Материалы к лекционному курсу «Эволюция современного конституционного законодательства России»

2020 год

Тема 8. Конституционный контроль, Конституционный Суд рф – эволюция федерального конституционного правосудия в России

1. На пути к введению института конституционного контроля

2. Развитие статуса Конституционного Суда РФ на основе Конституции РФ 1993 г., Федерального конституционного закона о КС и его последующих изменений

3. Новые моменты в регулировании формирования, полномочий и деятельности Конституционного Суда РФ на основе Закона 14 марта 2020 г.

1. На пути к введению института конституционного контроля

При изучении данной темы следует учесть, что первые шаги на пути введения в нашей стране были сделаны в период демократической перестройки в Союзе ССР в 1989-90 гг. Предметом обсуждений были такие вопросы:

а) как понимать конституционный контроль и его предмет;

б) нужен ли вообще в нашей стране такой институт;

в) в виде какого органа его вводить.

Эти вопросы обсуждались одновременно. И прежде всего с позиций того, что такой контроль предполагает оценку законов и других нормативных актов на предмет их соответствия Конституции государства. Естественно, это уже как бы автоматически предполагало сомнения в качестве актов, но как раз этого не позволяла допустить действовавшая в СССР нормативная доктрина – с одной стороны, был высоким авторитет Конституции, с другой стороны – трудно было даже помыслить, что текущие нормативные акты в виде законов, указов Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР могут ей противоречить, кто же это допустит! Случайно может закрасться ошибка в министерские положение, инструкцию. И для чего же тогда специальный орган, ошибку обнаружит, например, Генеральная прокуратура СССР, просигнализирует в Совет Министров СССР, Президиум Верховного Совета СССР, и они либо понудят ведомственный орган исправить ошибку, либо сами это сделают.

Значит можно видеть другую сферу конституционного контроля или надзора – в отношении нормативных актов союзных республик, а возможно и автономных республик, краев, областей. Но и в таких случаях вопросы можно решать путем согласования действий, небольшого нажима из Центра. И опять же это могут сделать Президиум Верховного Совета СССР, Совет Министров СССР.

Следовательно, и особой сферы применения конституционного контроля нет, и отдельный орган для этого не нужен. Достаточно Президиума Верховного Совета СССР и комиссий из депутатов. В ст. 121 Конституции говорилось, что Президиум Верховного Совета СССР «осуществляет контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечивает соответствие конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР». Но в целом в «безгрешности» тех, кто создавал законы и иные акты и на союзном уровне, и на местах, сомнений не было.

Что же изменилось со временем? Для того, чтобы понять эволюционные процессы, надо принять во внимание такие факторы.

Во-первых, многие страны мира довольно быстро избавились от иллюзии «священности» и «безгрешности» законов государства. Хотя они и являются высшими актами государства, все равно могут в чем-то противоречить конституции и к тому же быть дефектными. Кроме того, в условиях либо официально проповедуемого, либо фактически существующего разделения властей, а также наличия политической и парламентской оппозиции могут быть различные мнения о конституционности не только подзаконных актов, но и самих законов. Наконец, регионы государства, особенно в федерациях, вправе не согласиться с позициями закона как центрального документа и найти в нем угрозу своим интересам. Вместе с тем и центр может выявить ущербность законов субъектов федерации, региональных территориальных единиц. Поэтому началось создание специального, отделенного от парламента, конституционного контроля.

Во-вторых, демократическая перестройка в СССР при ее позитивах все-таки порождала противоречивые решения и на уровне Союза ССР, и в союзных республиках.

Поэтому потребность в специальном органе, который занимался бы оценко подконституционных актов на предмет их соответствия Конституции СССР, стала очевидной.

И тут же пришлось думать о том, каким должен быть этот орган и что должно стать ключевым в его действиях. Как известно, подобный специализированный орган может быть органом конституционного надзора либо органом конституционного контроля. Говоря кратко, орган надзора выявляет несоответствия акто конституции и сигнализирует самому органу, принявшему акт, с тем чтобы он сам его отменил; если этого не происходит, придется сигнализировать в вышестоящий орган. Орган конституционного контроля, обнаружив такое противоречие, сам объявляет этот акт недействующим, т.е. отменяет его.

Эволюция в нашей стране такова, что на уровне Союза ССР был создан Комитет конституционного надзора СССР. Это уже было исторически революционное решение. Вместе с тем, наряду с позитивными шагами, порой Комитету не удавалось добиться отмены акта, противоречащего Конституции. Причины еще состояли в том, что Верховный Совет СССР мог не согласиться с оценкой Комитета, в этом случае надо было обращаться к Съезду народных депутатов СССР, что было не так легко сделать. Если же законы и иные акты принимал сам Съезд, Комитет не обладал правом их оспаривания. Кроме того, Комитет мог ставить вопрос об отмене акта союзной республики, нарушавший права и свободы, но даже с момента оценки Комитета такие акты объявлялись недействующими, это не снимало вопроса об их отмене, на это у Комитета не было права.

Постепенно Комитет склонялся к тому, что его следует преобразовать в Комитет конституционного контроля, т.е. орган с правом отмены оцениваемых актов. Но развал СССР не позволил произвести такое преобразование.

