3.4.5. Дальнейшее развитие событий. Вынесение проекта Конституции на всенародное голосование 12 декабря 1993 г.

Нельзя не обратить внимание на то, что параллельная работа над проектом Конституционной комиссии также не остановилась. В частности, постановлением от 25 июня 1993 г. "О работе над проектом новой Конституции Российской Федерации"*(209) Верховный Совет констатировал, что основные положения проекта доработаны Конституционной комиссией с учетом проекта, представленного Президентом, предложений субъектов РФ.

Одобренный Конституционным совещанием проект Конституции был направлен в субъекты РФ; планировалось Президентом, что до конца августа - начала сентября он будет обсужден или одобрен. Однако этого не произошло. Ведь обсуждением проекта могли заняться высшие представительные органы власти субъектов РФ, а они получили также и проект Конституционной комиссии. Хотя в своем большинстве представительные органы власти субъектов ориентировались на Верховный Совет РФ и Съезд народных депутатов РФ, все-таки они хотели единого согласованного текста, а поэтому уклонились от четкой поддержки одной из сторон. К тому же надо иметь в виду и то, что принятие Конституции Съездом народных депутатов было предусмотрено действующей Конституцией, назначить референдум для принятия Конституции мог опять же Съезд, поэтому его игнорирование в данном процессе - а на это и взял курс Президент - представительные органы многих субъектов РФ не считали приемлемым.

Путь, избранный Президентом, известен. 21 сентября 1993 г. появляются его печально известный Указ N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и "Обращение к гражданам России"*(211). "В сложившихся условиях, - говорится в Указе, - единственным, соответствующим принципу народовластия средством прекращения противостояния Съезда, Верховного Совета, с одной стороны, Президента и Правительства, с другой, а также преодоления паралича государственной власти являются выборы нового Парламента Российской Федерации". Такие выборы, отметил Президент, не являются досрочными выборами Съезда народных депутатов, Верховного Совета и не нарушают волю народа, выраженную на референдуме 25 апреля 1993 г. (напомним, что на этом референдуме большинство избирателей высказалось против досрочных выборов как народных депутатов РФ, так и Президента РФ). Необходимость выборов, по Указу, диктуется также и тем, что РФ - это новое государство, пришедшее на смену РСФСР и ставшее международно признанным продолжателем Союза ССР.

Президент постановил прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. До начала работы нового двухпалатного парламента - Федерального Собрания РФ - и принятия им на себя соответствующих полномочий надлежало руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ.

Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ, говорилось в Указе, продолжают действовать в части, не противоречащей Указу. Временно до принятия Конституции РФ и закона о выборах в Федеральное Собрание РФ и проведения на этой основе новых выборов Президент ввел в действие Положение "О федеральных органах власти на переходный период", подготовленное на основе проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г. Новым парламентом РФ становилось Федеральное Собрание, состоящее из избираемой населением Государственной Думы и Совета Федерации, формируемого из руководителей законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Президент также утвердил данным Указом Положение о выборах в Государственную Думу. Выборы в ГД были им назначены на 11-12 декабря 1993 г., для чего образовывалась Центральная избирательная комиссия. Федеральное Собрание должно было рассмотреть вопрос о выборах Президента РФ (т.е. о назначении таких выборов. - С.А.). В Указе Президент предложил Конституционному Суду РФ не созывать заседание до начала работы Федерального Собрания РФ.

Противоконституционность Указа от 21 сентября 1993 г. очевидна. Назовем основные доводы.

Во-первых, "прервать осуществление" функций Съезда и Верховного Совета - значит, распустить эти органы или приостановить их деятельность. А в ст. 121.5 п. 11 Конституции сказано: "Президент Российской Федерации не имеет права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации". Кроме того, в ст. 121.6 записано: "Полномочия Президента Российской Федерации не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти".

Во-вторых, не выдерживает критики аргумент Президента; что необходимость выборов обусловлена тем, что эти органы как бы остались в наследство от старого государства, а Российская Федерация - уже новое государство и ему нужен новый парламент. Если уж на то пошло, тогда в наследство от прежнего государства остались как Съезд и Верховный Совет, так и Президент. Съезд и Верховный Совет РСФСР были учреждены при конституционной реформе 27 октября 1989 г. Что касается Президента, пост был учрежден референдумом 17 марта 1991 г., но далее также последовало изменение Конституции 1978 г., отражение в ней норм о Президенте 24 мая 1991 г. И если уж быть казуистом, на референдуме народ голосовал за введение поста Президента "РСФСР" (т.е. советского социалистического государства), а не "Российской Федерации".

