Экзамен зачет учебный год 2023 / КП Экзамен ответы Рамил

Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 95). Поскольку в ст. 94 обозначено, что Федеральное Собрание, а не Государственная Дума является парламентом, не стоит рассматривать Совет Федерации как Бундесрат.

Парламент является постоянно действующим органом (ст. 99). Ранее Верховный Совет в СССР не был учреждением, которое работало на постоянной основе (большую часть года трудился Президиум Верховного Суда). Сегодня Россия перешла к профессиональному парламенту: все депутаты должны ежедневно приходить на работу и отрабатывать весь рабочий день.

Палаты заседают раздельно (ст. 100). Это говорит о том, что Совет Федерации и Государственная Дума - разные органы государственной власти со своими полномочиями. Тем не менее в Конституции устанавливается, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда (которых нет: прямо не закреплены в ФКЗ «О Конституционном Суде», поэтому такие послания, по мнению Зорькина, обычно выступают в форме толкований) и выступления руководителей иностранных государств.

Государственная Дума избирается на 5 лет и состоит из 450 депутатов (ст. 95). В Конституции установлено точное число депутатов, однако не установлено, по какой избирательной системе они избираются. Государственная Дума избиралась в 1993, 1995, 1999, 2003, 2007, 2011 и 2016 годах. В 1993 году Государственная Дума была избрана на 2 года, исходя из требований заключительных и переходных положений Конституции. Совет Федерации не избирается. Единственный случай, когда это имело место - 1993 год, также исходя из требований заключительных и переходных положений Конституции. Срок полномочий члена Совета Федерации всегда привязан к сроку полномочий того, кто его назначил.

Схема формирования СФ менялась неоднократно: а) 1993 год - прямые выборы (п. 7 р. II);

б) 1995 год - была предложена модель, в соответствии с которой членами СФ были высшие лица исполнительной и законодательной власти субъекта РФ по должности (губернатор, или высшее должностное лицо субъекта федерации, и председатель законодательного органа субъекта РФ);

в) 2000 год - вступил в силу ФЗ, в соответствии с которым представители субъекта РФ в Совете Федерации от исполнительного органа назначались, а от законодательного органа избирались; в 2000 году было много региональных лидеров, работать с которыми новому Президенту было достаточно тяжело, в результате была принята схема, согласно которой региональные лидеры оставались у себя на местах, но был создан Государственный Совет;

г) 2012 год - ныне действующая схема была закреплена в ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 3 декабря 2012 года;

Закон повторяет положение Конституции о том, что в Совет Федерации входят:

а) по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти (ст. 95);

б) представители РФ, назначаемые Президентом, число которых составляет не более 10% от числа остальных членов Совета Федерации (то есть не более 17 человек); до сих пор непонятно, исходя из каких критериев Президент назначает таких представителей; в ФЗ «О порядке формирования СФ ФС РС» от 3 декабря 2012 года по этому вопросу ничего не сказано;

Наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта (на срок их полномочий) на основе волеизъявления избирателей данного субъекта РФ. Президент РФ, согласно ч. 4 ст. 95, не может освободить назначенного до его вступления в должность такого члена Совета Федерации в течение первого срока своих полномочий.

Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения. Кандидат в члены Совета Федерации:

а) должен достичь 30 лет; б) обладать безупречной репутацией;

в) постоянно проживать на территории соответствующего субъекта: либо в течение 5 лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями членов Совета Федерации, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями членов Совета Федерации; данное требование о постоянном проживании на территории субъекта не распространяется на кандидата: который на день голосования является членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы, либо в совокупности в течение 5 лет проходил военную службу в данном субъекте, замещал государственные или муниципальные должности в данном субъекте, либо походил дипломатическую службу, либо имеет дипломатический ранг;

101

Ценз оседлости для пассивного избирательного права в Конституции указан только для Президента. Совет Федерации не избирается, а формируется, поэтому ценз оседлости установлен не в отношении избирательного права

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации от законодательного органа власти субъекта может быть только депутат этого органа. Кандидатуры вносятся на рассмотрение законодательного органа власти его председателем, фракцией или группой депутатов, численностью не менее 1/5. Решение о наделении полномочиями принимается большинством голосов. Таким образом, волеизъявление избирателей осуществляется косвенным путем: избирается законодательный орган субъекта, но кто именно из этого органа станет членом Совета Федерации - избиратели на момент голосования не знают. При прямых выборах губернатора, избиратели могут увидеть «тройку» кандидата на пост губернатора, при косвенных - такой возможностью обладают только депутаты законодательного органа.

