Экзамен зачет учебный год 2023 / Маклаков КПЗС

классическая интерпретация института, хотя в зарубежных стра- нах имеются и иные его виды, поводом для которых является чаще всего изменение соотношения политических сил в парла- менте или расхождение в политической ориентации между за- конодательной и исполнительной властью.

Роспуск может быть определен как полномочие органа ис- полнительной власти прервать до истечения срока полномочий действие мандатов парламентариев, которое ведет к организации новых выборов в законодательный орган. Институт роспуска воз- ник в Великобритании; это право принадлежало монарху, ко- торый распускал парламент, когда тот не выполнял свои задачи на сессии. В межсессионное время все полномочия по управлению страной находились в руках короля. Последний раз по инициати- ве монарха парламент был распущен в 1835 г. во время правле- ния Вильгельма IV (1765–1837), правившего в 1830–1837 гг., когда он почувствовал угрозу своим конституционным полномочиям 236. Постепенно право роспуска перешло в руки премьер-министра, который стал предлагать монарху распускать палату общин в свя- зи с какими-либо обстоятельствами. Переход этого полномочия был связан с укреплением тех общественных сил, на которые опи- ралось правительство, а именно – буржуазных слоев общества. Премьер-министр получил автономию по отношению к королю; он опирался на большинство членов палаты общин, а не только на доверие монарха. Кроме того, возник институт политической ответственности и принцип солидарной ответственности прави- тельства перед палатой общин. Премьер-министр в результате завладел фактическим правом распускать нижнюю палату парла- мента и организовывать новые выборы. Формально-юридическое право роспуска осталось за монархом, но премьер-министр стал принимать политическое решение.

В результате постепенного развития все страны с парламент- ской формой правления восприняли названную английскую мо- дель взаимоотношений между исполнительной властью и парла- ментом, и в традиционном понимании право роспуска стало вос- приниматься в качестве института, обеспечивающего равновесие

685

между законодательной и исполнительной властями: если пар- ламент может свергнуть правительство в результате голосования по резолюции порицания или отказать в желании правительст- ва получить вотум доверия, то последнее, в свою очередь, стало обладать правом распускать парламент, чаще всего его нижнюю палату, формируемую прямыми и всеобщими выборами. Стало очевидно, что если таким правом правительство будет пользо- ваться достаточно часто, что в стране возникает состояние полити- ческой неустойчивости. Ранее уже говорилось, что после Первой мировой войны возникла концепция «рационализированного парламентаризма», впервые реализованная в Веймарской консти- туции Германии 1919 г. Важнейшим элементом этой концепции стало установление таких юридических правил взаимоотношения законодательной и исполнительной власти, которые обеспечива- ли бы правительству устойчивость перед лицом парламента. Уже говорилось, что эти правила в разных странах часто не совпадают между собой; однако все они имеют перед собой указанную цель.

После Второй мировой войны в конституционном материале стали закрепляться правила о новой роли главы государства, ко- торый стал признаваться арбитром в отношениях между различ- ными ветвями власти (п. 1 ст. 30 Конституции Греции 1975 г., п. 1 ст. 56 Конституции Испании, ст. 5 Конституции Франции 1958 г.

идр.). Подробнее об этом будет сказано в гл. IX.

Вдействительности институт роспуска нередко использует- ся в политических целях. Когда правительство теряет поддерж- ку большинства депутатов парламента вследствие изменения его партийного состава либо в результате изменений во взгля- дах части депутатов, перешедших на иные политические пози- ции, то оно обращается к главе государства с просьбой распу- стить парламент. Наиболее часто поводом для обращения слу- жит голосование по резолюции порицания. В Италии роспуск может быть осуществлен в отношении обеих палат, посколь- ку правительство должно пользоваться доверием обеих (ст. 94, 95 Конституции 1947 г.). Такая же возможность имеется в Бельгии (ст. 46 Конституции 1994 г.), в которой король по предложению правительства может досрочно распустить Палату представи- телей; роспуск этой палаты влечет роспуск Сената. Названное требование правительство может предъявить, когда оно теряет

686

доверие парламента либо когда Палата представителей отклоня- ет вотум недоверия федеральному правительству, либо принима- ет вотум недоверия в отношении него. Примерно такое же поло- жение существует в Дании, где король по получении заключения премьер-министра может в любое время распустить фолькетинг и назначить новые выборы (ст. 15 и 32 Конституции 1953 г.).