Напомним еще раз, что весь 1993 год обсуждалась идея одновременного избрания как нового парламента, так и нового Президента. От одновременных перевыборов в Указе N 1400 Президент уклонился, но как бы выразил готовность к возможному досрочному переизбранию в 1994 г. (срок окончания его полномочий - 1996 г.) - новому Федеральному Собранию предложено рассмотреть вопрос о выборах Президента. Более того, уже через два дня, 23 сентября 1993 г. он принимает Указ "О досрочных выборах Президента Российской Федерации"*(212), в котором объявляет о проведении 12 июня 1994 г. досрочных выборов Президента РФ. Но поскольку это не остановило противостояния ему народных депутатов РФ, он позже счел себя свободным от данного обещания и в начале 1994 г. отказался от досрочных выборов, пробыв до конца срока на своей должности.

В-третьих, Президент не вправе был учреждать новые конституционные органы, что сделано в Указе. Тот факт, что делалось это "временно", не столько оправдывал шаги Президента, сколько открывал путь для следующего витка конституционного кризиса. В Указе не говорилось четко о способе принятия новой Конституции, а лишь предлагалось Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 г. единый согласованный проект Конституции. Т.е. это надо было сделать ко времени, когда появится новый парламент РФ, и он, следовательно, включится в рассмотрение проекта Основного Закона. Но где была гарантия того, что в парламент не придет много оппозиционно настроенных к Президенту людей! (так оно, кстати, и получилось после 12 декабря 1993 г.). В результате вполне не исключалось бы новое противостояние по Конституции, вызванное президентскими нововведениями. Не случайно Президент не стал оставлять принятие новой Конституции на период после выборов нового парламента, а поставил ее на референдум на тот же день 12 декабря.

В-четвертых, неконституционность Указа N 1400 наглядно видна и из положения о том, что Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ продолжают действовать в части, не противоречащей данному Указу. Тем самым на определенный период Указ Президента - напомним, по той Конституции даже не главы государства, не органа, призванного объединять и консолидировать другие органы власти, а только лишь главы исполнительной власти (ст. 121.1 Конституции 1978 г. в редакции 24 мая 1991 г.) - поставлен выше всего того, чему он должен был соответствовать. Ведь, согласно ст. 121.8, указы Президента РФ не могут противоречить Конституции и законам РФ.

Конституционный Суд не согласился с этой "рекомендацией". На своем заседании 21 сентября 1993 г. он сформулировал заключение о том, что Указ 1400 и "Обращение Президента к гражданам России" от 21 сентября 1993 г. не соответствуют многим статьям Конституции РФ и служат основанием для отрешения Президента от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в соответствии со ст. 121.10 или 121.6 Конституции РФ*(214).

Ход событий в конце сентября - начале октября 1993 г. известен. Народные депутаты РФ в своем большинстве отказались подчиниться Указу N 1400. 21 сентября 1993 г. Президиум Верховного Совета РФ постановил на основании ст. 121.6 Конституции считать полномочия Президента Б.Н.Ельцина прекращенными с момента подписания названного Указа. В постановлении Президиума говорится: признать, что, согласно ст. 121.11 Конституции, вице-президент А.В.Руцкой приступил к исполнению полномочий Президента.

Собравшийся незамедлительно Х Съезд народных депутатов РФ в постановлении от 24 сентября 1993 г. "О политическом положении в Российской Федерации в связи с государственным переворотом" оценил действия Б.Н.Ельцина как государственный переворот, одобрил действия, предпринятые Верховным Советом РФ и исполняющим обязанности Президента РФ А.В.Руцким и также подтвердил, что полномочия Б.Н.Ельцина прекратились.

Штурм Белого дома!

Вскоре Б.Н.Ельцин концентрирует в своих руках всю полноту власти в государстве и прекращает деятельность многих органов в центре и на местах, правда, подчеркивая в своих актах необходимость либо реформирования соответствующих органов, либо создания вместо них новых структур.

Как уже указывалось ранее, Указом от 7 октября 1993 г. "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации" на период до начала работы Федерального Собрания Президент принял на себя все полномочия по правовому регулированию вопросов финансов, бюджета, собственности и др., принадлежавшие ранее Съезду и Верховному Совету РФ.

Другим Указом от 7 октября "О Конституционном суде Российской Федерации"*(218) Президент обвинил КС в том, что тот "дважды в течение 1993 г. своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны (надо полагать, что имеются в виду события в марте, когда Президент предпринимал попытку установления особого порядка управления страной, и вот теперь в сентябре-октябре - С.А.). Но когда угроза гражданской войны становилась реальной, Конституционный суд бездействовал". Конституционный суд, говорилось далее, приняв одностороннее решение в отношении Указа N 1400, не дав незамедлительной оценки антиконституционным насильственным действиям экстремистских сил, не рассмотрев вопрос о конституционности актов бывшего Верховного Совета, Съезда народных депутатов после прекращения их полномочий, сыграл негативную, в сущности, пособническую роль в трагическом развитии событий 3-4 октября 1993 года в г. Москве.