Порядок наделения полномочиями члена Совета Федерации от исполнительного органа власти субъекта связан с выборами главы исполнительного органа власти субъекта. Сегодня существует две модели «губернаторских» выборов: избрание населением и избрание законодательным органом власти субъекта. Кандидат на должность главы исполнительного органа власти выставляет одновременно с тремя кандидатурами его представителей в Совете Федерации, то есть в случае прямых выборов губернатора эти три кандидатуры он представляет в избирательную комиссию субъекта РФ, а при косвенных выборах также три кандидатуры он представляет в законодательный орган власти. После своего избрания губернатор обозначает одного из трех кандидатов в качестве представителя субъекта РФ в Совете Федерации по своему выбору, это исключительно его прерогатива.

Порядок наделения полномочиями при досрочном прекращении полномочий:

а) представитель от законодательного органа власти назначается в том же порядке, что и предыдущий (выдвигается председателем фракции и избирается простым большинством);

б) представителем от исполнительного органа власти назначается следующий из трех кандидатов; если никого не остается, то обозначается кто-либо из депутатов законодательного органа власти; при досрочном прекращении полномочий самого губернатора прежний его представитель в Совете Федерации продолжает осуществлять полномочия до назначения нового представителя в Совет Федерации;

В РФ существует модель слабой верхней палаты. Самая характерная черта проявляется в том, может ли нижняя палата преодолеть вето верхней палаты или нужен какой-либо компромисс. В случае РФ предусмотрено, что Совет Федерации вовсе может не выражать свое мнение по закону за небольшим исключением.

Полномочия Совета Федерации (ст. 102):

а) утверждение изменения границ между субъектами РФ (без подключения других органов государственной власти, однако в рамках заседаний комитета Совета Федерации по федеральному устройству приглашаются полномочные представители законодательных и исполнительных органов соответствующих субъектов РФ, приглашаются члены Правительства РФ, в результате появляется заключение профильного комитета и постановление Совета Федерации, которое принимается простым большинством голосов);

б) утверждение указа Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения; в) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ (в Совет

Федерации за фактом использования Вооруженных Сил обращается Президент, его обращение рассматривается в комитете по обороне и международным делам, куда приглашаются представители Министерства обороны и МИД, также на заседание может быть приглашен Президент либо его полномочные представители; постановление Совета Федерации принимается простым большинством);

г) назначение выборов Президента РФ; д) отрешение Президента РФ от должности (Совет Федерации начинает рассмотрение данного вопроса после

получения постановления Государственной Думы о выдвижении обвинения, заключения специальной комиссии, которая создается в Государственной Думе для выдвижения обвинения, стенограммы заседаний, на которых рассматривался соответствующий вопрос, и после получения заключения Верховного Суда о наличии признаков преступления; документы направляются в комитет Совета Федерации по конституционному законодательству, который отправляет принятое решение в Конституционный Суд; заседания по принятию решения в Совете Федерации должно состояться в течение 72 часов после получения заключения из Конституционного Суда; на заседании могут присутствовать Президент, Председатель Правительства, могут заслушиваться сообщения депутатов Государственной Думы и высших судов; решение принимается тайным голосованием большинством в 2/3 голосов);

е) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ (Президент представляет по одной кандидатуре на одну вакансию, принять решение Совет Федерации должен в течение 14 дней, кандидатура подлежит предварительному рассмотрению в комитете по конституционному законодательству, голосование тайное, решение принимается простым большинством; при отклонении кандидатур, представленных Президентом, Совет Федерации может принять постановление с предложением о проведении консультаций; Председатель и заместитель

102

Председателя Конституционного и Верховного Судов, члены Президиума Верховного Суда назначаются на должность Совета Федерации по представлению Президента);