Зарубежное конституционное законодательство знает также случаи роспуска парламента, когда в течение установленного вре- мени или после определенного числа попыток парламент неможет утвердить предлагаемое главой государства правительство. В част- ности, на такой случай указывает ст. 63 Конституции ФРГ 1949 г. Пункт 5 ст. 99 Основного закона Испании 1978 г. установил, что если в течение двух месяцев после первого голосования после вы- боров ни один из кандидатов на пост председателя правительства не получил доверия Конгресса депутатов, то король по получении контрассигнации председателя Конгресса депутатов распускает обе палаты и назначает новые выборы. Другими словами, в таких слу- чаях на осуществление главой государства права роспуска сильно влияет характер партийной системы, существующей встране, соот- ношение политических сил. При многопартийном составе парла- мента политические партии должны договариваться между собой по поводу программы и персонального состава правительства.

Конституционному законодательству и практике зарубежных стран известны случаи роспуска парламента по личному жела- нию главы государства без получения правительством недоверия со стороны парламента. В частности, во французской Пятой ре- спублике ее президент может распустить Национальное собрание лишь после консультаций с премьер-министром и председателя- ми палат без какой-либо контрассигнации со стороны правитель- ства. Верхняя палата – Сенат – не может быть распущена. В Пятой республике с 1959 г. было пять случаев роспуска (в 1962, 1968, 1981, 1988 и 1997 гг.). Использование политических мотивов для подоб- ного шага каждый раз было совершенно очевидно. Такое право президента – несомненное проявление авторитарных тенденций

вуправлении страной.

Впарламентарных странах, помимо случая потери доверия, роспуск парламента может осуществляться тогда, когда пра- вительство опирается на незначительное большинство членов

687

парламента; оно намерено в результате досрочных выборов упро- чить свое положение. Досрочный роспуск может быть проведен по предложению самого парламента или при изменениях кон- ституционных положений, его касающихся.

Досрочный роспуск парламента отсутствует в президентских республиках.

Наконец, иностранное законодательство знает случаи, когда роспуск парламента производится без какого-либо участия главы государства и правительства; несколько конституций предусма- тривают такой автоматический роспуск при их изменении (на- пример, Конституция Нидерландов 1983 г.)

Прямо противоположным институтом досрочному роспуску парламента является пролонгация его полномочий; они продле- ваются сверх законного срока. Пролонгация обычно производится при существовании исключительных положений (война, ее угро- за, разного рода чрезвычайные положения). Например, согласно ст. 60 Конституции Италии 1947 г. полномочия палат парламента могут быть продлены только на основании закона и лишь в случае войны.

** *

Взаключение главы о правовом статусе зарубежных парла- ментов скажем несколько слов об их фактическом (о юридическом уже говорилось) значении и роли в системе центральных органов государственной власти. Весьма распространенной точкой зре- ния в отечественной конституционно-правовой литературе явля- ется следующая: зарубежные парламенты находятся в состоянии глубокого кризиса. Факторов, указывающих на это, приводится немало. Действительно парламенты почти утратили право зако- нодательной инициативы, за редкими исключениями (например,

вИталии). Они вынуждены принимать законопроекты, подготав- ливаемые в недрах аппаратов исполнительной власти. Весьма за- метны и симптомы в утрате полномочий при утверждении госу- дарственных бюджетов, в финансовых вопросах. Далее, в консти- туционном законодательстве, имеются значительные ограничения для парламентариев при прохождении законопроектов; у пра- вительства имеются большие возможности влиять на благопри- ятное прохождение нужных ему законов. Определенное влияние

688

на полномочность парламентов оказывает и институт делегиро- ванного законодательства, в настоящее время широко закреплен- ный в конституционном законодательстве.