С этими обвинениями трудно согласиться. КС действовал в рамках своих полномочий. Есть некоторая часть авторов, которые полагают, что Председатель КС В.Д.Зорькин превысил в тот момент свои полномочия. В Указе от 7 октября говорится о том, что КС "из органа конституционного правосудия превратился в орудие политической борьбы, представляющее исключительную опасность для государства". Можно найти какие-то недостатки в деятельности КС и его Председателя, однако в целом они действовали в рамках дозволенного этому органу. Как известно, КС по закону того времени давал оценку не каким-то неведомым "экстремистским силам", а актам органов и действиям высших должностных лиц государства. Поскольку КС признал Указ N 1400 и действия Президента противоречащими Конституции, из этого вытекала конституционность деятельности Верховного Совета и Съезда народных депутатов, соответствующая их полномочиям.

Тем не менее над КС нависла угроза ликвидации. В Указе от 7 октября говорилось: констатировать невозможность деятельности КС в неполном составе (по тому основанию, что ряд судей заявил о своем отказе участвовать в совещаниях и заседаниях КС - С.Л.) и не созывать его заседания до принятия Конституции РФ;

Ряд указов Президента был направлен на прекращение деятельности представительных органов власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления.

Одержав победу, Б.Н.Ельцин все сделал для того, чтобы его вариант Конституции был принят. Читающий эти строки может спросить автора: на страницах книги есть немало критики в адрес Президента, между тем, борясь со Съездом и Верховным Советом, он отнюдь не выступал за устранение парламентаризма, а хотел создания нового парламента в России. И победив силовыми методами, он тут же продолжил процесс конституционного оформления новой модели власти.

Но мы и не утверждаем, что Б.Н.Ельцин был против парламентаризма, однако он хотел такой парламент, который не мешал бы президентской деятельности. Но такие методы не могут быть приемлемыми - нельзя силой принуждать твоих вчерашних соратников (а ими были Р.И.Хасбулатов, А.В. Руцкой, О.Г.Румянцев и др.) согласиться с тем, что твоя модель власти настолько идеальна, что должна стать стержнем Конституции. А именно это и произошло.

После этой печальной победы Б.Н.Ельцину надо было решать вопрос о том, как идти к новой Конституции. Как мы уже сказали раньше, провести выборы депутатов и затем от них ждать принятия Конституции - дело рискованное, ведь в нашей стране обиженные властью всегда вызывают сострадание (сам Б.Н.Ельцин испытал это на себе, когда союзная власть выступала против него), а значит, в парламент могут пройти в значительной мере прежние оппозиционеры (так оно и произошло). Все более становилось для Б.Н.Ельцина очевидным то, что Конституцию надо выносить на референдум. Во-первых, это выглядело бы демократично. Во-вторых, референдум стал бы мероприятием с большим резонансом, так сказать, эффектным его шагом. В-третьих, от народа - при хорошей агитации (скажем и по-другому - обработке, в том числе и запугиваний угрозой хаоса при непринятии новой Конституции) - можно было скорее ждать апатичного голосования в поддержку Конституции. В-четвертых, и это не менее важно, поддержав проект, исходящий от Президента, народ этим поддержал бы самого Президента, сняв тем самым вопрос о легитимности его правления, который возник после приводившихся решений Президиума Верховного Совета, Верховного Совета и Съезда народных депутатов РФ о прекращении полномочий Президента на основании ст. 121.6 и 121.11 Конституции.

Поэтому и в ходе, и сразу же после указанных событий работа над проектом Конституции возобновляется. Есть попытка хотя бы внешне представить это как широкий процесс с участием общественности. В частности, возобновляется деятельность Конституционного совещания. 23 сентября принимается распоряжение Б.Н.Ельцина о проведении в Москве 25 сентября 1993 г. совместного заседания групп N 3, 4 и 5 Конституционного совещания*(221). Указом от 11 октября 1993 г. "Об образовании Государственной палаты Конституционного совещания" объявляется о создании этого органа и утверждается "Положение" о Государственной палате*(222). ГП объявляется организационной формой взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ в конституционном процессе. Общий численный состав ГП, согласно "Положению", не превышает 250 человек, в нее входят по 2 представителя от каждого субъекта РФ, представители Президента РФ, Правительства РФ, члены рабочей группы Конституционной комиссии по рассмотрению проекта Конституции РФ, представители образованных при Президенте Комиссии законодательных предположений и Комиссии по правам человека. Указом от 11 октября Президент образует Общественную палату Конституционного совещания и утверждает "Положение" о ней*(223). В ОП входили представители зарегистрированных Министерством юстиции РФ политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления, общероссийских профсоюзов.

Однако особой результативности в работе этих формирований не было видно. По существу доработка проекта Конституции велась узким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учеными-экспертами. По спорным вопросам решения принимал сам Президент, некоторые окончательные положения вошли в текст в его формулировках.