ж) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ и заместителей Генерального прокурора РФ (кандидатуры представляет Президент, предварительное обсуждение кандидатур обсуждается в комитете по конституционному законодательству и в комитете по обороне и безопасности; Совет Федерации принимает решение в течение 30 дней тайным голосованием простым большинством; Совет Федерации может не согласиться с кандидатурой, после чего Президент представляет новую кандидатуру);

з) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (кандидатуры представляются Президентом, срок рассмотрения составляет 30 дней; Президенту кандидатуры могут представляться комитетами Совета Федерации, то есть в рамках этого процесса меняются роли);

и) прочие полномочия: назначает 5 членов ЦИК, участие в законотворческой деятельности, сотрудничество с зарубежными парламентами, назначает 10 членов Высшей квалификационной коллегии судей, обращается в Конституционный Суд;

Полномочия Государственной Думы (ст. 103):

а) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ (назначает Президент, а Государственная Дума вправе лишь согласиться или не согласиться; в ходе представления кандидатуры следует доклад кандидата депутатам Государственной Думы; форма голосования в Регламенте не определена, решение принимается простым большинством голосов; возможен вариант отклонения кандидатуры, после чего Президент в течение недели вносит новую кандидатуру);

б) решение вопроса о доверии Правительству РФ (либо Государственная Дума выражает недоверие Правительству, либо само Правительство ставит вопрос о доверии перед Государственной Думой);

в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (положение введено поправкой 2008 года);

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ (кандидатура вносится Президентом за 3 месяца до истечения полномочий прежнего Председателя Центрального банка; Государственная Дума назначает членов Совета директоров Центрального банка, а также своего представителя в Национальный финансовый совет);

д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (вместе с Советом Федерации Государственная Дума формирует полный состав Счетной палаты; сначала кандидаты представляются Президенту, затем Президентом оставшиеся кандидаты представляются обратно в Государственную Думу);

е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека (в список для голосования может попасть несколько кандидатов; в список для тайного голосования включаются кандидатуры, получившие не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);

ж) объявление амнистии; з) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности (это начало процедуры

импичмента, предложение о выдвижении обвинения может быть вынесено по инициативе 1/3 депутатов, далее образуется специальная комиссия Государственной Думы в составе 15 членов, ее председатель избирается простым большинством Государственной Думы открытым голосованием, состав комиссии формируется на основе пропорционального представительства фракций; для созданной комиссии специально Государственной Думой простым большинством принимается регламент данной комиссии; после сбора соответствующих доказательств следует доклад председателя комиссии, его содокладчиков, также предусмотрено выступление Президента либо его полномочного представителя в Государственной Думе; постановление о выдвижении обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления принимается по каждому предложению о выдвижения обвинения);

и) иные полномочия: принимает федеральные законы, утверждает федеральный закон о государственном бюджете, принимает обращения и заявления по внешнеполитическим вопросам, направляет запросы в Конституционный Суд большинством в 1/5 голосов, назначает 5 членов ЦИК, рассматривает вопрос о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности;

72. Взаимоотношения Совета Федерации и Государственной Думы

Основные парламентские процедуры (подробнее в соответствующих вопросах): а) законодательный процесс; б) согласительные комиссии; в) парламентский контроль;

г) отрешение Президента РФ от должности;

103

Комитеты и комиссии - это основные организационные единицы Государственной Думы, где проводится работа по существу проектов федеральных законов. Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. Они образуются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства фракций. Комитеты могут создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности. Председатели комитетов избираются палатой большинством голосов от общего числа депутатов по представлению фракции.

Полномочия комитетов:

а) осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и дают по ним заключения; б) рассматривают и исполняют поручения Совета Государственной Думы; в) подготавливают запросы в Конституционный Суд;

г) организуют парламентские слушания (поскольку обсуждение должно быть профильным); д) дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета; е) проводят анализ практики применения законодательства; ж) рассматривают обращения граждан;

Государственная Дума образует следующие комитеты: по государственному строительству и законодательству, по бюджету и налогам, по транспорту и строительству, по обороне, по безопасности и противодействию коррупции, по международным делам, по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, по образованию и науке, по культуре, по делам национальностей, по физической культуре, спорту, туризму и делам молодежи и другие.