Еще один важный фактор, указывающий на некоторую по- терю парламентами самостоятельности при осуществлении за- конодательный и контрольных функций в парламентарных стра- нах и смешанных республиках: влияние партийной дисциплины в отношении депутатов; депутаты вынуждены выполнять указа- ния своих партийных лидеров и не проявлять особой самостоя- тельности хотя чисто юридически в условиях действия свободного мандата они вольны поступать так, как они пожелают. Депутаты должны, так сказать, «дуть в партийную трубу» под угрозой поте- рять права быть выдвинутым кандидатом от этой партии на бли- жайших выборах.

На правовое положение парламентов влияют факторы уси- ления исполнительной власти, существование конституционного контроля и иногда использования референдарной процедуры (об этом говорилось в гл. VII).

В то же время нельзя не видеть, что правовое и реальное по- ложение парламентов в различных странах весьма неодинаково. Имеется немало стран, вкоторых парламент играет роль, вполне от- вечающую той, которая ему указана вконституции. Таким является Конгресс США и парламенты в скандинавских странах; весьма за- метен на политической сцене парламент Испании; традиционным центромполитическойжизниостаетсяпарламентВеликобритании, несмотря на господствующую в стране двухпартийность.

Во многих парламентах появляются и развиваются различ- ные правила, позволяющие улучшать работу парламентов в раз- личных сферах; в частности, увеличивается число контрольных процедур в парламентарных странах (появление устных вопросов с дебатами, назначение специальных уполномоченных лиц – ом- будсменов и др.). Кроме того, в парламентарных странах и сме- шанных республиках парламенты – это кадровый резерв испол- нительной власти; именно из числа парламентариев подбираются члены правительства (а премьер-министры практически всегда).

Таким образом, зарубежные парламенты находятся в до- статочно противоречивом положении и нельзя говорить только об одной тенденции в их эволюции.

689

§ 7. Вспомогательный аппарат парламента.

Органы и учреждения при зарубежных парламентах

1. Вспомогательный аппарат парламента

Многообразие и сложность работы парламента постепенно при- вели к необходимости образования при нем вспомогательного ап- парата, включающего весьма разнообразные службы и служащих; он обеспечивает функционирование этого органа и деятельность парламентариев и по численности многократно превышает число последних. Без этого аппарата сам парламент не мог бы просто работать. На него возложены материальное обеспечение, под- держание должного порядка в помещениях, обеспечение связью, почтовое обслуживание, курьерские службы, автопарк, копиро- вание документации, тиражирование и печатание материалов парламента, начиная с проектов законов, раздаваемых каждому члену парламента, и кончая выпуском официальных изданий ор- ганов государства и опубликования текстов законов и т.д., охрана помещений и некоторых должностных лиц парламента (напри- мер, руководителей парламента и палат).

Еще один вид служб, входящий в вспомогательный аппарат: службы, занимающиеся творческой работой. От профессиона- лизма и качественного уровня этих служб зависит качество ра- боты парламента. К ним относятся службы информации, доку- ментации, консультационные службы по различным вопросам. Зарубежная правовая литература специально выделяет библио- течное обслуживание парламента. Наиболее известной библио- текой, обслуживающей парламент и одновременно являющейся самым большим хранилищем книг в современном мире, являет- ся библиотека Конгресса США, в которой насчитывается более 100 млн единиц хранения. Подавляющее большинство зарубеж- ных парламентов имеют более скромные собрания; примерно по- ловина – менее 50 тыс. томов. Нередко в парламентах находятся также исследовательские службы, которые проводят изыскания в сферах, интересующих парламент, его постоянные комиссии, фракции или отдельных парламентариев.