15 октября 1993 г. появляется Указ "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации"*(224). Голосование по проекту назначается на тот же день 12 декабря, когда должны быть и выборы депутатов федерального парламента. В Указе говорится: вынести на всенародное голосование проект Конституции РФ, одобренный Конституционным совещанием. В бюллетень включалась формулировка: "Принимаете ли Вы Конституцию Российской Федерации?" - Да" или "Нет". Было утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года*(225). Установлено, что, в случае принятия Конституции, она вступает в силу с момента опубликования результатов всенародного голосования.

Проект Конституции, выносимый на всенародное голосование, был готов в начале ноября 1993 г. В Указе Б.Н.Ельцина "О проекте Конституции Российской Федерации, представляемом на всенародное голосование"*(227) говорилось: установить, что текст проекта Конституции, выносимый на всенародное голосование, представляется Президентом РФ 9 ноября 1993 г. для официального опубликования в газетах "Российские вести" и "Российская газета", в ИТАР, а также для издания массовым тиражом издательством "Юридическая литература". Одновременно подписанный Президентом проект направляется в ЦИК РФ. Проект был опубликован 10 ноября 1993 г.*(228).

Месяц, предшествовавший дню референдума, нельзя назвать спокойным. Напомним, что в то время была повсеместно прекращена деятельность Советов народных депутатов - сельских, поселковых, районных, городских, областных, краевых и др. Вся власть сконцентрировалась в руках исполнительных органов, в том числе и функции представительных органов. Деятельность некоторых общественных объединений и СМИ была запрещена, затем разрешена. Шла подготовка к выборам депутатов ГД и СФ, она привела к еще большей напряженности в политических отношениях; как известно, многие прежние народные депутаты РФ, а также политические объединения (и прежде всего КПРФ), оппозиционные к Президенту, не только пошли на выборы, но и победили. Президент в итоге получил не менее сложный для себя парламент, чем Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ.

Не случайно один из мотивов кампании по агитации за принятие новой Конституции был тот, что, в случае непринятия Конституции на референдуме, в стране начнется новый этап напряженности, хаос. Б.Н.Ельцин в своем обращении к гражданам России накануне 12 декабря прямо сказал: "Не примем ее - получим новый виток борьбы, новые конфликты уже в Федеральном Собрании. Неужели мы не устали от всего этого?"*(229).

И действительно, трудно представить, что было бы, если бы Конституция не получила нужного процента голосов. По крайней мере, встал бы вопрос о возвращении Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Но ведь в тот же день 12 декабря на выборах могли бы получить (и получили) необходимое число голосов депутаты нового парламента. Как их совместить с прежними органами власти?! Конечно, была бы неизбежной постановка вопроса о смещении с должности Президента и, вполне вероятно, о его привлечении к юридической ответственности. Либо также не исключался вариант введения Б.Н.Ельциным своего директивного правления - с вполне возможными выступлениями его противников, в том числе вооруженными, против, так сказать, узурпации власти.

В общем, атмосфера неопределенности и страха существовала, а то и нагнеталась. Говорить о том, что на всенародное голосование люди шли со светлым чувством радости, не приходится. Более того, на референдум шли люди, в подавляющем большинстве не только не читавшие, но и не державшие в руках текст новой Конституции.

На референдуме Конституция получила требуемое большинство голосов. Но не будет преувеличением сказать, что это было скорее голосование требуемого большинства народа за Конституцию с тем, чтобы не было тяжелых последствий. В общем, поддержка Конституции одними и инстинкт самосохранения у других дали нужный результат.

Лукьянова « Конституционный референдум в России и его особенности»

Правовая ситуация. Перед тем как оценить правовую ситуа­цию, сложившуюся вокруг референдума 12 декабря 1993г., не­обходимо сказать несколько слов о мировом опыте проведения конституционных референдумов. Конституционный референдум появился в государственно-правовой практике после Второй ми­ровой войны, в период принятия так называемых конституций «второй волны». Именно в этот период обозначилась тенденция к принятию конституций путем всенародного голосования либо только по наиболее принципиальным положениям Основного Закона, либо даже по всему тексту его проекта, но уже одобрен­ному и проголосованному парламентом.

Важно еще раз подчеркнуть, что в подавляющем большин­стве современных государств конституционные референдумы на­значаются лишь после тщательнейшей отработки и одобрения проектов конституций высшими законодательными или специ­ально созданными для этого органами. И только в отдельных исключительных случаях в после­военный период тексты конституций непосредственно прини­мались на референдумах (Франция, 1958г.).

15 октября 1993г., игнорируя мировую практику проведения конституционных референдумов, Президент Российской Феде­рации издал Указ о вынесении текста проекта новой Конститу­ции на всенародное голосование и как приложение к нему ут­вердил специальные одноразовые правила проведения данного конкретного референдума, хотя в стране действовал и никем не был ни отменен, ни приостановлен Закон «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г. Причем текст проекта Конститу­ции, вынесенной на референдум Указом от 15 октября, был опуб­ликован для всеобщего ознакомления только 10 ноября и не про­шел даже самой элементарной критики электората.