Заседания в Совете Федерации проводятся не реже 2 раз в месяц. Внутреннее устройство Совета Федерации:

а) Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации и является постоянно действующим органом; в состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, первый заместитель Председателя, заместители Председателя, председатели комитетов Совета Федерации; Совет палаты утверждает графики заседаний, рассматривает проект повестки дня заседания;

б) комитеты: по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, по обороне и безопасности, по международным делам, по бюджету и финансовым рынкам, по социальной политике, по науке, образованию и культуре и другие; численность комитетов составляет не менее 11 и не более 21 члена Совета Федерации;

в) Комиссия по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых членами Совета Федерации;

г) Председатель Совета Федерации; д) первый заместитель и заместитель Председателя;

Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии. Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в СМИ. Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов от числа депутатов Государственной Думы. На закрытые заседания не допускаются представители СМИ, запрещается проносить и использовать фото- и видеотехнику, средства телефонной связи. На заседаниях ведутся протоколы и стенограммы заседаний.

Как правило, две недели каждого месяца предназначаются для заседаний палаты и заседаний Совета Государственной Думы, одна неделя - для работы депутатов в комитетах и фракциях, одна неделя - для работы депутатов с избирателями (в том числе речь идет о выезде в свой округ). На заседаниях Государственной Думы, как правило, по средам отводится время для ответов федеральных министров (реализация Государственной Думой своих контрольных полномочий в отношении Правительства).

Заседания проходят по вторникам, средам и пятницам. В 17 часов проводится так называемый «час голосования». Продолжительность докладов устанавливается в 15 минут, содокладов - 5 минут. При превышении отведенного времени следует санкция в виде лишения слова, которую налагает Председатель Государственной Думы.

Депутатский запрос направляется депутатом самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты. Парламентский запрос (интерпелляция) оформляется постановлением Государственной Думы, которое принимается простым большинством голосов.

Парламентские слушания - это проблемное обсуждение общественно значимого вопроса, инициируемого Государственной Думой. Внешне это выглядит как небольшая конференция, куда по приглашению профильного комитета вызываются различные специалисты для улучшения своих представлений по поводу определенных законопроектов. По итогам парламентских слушаний принимаются рекомендации.

105

Депутат поддерживает связь с избирателями на соответствующей территории субъекта РФ согласно решению политической партии (по одномандатным округам ясно, куда поедет депутат, а что касается пропорциональной системы, депутаты обычно попадают в партийный список также от определенной территории).

Обеспечение деятельности Государственной Думы обеспечивает Аппарат Государственной Думы. Это государственные служащие, которые подчиняются ФЗ «О гражданской государственной службе».

Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием. Голосование осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов или без использования электронной системы (с использованием бюллетеней). Голосование с использованием электронной системы может быть:

а) количественным - это выбор одного из трех вариантов («за», «против», «воздержался»); б) рейтинговым - это ряд последовательных количественных голосований;

в) альтернативным - это голосование только за один вариант вопроса, поставленного на голосование;

77. Парламентский контроль: общая характеристика, законодательная основа, виды. Парламентское расследование как форма парламентского контроля

Законом 2008 года о поправке к Конституции были введены контрольные полномочия парламента по отношению к Правительству:

а) заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

б) Правительство РФ представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

ФЗ «О парламентском контроле» 2013 года определяет цели парламентского контроля:

а) обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов;

б) защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; в) укрепление законности и правопорядка;

г) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов РФ, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;

д) противодействие коррупции; е) изучение практики применения законодательства РФ, выработка рекомендаций, направленных на

совершенствование законодательства РФ и повышение эффективности его исполнения; Осуществление парламентского контроля не подменяет осуществление правосудия, расследование преступлений,

оперативно-разыскную деятельность, деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемую в пределах их компетенции. Вмешательство субъектов парламентского контроля в осуществление указанной деятельности не допускается. Информация о парламентском контроле открыта для общества и средств массовой информации, в том числе может распространяться посредством информационнотелекоммуникационной сети «Интернет».

