной власти, а о возложении - в противоречие с Конституцией Российской Федерации - функций столицы еще на один город, который не указан в Конституции Российской Федерации.

Однако конституционно-правовым способом возложения столичных функций еще на один город может быть исключительно внесение изменения в часть 2 статьи 70 Конституции Российской Федерации. Поскольку данная статья находится в главе 3 Конституции Российской Федерации, единственный для этого путь - внесение поправки в саму Конституцию, ее статью 70. А для этого существует специальный механизм. Его основа закреплена в статье 136 Конституции Российской Федерации: "Поправки к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации". Более подробно соответствующий механизм отражен в Федеральном законе от 6 февраля 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".

Таким образом, поправка в Конституцию вносится только Законом о поправке. Внесение изменений в Конституцию Российской Федерации - как прямого, так и косвенного - посредством принятия обычного федерального конституционного закона недопустимо. Конституционный Суд Российской Федерации высказывал по этому поводу свою правовую позицию. В частности, в Постановлении от 31 октября 1995 г. N 12-П по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд определил, что поправки в главы 3 - 8 Конституции Российской Федерации не могут быть внесены посредством федерального конституционного закона, они требуют принятия особого вида акта - закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации. Как отметил Конституционный Суд в данном Постановлении (часть 2 пункта 3 мотивировочной части): "Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в главы 3 - 8 Конституции Российской Федерации поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции Российской Федерации, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью".

3. Конституционный Суд Российской Федерации при разрешении ряда дел неоднократно обращал внимание законодателя на то, что при принятии нормативного акта следует учитывать его место в системе норм Конституции Российской Федерации, а также уже имеющегося законодательства. Соответствующие правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации могут быть приняты во внимание по данному делу, поскольку налицо как противоречие Федерального конституционного закона от 5 февраля 2007 г. Конституции Российской Федерации, так и его коллизия с Законом 1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации".

В Постановлении от 20 февраля 1996 г. "По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Конституционный Суд определил: "Принимая решение о включении в закон тех или иных положений, касающихся депутатской неприкосновенности, законодатель, однако, не может игнорировать общий смысл и цели этого правового института, а также не учитывать его место в системе норм Конституции Российской Федерации" (п. 4 мотивировочной части). Полагаем, что в случае с выводом резиденции Конституционного Суда Российской Федерации за пределы указанной в Конституции столицы Российской Федерации законодатель как раз игнорирует общий смысл и цели правового института столицы, а также не учитывает его место в системе норм Конституции Российской Федерации.

Кроме того, в Российской Федерации действует принцип: специальные вопросы регулируются в обращенном к ним законе, который развивает соответствующие положения Конституции Российской Федерации и поэтому имеет приоритет в системе законодательства, предполагающий согласованность с данным законом других законов и иных нормативных актов. Например, данный принцип закреплен в Федеральном законе 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" - пункт 6 статьи 1 гласит: "Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона".

Вопрос о согласованности федерального закона, специально адресованного определенным общественным отношениям, и федерального конституционного закона, касающегося регулирования тех или иных особенностей этих же общественных отношений, затрагивался Конституционным Судом Российской Федерации. Свою правовую позицию по данному поводу Конституционный Суд высказал, в частности, в Постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы".

Конституционный Суд констатировал (пункт 2 мотивировочной части), что действительный смысл оспариваемых положений о приоритете Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации перед другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами не может быть выявлен без учета места этих положений в системе действующего уголовно-процессуального регулирования. Поскольку федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (статья 76, часть 3, Конституции Российской Федерации), положения УПК Российской Федерации - по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм - не затрагивают определенную Конституцией Российской Федерации иерархию нормативных актов в правовой системе Российской Федерации и не предполагают распространение приоритета Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации на разрешение возможных коллизий между ним и какими бы то ни было федеральными конституционными законами, а также между ним и международными договорами Российской Федерации. Если же в ходе производства по уголовному делу будет установлено несоответствие между федеральным конституционным законом (либо международным договором Российской Федерации) и Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (который является обычным федеральным законом), применению - согласно статьям 15 (часть 4) и 76 (часть 3) Конституции Российской Федерации - подлежит именно федеральный конституционный закон или международный договор Российской Федерации как обладающие большей юридической силой по отношению к обычному федеральному закону.

Если исходить только из вышеизложенной позиции, как будто бы напрашивается вывод о том, что Закон о столице содержит общее правило о местонахождении всех федеральных органов государственной власти, а Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации - норму о местонахождении данного Суда. И как акт более высокой силы федеральный конституционный закон может иначе регулировать общественное отношение.

Однако в том же Постановлении Конституционный Суд далее высказал и еще одну правовую позицию, которая больше подходит к данной ситуации: "вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений" (часть 2 подпункта 2.2 мотивировочной части). Важен еще один вывод Конституционного Суда: "Следовательно, федеральный законодатель - в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовной юстиции, - кодифицируя нормы, регулирующие производство по уголовным делам, вправе установить приоритет Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации перед иными федеральными законами в регулировании уголовно-процессуальных отношений".

Данный вывод Конституционного Суда нельзя мотивировать тем, что он относится лишь к конкретной сфере. Он имеет общее значение. И тем более может быть отнесен к вопросам, связанным с местом нахождения федеральных органов государственной власти, являющимся предметом регулирования специального акта - Закона "О статусе столицы Российской Федерации".