Справедливости ради следует отметить, что над проектом Кон­ституции с мая 1993 г. работал специальный, хотя и неконститу­ционный орган под названием «Конституционное совещание», который было сформирован (опять же!) на основе президентско­го указа. В октябре 1993 г. Президент создал при Конституцион­ном совещании Государственную и Общественную палаты. Од­нако практически они были лишь декоративно-консультативны­ми органами. В действительности доработка проекта Конституции велась узким кругом лиц из президентского окружения и отдель­ными учеными-экспертами. По спорным вопросам решения при­нимал сам Президент.

Проведение референдума 12 декабря 1993 г. по специальным, только для этого конкретного всенародного голосования уста­новленным правилам и есть главное условие решения полити­ческой сверхзадачи — принятия Основного Закона, закрепляю­щего суперпрезидентскую форму правления. Если бы референ­дум проводился по действовавшему Закону «О референдуме РСФСР», его результаты должны были бы быть совершенно иными.

И никто не говорил бы сегодня ни о «вбросе» дополнительных бюллетеней, ни о фальсификации результатов. Весь механизм безусловно положительного результата голосования за Консти­туцию 12 декабря 1993 г. был заложен в самих правилах проведе­ния референдума. В чем же здесь дело? Каковы были основные расхождения между действовавшим Законом «О референдуме РСФСР» и президентскими правилами его проведения?

Во-первых, Президентом Российской Федерации грубейшим образом был нарушен порядок назначения референдума. В со­ответствии с Законом РСФСР (ст. 9) право принятия решения о проведении референдума принадлежало Съезду народных де­путатов РСФСР, а в период между съездами — Верховному Совету РСФСР. Понятно, что в условиях октября 1993 г. выпол­нение этой нормы было невозможно. Однако Закон (ст. 10) пре­дусматривал еще один вариант назначения референдума — по инициативе граждан, и в случае реализации такой инициативы назначение референдума являлось обязательным. Но и эта воз­можность не была использована. Президент решил иначе. «При­знавая незыблемость народовластия как основы конституцион­ного строя Российской Федерации, сознавая, что носителем и единственным источником власти в Российской Федерации яв­ляется ее многонациональный народ, а также в целях реализа­ции права народа непосредственно решать наиболее важные вопросы государственной жизни», референдум по проекту Конституции он назначил сам.

Во-вторых, Закон четко устанавливал (ч. 3 ст. 35), что при проведении референдума по вопросам принятия, изменения и Дополнения Конституции РСФСР решения считаются приняты­ми, если за них проголосовало более половины граждан, внесен­ных в списки для участия в референдуме (т.е. не менее 50% от об­щей численности избирателей). По президентским же правилам (п. «и» ст. 22), Конституция должна была считаться принятой, если за ее принятие проголосовало 50% избирателей, принявших учас­тие в голосовании (25% от общей численности избирателей при 50% участии в голосовании). Как видим, при самой минимальной активности избирателей разница между 50% + 1 голос (от внесен­ных в списки) и 25% + 1 голос (от принявших участие в голосова­нии) огромная. Особенно показательны применительно к рас­сматриваемым правилам результаты всероссийского референдума 25 апреля 1993г. Тогда по первым двум вопросам, не носящим конституционного (и вообще юридического) характера, были приняты положительные решения, так как результат определял­ся от «большинства, принявшего участие в голосовании». А по третьему и четвертому вопросам, по своей сути изменявшим Конституцию, решения приняты не были, так как в соответ­ствии с Законом за них проголосовало менее половины граждан имеющих право на участие в референдуме.

В-третьих, Закон предусматривал возможность в случае при­знания недействительными результатов референдума по какому-либо округу проведения в данном округе повторного голосова­ния (ст. 36). Норма же президентского Положения, касающаяся недействительности результатов референдума (п. «и» ст. 22), не предусматривала возможность признания его таковым по отдель­ным округам. Более того, она вообще крайне расплывчата и ма­лопонятна: в соответствии с этой нормой всенародное голосова­ние признается недействительным, «если допущенные при его проведении нарушения настоящего Положения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирате­лей». Как и кто должен установить? И вообще, что есть «досто­верность результатов волеизъявления»? Мировая юридическая практика вряд ли когда-либо сталкивалась с подобными форму­лировками. Они стали возможны и получили распространение лишь в России.

Небезынтересно отметить, что самые различные «жульничес­кие» (термин В.Б. Исакова) правила подведения итогов рефе­рендумов изобретались уже давно. Еще в феврале 1993 г. при под­готовке проекта Постановления «О порядке принятия Конститу­ции Российской Федерации» к VIII Съезду народных депутатов предлагалось считать итоги референдума от числа принявших участие в голосовании.