К субъектам парламентского контроля относятся действующие в целях осуществления парламентского контроля: а) палаты Федерального Собрания РФ; б) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ;

в) парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;

г) члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы; д) Счетная палата РФ, являющаяся постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита

(контроля), подотчетным Федеральному Собранию РФ;

Парламентский контроль осуществляется в следующих формах:

а) рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ; б) проведение палатами Федерального Собрания РФ, комитетами палат Федерального Собрания РФ, Счетной

палатой РФ мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;

в) заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой;

г) рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка РФ и принятие решений по ним;

106

д) направление палатами Федерального Собрания РФ парламентских запросов; е) направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы депутатских запросов;

ж) заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания РФ информации членов Правительства РФ, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках «правительственного часа»;

з) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ, аудиторов Счетной палаты РФ;

и) заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в РФ и о проделанной работе по их укреплению;

к) проведение парламентских слушаний; л) проведение парламентских расследований;

Палаты Федерального Собрания РФ в порядке, определяемом регламентами палат, осуществляют контроль за обеспечением соблюдения Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти установленных сроков принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами, а также за полнотой регулирования соответствующих правоотношений в целях выявления соответствующих пробелов. От имени всех фракций и даже обеих палат недавно на рассмотрение депутатов был внесен законопроект, обязывающий Правительство предоставлять в Думу до принятия законов тексты будущих постановлений Правительства, определяющих, как же эти законы будут применяться на практике.

Парламентское расследование осуществляется на основе ФЗ «О парламентском расследовании» 2005 года. Срок парламентского расследования не может превышать один год со дня создания комиссии. Парламентское расследование должно быть завершено до окончания срока полномочий Государственной Думы соответствующего созыва. По сути, на данный момент не было ни одного успешного расследования, этот закон в принципе считается «мертвым», парламентские расследования проводились только по Беслану и Саяно-Шушенской ГЭС.

Парламентскому расследованию подлежат:

а) факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;

б) обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; в) обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного

характера; г) факты грубого нарушения финансовой дисциплины, выразившиеся в несвоевременном исполнении доходных и

(или) расходных статей федерального бюджета, в неэффективности расходов средств федерального бюджета;

Парламентскому расследованию не подлежат: а) деятельность Президента РФ;

б) деятельность суда по осуществлению правосудия; в) деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с

уголовно-процессуальным законодательством;

Группа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы численностью не менее 1/5 от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы направляет Председателю Совета Федерации или Председателю Государственной Думы письменное обращение о возбуждении парламентского расследования, в котором должны быть изложены факты и обстоятельства, подлежащие парламентскому расследованию, и обоснованы необходимость и возможность его проведения. Решения о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования оформляются постановлениями палат Федерального Собрания и считаются принятыми, если за них проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы соответственно. Парламентское расследование не проводится, если одна из палат Федерального Собрания не приняла решение о возбуждении парламентского расследования.

Палаты Федерального Собрания на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, и избирают ее сопредседателей, избирается секретарь комиссии, формируется аппарат, принимается регламент. Заседания комиссии считаются правомочными, если на них присутствует 2/3 от общего числа членов комиссии. По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты Федерального Собрания. Итоговый доклад считается утвержденным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы. Утвержденный итоговый доклад направляется палатой, последней принявшей решение о его утверждении, Президенту РФ и Правительству РФ.

По результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля палаты Федерального Собрания РФ в пределах своих полномочий вправе:

107

а) поручить комитету или комиссии палаты Федерального Собрания РФ разработать соответствующий проект федерального закона для внесения его в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;

б) предложить государственному органу и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства РФ, а также по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений;

в) рассмотреть вопрос о доверии Правительству РФ; г) освободить от должности лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых отнесены к

ведению соответствующей палаты; д) обратиться в органы прокуратуры РФ или Следственный комитет РФ;

78-80. Законодательный процесс в Федеральном Собрании РФ: общая характеристика, стадии, субъекты права законодательной инициативы. Согласительные процедуры в законодательном процессе. Вето Президента РФ и порядок его преодоления. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов

Законодательный процесс - это совокупность последовательно реализуемых процедур, связанных с принятием актов высшей юридической силы. Теория конституционного права обычно выделяет четыре стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона, подписание закона.