690

В парламентах могут организовываться и специальные служ- бы, обеспечивающие контакты с исполнительной властью и гла- вой государства, а также с прессой, радио- и телевещанием. Обычный способ поддержания отношений с журналистами – их аккредитация при парламенте и образование различных бюро связи со СМИ. В результате журналисты получают доступ на за- седания парламента или в комиссии и могут освещать различные стороны его жизни и деятельности. В последних по времени из- дания регламентах палат появились нормы, специально регули- рующие эти отношения.

Отношения с печатными и аудиовизульными средствами ин- формации весьма важны для парламента, поскольку через их по- средство создается имидж этого органа в глазах избирателей, последние получают представление о деятельности парламента. По общему правилу простые избиратели ни в одной стране мира не читают официальных отчетов парламента; также не читаются и официальные печатные органы государства, в которых поме- щаются акты, принимаемые высшим представительным органом страны. Изучение таких документов – удел политиков, бизнесме- нов, юристов, ученых, журналистов, но никак не широких масс избирательного корпуса.

2. Счетные палаты

К счетным палатам относятся специальные органы, создаваемые парламентами с целью контроля за исполнением государствен- ного бюджета, финансовых законов и вообще по осуществле- нию контроля за счетами органов публичной власти. Эти палаты обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины и помогает высшим органам власти государства в названной области. Они обычно создаются парламентом. Первая палата была учреждена во Франции Наполеоном I (1768–1821) в 1807 г. Она заменила конт- роль за публичными счетами, существовавший с 1318 г. на осно- вании ордонанса короля Филиппа V (1293–1322). С тех пор такой вид контроля получил значительное распространение, особенно в странах с романской системой права.

Статус счетной палаты часто закрепляется конституционно. Например, в Италии она осуществляет предварительный контроль

691

законности актов правительства и последующий контроль испол- нения государственного бюджета, участвует в контроле за финансо- вой деятельностью организаций, которым государство содействует

вобычном порядке (ст.100Конституции 1947г.). ВИспании Счетная палата – высший контрольный орган за финансовыми счетами и экономической деятельностью государства, а также за публич- ным сектором (ст. 136 Конституции 1978 г.). Институт счетной пала- ты был воспринят впостсоциалистических государствах (например,

вРумынии – согласно ст. Конституции 1991 г. образован Счетный суд). Члены счетных палат в зарубежных странах часто пользуются статусом судей (т.е. независимостью, несменяемостью ит.д.).

Наиболее общая идея, приведшая к образованию счетных палат, – желание получить объективную картину расходования бюджетных средств, утвержденных парламентом, и проконтроли- ровать действия исполнительной власти по расходованию денег, которые изымаются у населения в качестве налогов. Парламент представляет интересы налогоплательщиков. По общему правилу счетные палаты представляют парламенту и правительству еже- годные доклады о своей деятельности.

3. Омбудсмены

Омбудсмены (от швед. ombud – доверенное лицо, поверенный, представитель, делегат) – независимое должностное лицо, назна- чаемое чаще всего парламентом, по общему правилу, для защи- ты прав граждан от произвола органов исполнительной власти. Впервые такое лицо было назначено в Швеции в 1809 г., затем в Финляндии в 1919 г., Норвегия учредила этот институт в 1952 г.

Внастоящее время этот институт широко распространен.

Вразных странах эти должностные лица имеют различные названия; чаще всего употребляется термин «омбудсмен»; встре- чаются, однако, и другие названия: во Франции – после консти- туционной реформы в июле 2008 г. образован пост «Защитника прав»; в Великобритании – парламентский комиссар; в ФРГ для охраны основных прав в качестве вспомогательного органа назна- чается уполномоченный Бундестага по обороне.

Институт омбудсмена помогает, расширяет и дополняет традиционные контрольные функции парламента в отношении

692

других органов государственной власти. Омбудсмен, которому придается подчиненный ему аппарат (часто немногочисленный), действует параллельно с существующими системами надзора за соблюдением прав человека (суды, прокуратура и др.).