Тогда же на рассмотрение Верховного Совета был внесен про­ект Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон о ре­ферендуме РСФСР» за подписью МЛ. Митюкова, в котором были весьма любопытные моменты, например такие, как устранение общественных наблюдателей при голосовании вне избиратель­ного участка. Был в этом проекте и такой пункт: «Установить, что в случае, если референдум не состоялся, мнение большин­ства граждан, принявших участие в голосовании, учитывается соответствующими органами государственной власти и управле­ния в дальнейшей работе по разрешению вопросов, вынесенных на референдум». Таким образом дело подводилось к тому, что вообще не важно, состоялся референдум или нет. Главное — со­здать видимость народного волеизъявления.

Чрезвычайно интересен с точки зрения правил подведения итогов референдума знаменитый ОПУС — озвученный с теле­экрана Президентом, но так официально и не опубликованный Указ от 20 марта 1993г. Во-первых, в нем было установлено, что определение результатов голосования осуществляется при­менительно к правилам, установленным Законом о выборах Пре­зидента Российской Федерации (п. 1), а не Законом о референ­думе. Во-вторых, там был совершенно уникальный пункт: «Про­вести одновременно с голосованием о доверии Президенту и вице-президенту Российской Федерации голосование по про­екту новой Конституции Российской Федерации и проекту за­кона о выборах федерального парламента. Голосование о дове­рии Президенту и вице-президенту считать одновременно голо­сованием за выносимые Президентом Российской Федерации Конституцию и закон о выборах. Конституция Российской Феде­рации и закон о выборах вступают в силу в случае выражения доверия Президенту и вице-президенту Российской Федерации с момента объявления Центральной избирательной комиссией резуль­татов голосования» (курсив мой. — Е.Л.) (п. 2). Автор данного правового изобретения неизвестен. Но, честное слово, он за­служивает специальной премии за юридическую хитрость и из­воротливость.

Итак, по правилам, установленным Президентом РФ, декабрь­ский референдум 1993 г. признавался состоявшимся, а результа­ты его действительными, если в нем приняло участие более 50% граждан, внесенных в списки избирателей по всей России без учета отдельных регионов. Возможности оспорить результаты по субъектам федерации предусмотрено не было. Такие правила про­тиворечат не только мировому опыту проведения конституцион­ных референдумов в федеративных государствах, не только на­шей собственной, пусть небольшой, практике решения всена­родным голосованием вопросов федеративного устройства, но и здравому смыслу вообще.

Даже в маленькой Швейцарской Конфедерации изменения федеральной Конституции вступают в силу, если они были одоб­рены не только большинством швейцарских граждан, приняв­ших участие в голосовании, но и большинством кантонов. При­чем голосом кантона считается результат народного голосования в этом кантоне^{20. По аналогичным правилам проводился рефе}­рендум СССР 17 марта 1991 г. о сохранении Союза ССР. В По­становлении Съезда народных депутатов СССР было сказано: «Провести референдум СССР для решения вопроса о сохране­нии обновленного Союза как федерации равноправных суве­ренных Советских Социалистических Республик с учетом ре­зультатов голосования по каждой республике в отдельности» (кур­сив мой. — Е.М.).

В действительности подведение итогов конституционного ре­ферендума в федеративном государстве по каждому его субъекту отдельно представляется наиболее разумным, достоверным и, главное, бесконфликтным. Особенно в такой большой, многона­циональной, с огромным числом субъектов стране, как Россий­ская Федерация, это правило должно быть безусловным. Тем бо­лее что в декабре 1993 г. на референдум выносился проект Ос­новного Закона, глава о федеративном устройстве которого исключала из него и в значительной степени изменяла положе­ния федеративных договоров, являвшихся частью «расстрелян­ной» Конституции.

Но самый, пожалуй, тонкий юридический ход заключался в правилах установления результатов голосования по проекту Кон­ституции. Речь идет о том, во-первых, кто являлся «принявшим участие в голосовании», а во-вторых, от кого из этих «приняв­ших участие» считались окончательные результаты.

Как уже говорилось, референдум признавался состоявшимся, если в нем приняли участие более 50% избирателей, внесенных в списки для участия в голосовании (т.е. пришедших на избира­тельные участки и получивших бюллетени для голосования). По идее, окончательные результаты тоже должны были бы считать­ся от «принявших участие» (п. «и» ст. 22). Но не тут-то было. Ре­зультаты подводились вовсе не от «принявших участие», и даже не от числа бюллетеней, обнаруженных в избирательных урнах, -такой подход был бы еще понятен или хотя бы оправдан. Извест­но, что существует так называемое «голосование ногами», когда избиратели, получившие бюллетени, уносят их с собой. Кстати, именно к такому варианту поведения призывали перед референ­думом своих членов некоторые политические партии. Результаты считались только от числа действительных бюллетеней (пп. «в», «г», «д», «е» ст. 22), признание которых таковыми в определенной мере субъективно, поскольку принимается решением участко­вых избирательных комиссий.

Таким образом, в ходе голосования появилось сразу несколь­ко категорий, казалось бы, тех же самых граждан, «принявших участие в голосовании». Но число их различалось весьма суще­ственно, а результаты считались от наименьшего числа, т.е. от наиболее выгодного для получения положительного результата.