В РФ существует несколько больше стадий. Выделяют, как минимум, 5 стадий законодательного процесса («лишней» является четвертая стадия):

а) внесение законопроекта в Государственную Думу субъектами законодательной инициативы; б) рассмотрение (обсуждение) проекта федерального закона; в) принятие федерального закона Государственной Думой; г) рассмотрение федерального закона в Совете Федерации; д) подписание и обнародование закона Президентом;

Могут появиться также еще две стадии в случаях, когда верхняя палата не соглашается с позицией Государственной Думы (условное вето Совета Федерации) и когда вето на закон накладывает Президент (парламент вынужден уже с участием обеих палат преодолевать вето Президента).

Специфические черты законодательного процесса:

а) необязательность участия в законодательном процессе Совета Федерации; б) существование различных стадий преодоления вето;

в) существование разнообразных законов (федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы о поправках к Конституции, частично остались законы РФ, например, закон о СМИ, закон о статусе судей), причем применительно к каждому закону применяется своя законодательная процедура (в частности, несовпадение долей в палатах при голосовании, отсутствие вето Президента в случае принятия ФКЗ и ЗоПК, участие субъектов РФ при принятии ЗоПК);

Федеральный закон принимается Государственной Думой простым большинством, одобряется Советом Федерации также простым большинством. В случае, если федеральный закон в Совете Федерации отклоняется, то вето необходимо преодолеть 2/3 депутатами Государственной Думы. Если же вето на закон накладывает Президент, то необходимо уже участие обеих палат (тот случай, когда участие Совета Федерации в процессе обязательно).

Федеральный конституционный закон принимается 2/3 депутатами Государственной Думы и одобряется 3/4 членов Совета Федерации. В отношении ФКЗ Президент не имеет вето.

Закон о поправке к Конституции принимается таким же способом, как и ФКЗ, однако дополнительно требуется одобрение не менее 2/3 субъектов РФ, а у Президента имеется право обжаловать решение о подсчете голосов в субъектах РФ в Верховном Суде РФ.

В отличие от многих стран законопроекты в России могут вноситься только в нижнюю палату (ч. 2 ст. 104). Законопроекты, требующие расходов из федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104). Согласно ч. 1 ст. 104 право законодательной инициативы принадлежит Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным органам государственной власти субъектов РФ, а также Конституционному и Верховному Судам по вопросам их ведения. Некоторые ученые выражают сомнение о целесообразности включения в данный список Президента или Совета Федерации, поскольку, внося какую-либо законодательную инициативу, довольно легко

108

предсказать итог рассмотрения этой инициативы. В ряде зарубежных государств, а также на региональном уровне в России существуют иные субъекты законодательной инициативы, например, политические партии и общественные объединения, а также группы граждан (народная правотворческая инициатива, РОИ).

При внесении проектов федеральных законов в Государственную Думу субъектами законодательной инициативы должны быть представлены:

а) пояснительная записка к законопроекту, где содержится предмет законодательного регулирования и излагается концепция предлагаемого законопроекта;

б) текст законопроекта (Регламент Государственной Думы требует, чтобы на титульном листе был указан субъект законодательной инициативы);

в) перечень законов, подлежащих изменению или признанию утратившими силу, поскольку каждая законодательная инициатива приводит в движение действующую систему правовых актов;

г) финансово-экономическое обоснование необходимо в случае, если законопроект требует материальных затрат (например, частного финансирования, финансирования из бюджетов субъектов РФ);

д) заключение Правительства РФ по законопроектам, требующих расходов из государственного бюджета;

Законопроект направляется на имя Председателя Государственной Думы, регистрируется в Аппарате Совета Государственной Думы, далее направляется в профильный комитет (который определяется Советом Государственной Думы) для положительного или отрицательного заключения, после чего включается в программу законопроектной работы.

ВГосударственной Думе рассмотрение законопроекта осуществляется в трех чтениях. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция (нужен ли вообще данный закон, в текст особо не вчитываются), дается оценка соответствия основных положений Конституции РФ, а также его актуальности и практической значимости. Отрицательное заключение на первой стадии говорит о том, что необходимо придумать новую концепцию, новый текст, если у субъекта законодательной инициативы не отпадет желание провести данные идеи.

ВРегламенте Государственной Думы имеется процедура принятия закона в трех чтениях, она используется, когда накапливается много различных законов. Предложение о принятии закона в одном чтении сразу должен внести ответственный комитет, это возможно ко всем проектам федеральных законов, за исключением законопроектов по предметам совместного ведения. Такая процедура возможна также при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой, юридико-технической и лингвистической экспертиз.