В зарубежных федеративных государствах омбудсмены извест- ны не только нанациональном уровне, нои в субъектах федерации. В Австралии омбудсмены действуют в каждом из шести штатов,

вКанаде – в восьми из десяти провинций. В Европейском союзе

всоответствии с Лиссабонским договором 2007 г. утвержден свой омбудсмен, называемый Европейским посредником (см. ниже).

Назначение омбудсменов парламентом считается классиче- ским; однако, известны и другие способы: В Великобритании, на- пример, парламентский уполномоченный назначается монархом по предложению правительства и возглавляет подчиненное ему учреждение до возраста ухода в отставку (65 лет) или до тех пор, пока «ведет себя хорошо». Он может быть отстранен от должно- сти обеими палатами парламента или уйти в отставку по собст- венному желанию.

Компетенция омбудсменов в различных странах неодинако- ва. Наибольшими полномочиями эти должностные лица обла- дают в Швеции и Финляндии, где они осуществляют контроль не только за органами управления, но и за судебной системой и исправительными учреждениями. В других странах омбудсме- нам не подведомственны дела, относящиеся к сфере компетенции общих и административных судов (например, в Великобритании

и Новой Зеландии). Известны омбудсмены с компетенцией

вочень узкой области. Например, в Канаде действует комиссар по официальным языкам, в провинции Виктория этой же стра- ны – комиссар в исправительной области. Обычно омбудсмены наделены весьма ограниченными полномочиями и им помогает

вработе небольшой штат сотрудников.

Контрольныеполномочияомбудсменовчащевсегоосуществля- ют на основе жалобы конкретного лица. Нередко в законодатель- ствеустанавливаетсятребованиеисчерпаниявсехправовыхвозмож- ностей для защиты своих прав и свобод (Великобритания и др.). По общему правилу омбудсмены всегда напрямую контактирует с гражданами. Исключение составляет это лицо вВеликобритании, где жалобы подаются только через парламентариев.

693

Омбудсмены проверяют законность актов управления (иногда судов и прокуратуры), затрагивающих права и свободы граждан. В своей деятельности омбудсмен должен соблюдать объектив- ность, беспристрастность в отношении всех сторон, участвующих

вделе. Хотя омбудсмены обычно не обладает правом принятия решения по конкретному делу, но у него имеются иные возмож- ности для воздействия на контролируемые органы. Свои полно- мочия эти органы осуществляют посредством представлений по конкретным делам, внесением предложений в правительство и парламент о совершенствовании законодательства.

Практически во всех странах омбудсмены представляют пар- ламенту ежегодный доклад, в котором анализируются наиболее часто встречающиеся нарушения прав и свобод граждан, указы- ваются типичные недостатки в деятельности органов управления,

впрактике применения законов, высказываются рекомендации по совершенствованию законодательства.

§ 8. Европейский парламент

Заседающий в Страсбурге Европейский парламент – оригиналь- ный международный орган, во многом похожий на националь- ные центральные представительные учреждения. В своей органи- зации он заимствовал основные элементы европейских парламен- тов, приспособленных к особому положению в рамках европей- ской интеграции. Этот парламент занимает особое положение, поскольку он единственный среди органов Европейского союза, который формируется путем всеобщих и прямых выборов насе- ления государств-участников. До 1962 г. Европарламент назывался Ассамблеей.

Этот Парламент – однопалатный орган; после ближай- ших после ратификации Лиссабонского договора выборов его состав будет ограничен 750 депутатами плюс председатель. Представительство государств-членов определяется по дегрессив- ной пропорциональной системе, т.е. системе с неравным пред- ставительством. Например, от ФРГ с ее 96 членами один депутат представляет 858 330 жителей; от Франции – 74 члена и один депу- тат от 850 000. жителей; от Италии – 73 и 805 400; от Испании – 54

694