Результаты референдума. Анализ юридической коллизии, воз­никшей между действовавшим Законом РСФСР «О референдуме РСФСР» и Положением «О всенародном голосовании по проек­ту Конституции Российской Федерации 12декабря 1993 г.», по­зволяет несколько иначе взглянуть на результаты данного ре­ферендума. Согласно официальным данным, подсчитанным по президентским правилам, «за» Конституцию было подано 58,43% голосов. Но даже эта цифра претерпевает ряд изменений в зави­симости от порядка ее выведения: результат, полученный при подсчете «от бюллетеней, обнаруженных в ящиках», равен 57,05%, а от «выданных бюллетеней» — 56,60%. Если бы Центризбирком руководствовался не отмененным Законом о референдуме, то Конституция набрала бы всего лишь 31% голосов «за».

Но это еще не все. В целом ряде регионов референдум вообще не состоялся. Если считать от числа выданных бюллетеней, то таких регионов четырнадцать.

Если считать количество избирателей, принявших участие в голосовании, от числа бюллетеней, признанных действительны­ми (итоговая цифра, от которой исчислялись результаты рефе­рендума), то таких регионов еще восемь.

Среди этих субъектов федерации есть несколько очень круп­ных, количество избирателей в которых превышает 1 млн человек. Это Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Красноярский, Приморский и Хабаровский края, Новосибирская, Пермская, Свердловская и Челябинская области. Численность избирателей во всех названных 22 регионах — 25 522 700 человек, а число по­лучивших бюллетени (т.е. принявших участие в голосовании) -всего 11 839 908. Особенно показательна ситуация, сложившаяся в Республике Татарстан: избирательный корпус здесь насчитывает 2638575 человек, а в голосовании приняло участие всего 13,91% избирателей (367 088 выданных бюллетеней). Но зато из этого ми­зерного числа за Конституцию проголосовало 74,84% (на самом деле всего 9,99% от общего списочного числа избирателей). Мож­но ли не считаться с такими цифрами?

В этих регионах надо было либо проводить повторное голосо­вание (но оно не было предусмотрено Положением о референду­ме), либо вообще не учитывать полученные в них результаты ре­ферендума. Даже при всей туманности президентской формули­ровки оснований для признания голосования недействительным, в указанных субъектах федерации невозможно было «с достовер­ностью установить результаты волеизъявления избирателей» (п. «и» ст. 22), поскольку таковое волеизъявление просто не состоялось. А если так, то без учета результатов голосования по этим терри­ториям получается следующее.

Во-первых, референдум 12 декабря 1993 г. не состоялся в целом по стране. Вместо зафиксированного Центральной избиратель­ной комиссией числа выданных бюллетеней — 58 187 755 — вы­ходит совсем другая цифра — 46 454 847, что составляет менее 50% от общего списочного числа избирателей (106 170835).

Во-вторых, если даже закрыть глаза на несостоявшийся рефе­рендум по стране в целом, то без учета его результатов в 22 реги­онах совсем иным оказывается и число голосов, поданных за Конституцию:

42,33% голосов от числа выданных бюллетеней; 42,67% — от числа бюллетеней, обнаруженных в ящиках; 43,69% — от числа действительных бюллетеней.

Всего же Конституция «набрала» 23% от общего списочного числа избирателей.

Но и этим не ограничиваются «странности» референдума. 17 ре­гионов проголосовали против Конституции, в 22 — референдум не состоялся. Еще по нескольким регионам результаты до сих пор находятся под сомнением. Это Амурская, Калужская и Рязанская области, где Конституция получила до 51% голосов, а также во­семь регионов с результатом до 52% (Ростовская, Ульяновская, Тверская области и др.)^{23. Теперь, по} прошествии более пяти лет, скрещивать копья по этому вопросу уже поздно. Но если бы во­время захотели объективно разобраться и выяснить реальное по­ложение вещей, могло бы оказаться, что Конституция не получи­ла поддержки более половины субъектов Российской Федерации.

Еще одна «странность», вызывающая недоумение, — расхож­дение в цифрах, относящихся к референдуму и выборам в Госу­дарственную Думу, которые проводились в один и тот же день и в одних и тех же местах. Поскольку все их итоги опубликованы в одном и том же Бюллетене ЦИК, то увидеть и посчитать их не составляет особого труда. Так, например, по числу выданных бюллетеней для голосования по референдуму и по выборам циф­ры совпадают лишь в семи субъектах федерации (республики Адыгея, Ингушетия, Марий Эл, Якутия, Северная Осетия, Коми-Пермяцкий и Долгано-Ненецкий автономные округа). Но в очень большом числе регионов они значительно различаются даже по числу избирателей, внесенных в списки (Архангельская, Брян­ская, Владимирская, Волгоградская, Воронежская области и др.). В итоге при общем уменьшении численности избирателей в стра­не с апреля по декабрь 1993 г. (между двумя референдумами) на 509_:4тыс. человек в референдуме 12 декабря 1993г. участвовало на 408 тыс. человек больше, чем в выборах в Государственную Думу по одномандатным округам.