Второе чтение - это рассмотрение законопроекта по существу и поправки к нему. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет. Данные поправки вправе вносить все субъекты права законодательной инициативы. Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки и группирует их в 3 таблицы: рекомендуемые к принятию, рекомендуемые к отклонению и поправки, по которым ответственным комитетом решение не принято. Далее законопроект вносится на голосование. По поправкам, занесенным во вторую и третью таблицы, голосование проводится отдельно к каждой поправке.

Третье чтение - это, по существу, принятие федерального закона. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав и статей, поскольку это была задача второго чтения. Если законопроект не принят в третьем чтении, он считается отклоненным.

Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются в течение 5 дней на рассмотрение Совету Федерации, однако Совет Федерации вправе не выражать позиции по принятым Государственной Думой законам. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ч. 4, ст. 105). Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам (ст. 106):

а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров РФ; д) статуса и защиты государственной границы РФ; е) войны и мира;

Конституционный Суд в Постановление от 23 марта 1995 года «По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ» указал, что рассмотрение Советом Федерации федеральных законов по ст. 106 должно начаться в

109

14-дневный срок после его передачи в Совет Федерации. Но, если в течение этого времени рассмотрение не завершено, федеральный закон не считается одобренным. Его рассмотрение продолжается на следующем заседании до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

Интересно, что Конституционный Суд счел, что правила пропуска Советом Федерации рассмотрения не распространяется на федеральные законы, признаваемые самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению, если они приняты Государственной Думой по вопросам, не перечисленным в ст. 106.

В Совете Федерации также определяется ответственный комитет для подготовки заключения к рассмотрению на пленарном заседании. Трех чтений в Совете Федерации нет, федеральные законы рассматриваются в одном чтении. Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах РФ (в этом нет необходимости, если принимаемый закон относится к совместному ведению).

Согласно ч. 1 ст. 107 федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий (ч. 4 ст. 105). При отклонении федерального закона Советом Федерации Государственная Дума принимает одно из следующих решений:

а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отклонением в Совете Федерации;

б) создание совместно с Советом Федерации согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий на паритетных началах; решение о создании комиссии принимается простым большинством голосов в обеих палатах (не менее 3 человек);

в) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции; в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы;

Согласно ст. 107 принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования, что он должен сделать в течение 14 дней. В этот 14-дневный срок Президент может отклонить федеральный закон (но не ФКЗ). Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение 7 дней и обнародованию. Если отклоненный Президентом федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой.

Возник вопрос о том, что понимается под термином «общее число голосов», от которого отсчитывается простое или квалифицированное большинство при принятии ФЗ и ФКЗ: это общее число присутствующих, фактически избранных или их максимальное число согласно Конституции? Также имела место неопределенность в словах «большинство голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации»: означает ли это, что расчет долей должен вестись не по каждой палате, а в совокупности? В Постановлении Конституционного Суда от 12 апреля 1995 года по делу о толковании серии статей Конституционный Суд указал следующее:

а) положение об общем числе депутатов Государственной Думы следует понимать как число депутатов, установленных для Государственной Думы в Конституции;

б) положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты;

Возникла также неопределенность в словах «принятый федеральный закон». Под принятым федеральным законом по смыслу ч. 1 ст. 107 в Конституции понимаются законы, которые так или иначе приняты парламентом (либо Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации, либо закон был принят после создания согласительной комиссии, либо Совет Федерации вообще не высказался по поводу закона).

В Постановлении Конституционный Суд рассматривал также вопрос о мотивировке отклонения принятых федеральных законов, поскольку Ельцин часто не мотивировал свои отказы, поэтому парламенту было непонятно, что нужно исправлять. Конституционный Суд, чтобы ввести практику президентского вето в нормальное русло определенности, высказал, что отклонение федерального закона Президентом означает отказ в его подписании с указанием мотивов отказа. Не является отклонением федерального закона возвращение Президентом закона в соответствующую палату при нарушении ею установленных Конституцией требований к порядку принятия федерального закона.

На территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального

110