К сожалению, сегодня уже ничего невозможно проверить, по­скольку все бюллетени для голосования по референдуму 12 декаб­ря 1993 г. по специальному решению Центральной избирательной комиссии были уничтожены через четыре месяца после его проведения.

Вот так были созданы и реализованы правила, по которым идет в сегодняшней России политический «процесс», по кото­рым развивается российская государственность. Правила эти, кстати, действуют не для всех, а только для политических про­тивников их создателей и для все более обезличиваемой народ­ной массы. Для остальных правил нет. Любые действия власти обосновываются «высокими демократическими идеалами рево­люционных преобразований 1993 г.». Но как ни обосновывай, рано или поздно наступает период трезвых оценок и пересмотра не только подобных обоснований, но и самих документов, со­зданных под их аккомпанемент. «Как веревочке ни виться, все равно придет конец» — народную мудрость не перещеголять са­мыми заумными научными изысканиями.

«Указная» Конституция, провозгласившая правовое государ­ство, разделение властей и широкие, неотчуждаемые права чело­века и гражданина, по многим своим позициям оказалась фик­тивной. Никакого «баланса» властей она не ввела. Демократия в еще большей степени обрела черты элитарности. Правовое госу­дарство из-за президентского произвола отодвинулось еще даль­ше от российской действительности, а социально-экономичес­кие права граждан были либо вообще упразднены (право на труд), либо значительно ограничены (право на образование, на меди­цинское обслуживание) по сравнению с Конституцией РСФСР 1978г.²⁵ Формула же Конституции об определении Президентом «основных направлений внутренней и внешней политики» почти буквально воспроизводит с таким шумом раскритикованную в свое время ст. 6 Конституции СССР 1977 г. с той лишь разницей, что КПСС выступала все-таки как коллегиальный субъект, в то время как Президент управляет страной единолично^{26. С принятием и вступлением в силу Конституции Российской Федерации 1993 г.} завершилось буржуазное переустройство российского общества. Страна вступила в новый этап развития государственности.

Но чем больше отдаляются от нас события осени и зимы 1993 г., тем острее возникает желание порвать паутину политико-юриди­ческой лжи, суть которой действительно сводится к одному ко­роткому юридическому термину — «нелегитимно». Это не означа­ет, что сегодня надо все вновь «разрушить до основанья», упразд­нить парламент, правительство и вообще признать все и вся незаконным. Нет. Просто, зная правду и расставив все точки над «i», надо попытаться исправить ошибки принятой описанным выше способом Конституции. Надо привести ее в соответствие с истин­ным значением слова «демократия» именно как «demos cratos» -власть народа, государство для народа, как «община, слитая с дер­жавою, держава, вросшая в народ»^27.

Речь идет в первую очередь об устранении внутренней проти­воречивости Конституции, чтобы она перестала быть, как назвал ее В.Б. Исаков, законом, «по которому невозможно жить»^{28. Тол}­кования Конституционного Суда Российской Федерации, устра­няющие «неясности в понимании» тех или иных положений Кон­ституции, количество которых перевалило за десяток, — это не лучший выход из положения. Тем более что по форме и содержа­нию эти акты неоднозначны как для теоретиков права, так и для субъектов правоотношений. Следовательно, назрела необходимость внесения целого ряда изменений непосредственно в Конститу­цию РФ 1993 г., основанных на системном анализе ее текста.

Во-вторых, необходима кардинальная корректировка Консти­туции РФ на предмет выравнивания баланса ветвей власти, соз­дания наряду с системой «сдержек и противовесов», называемой контрольными функциями, нормальной работающей системы, которая стала бы основой для конструктивного взаимодействия государственных органов вместо их деструктивной конфронта­ции. Похоже, что к такой работе или как минимум к выводу о ее необходимости пришли уже все здравомыслящие политики, а не только специалисты в области права. Иного пути, как представ­ляется, нет. И его надо пройти не только во имя и ради нормаль­ного поступательного развития российской государственности, но и ради укрепления позиций страны на международной арене, восстановления ее престижа в мировом сообществе.

Что же касается данных, ставящих под сомнение легитимность принятия Основного Закона, то они могут быть использованы политиками в целях упрощения процедуры внесения поправок в Конституцию РФ или принятия ее новой редакции. Думается, что сегодня это их главное назначение, поскольку работа пред­стоит большая, а действующая схема изменения Конституции фактически блокирует все рациональные инициативы, направ­ленные на совершенствование основ правового регулирования в нашей стране.

20. По аналогичным правилам проводился рефе

23. Теперь, по

25

26. С принятием и вступлением в силу Конституции Российской Федерации 1993 г.

27.

28. Тол