Российская Федерация во многих отношениях следовала за Союзом ССР. Поэтому здесь первым шагом было учреждение Конституционного Суда РСФСР

При реформе Конституции РСФСР 27 октября 1989 г. к ведению Съезда народных депутатов РСФСР было отнесено «избрание Комитета конституционного надзора РСФСР» (п. 12 ст. 104).

Однако этот Комитет не был создан. А при реформе Конституции РСФСР 15 декабря 1990 г. приведенная формулировка была заменена словами «избрание Конституционного Суда РСФСР».

При конституционной реформе 24 мая 1991 г. в ст. 163, определяющей судебную систему, Конституционный Суд РСФСР поставлен на первое место. В ст. 165 Конституции определено, что Конституционный Суд РСФСР является высшим судебным органом конституционного контроля в РСФСР, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Конституционный Суд состоит из 15 судей.

Причины предпочтения конституционного правосудия состоят в следующем:

— суд — независимый орган государства, не входящий в другие ветви власти. Если орган, причастный к осуществлению конституционного контроля, входит в систему законодательной власти, он становится зависимым от главного органа этой ветви власти — парламента, и тогда чрезвычайно сложно контролировать конституционность его актов. Тем более трудно представить орган конституционного контроля, входящий в систему органов исполнительной власти. Таким образом, суду легче оценивать акты с позиции их соответствия конституции;

— в суде применяются правила состязательности и доказывания. Судебная оценка актов и действий — это процесс, участники которого находятся в равном положении. А это предполагает более высокую степень объективности при исследовании обстоятельств дела и вынесении судебного решения;

— по общему правилу орган конституционного правосудия рассматривает дела по обращениям. Законодательство максимально освобождает суд от инициативы, от «поиска работы», хотя в порядке исключения может допускать по отдельным важным вопросам начало рассмотрения дела по воле самого суда. Кроме того, конституционный суд освобожден от фискальных функций, он не выходит за пределы поступившего обращения, не ведет следствия, не добывает доказательств, исходит из аргументов, представленных сторонами, широко привлекая лишь нормативную основу для вынесения решения;

— результат рассмотрения дела в органе конституционного правосудия — обязательное и окончательное судебное решение. Если оно признает акт или действия неконституционными, они утрачивают силу с момента вынесения решения. У соответствующего органа нет усмотрения, акт или действие подлежат отмене, их нельзя возобновить повторно, «опрокинув» тем самым решение конституционного суда.

Закон «О Конституционном Суде РСФСР» был утвержден в окончательной редакции 12 июля 1991 г. V Съездом народных депутатов РСФСР. В состав Суда избраны 13 из 15 судей Конституционного Суда в конце октября — начале ноября 1991 г. Однако в полном составе Суд так и не был сформирован.

Закон 1991 г. гласил, что Конституционный Суд осуществляет судебную власть путем:

1) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности международных договоров и нормативных актов;

2) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности правоприменительной практики;

3) дачи заключений в установленных настоящим Законом случаях.

Конституционный Суд не рассматривает политические вопросы.

Конституционный Суд рассматривал дела о конституционности международных договоров РСФСР, имеющих или могущих иметь непосредственное действие на территории РСФСР в качестве правовых норм, если к моменту рассмотрения дела в Суде они не были ратифицированы и не вступили в силу. Нормативными актами, которые могли стать предметом его оценки, были: законы РСФСР и другие нормативные акты Съезда народных депутатов, Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР; иные нормативные акты высших государственных органов, включая нормативные акты Президента и Совета Министров; законы и другие нормативные акты высших государственных органов республик в составе РСФСР (напомним, что на тот момент края, области и другие единицы еще не были официально объявлены субъектами Федерации).

Особенностью этого этапа регулирования полномочий Конституционного Суда было то, что КС также рассматривал дела о конституционности правоприменительной практики по индивидуальным жалобам граждан РСФСР, СССР, иностранцев, лиц без гражданства, юридических лиц, утверждающих, что их основные права и законные интересы нарушены или не защищены вступившим в законную силу окончательным решением суда или иного государственного органа, а также должностного лица, действующего на территории РСФСР. При этом надо было доказать неприменение или недолжное применение нормативного акта, что было результатом сложившегося обыкновения. Кроме того, можно было также доказывать, что акт правоприменения по индивидуальной жалобе хотя принят не в соответствии с обыкновением, но сам способен создать обыкновение правоприменительной практики.

По запросу Съезда народных депутатов, Верховного Совета РСФСР или Президиума Верховного Совета, а также высших органов государственной власти республик в составе РСФСР Конституционный Суд мог давать заключения: 1) о соответствии Конституции действий и решений Президента РСФСР, а также прочих высших должностных лиц РСФСР и республик в ее составе, если согласно Конституции РСФСР неконституционность их действий и решений служит основанием для их отрешения от должности или приведения в действие иного специального механизма их ответственности; 2) о соответствии Конституции ратифицированных или вступивших в силу без ратификации международных договоров РСФСР; 3) о соответствии Конституции РСФСР договоров между РСФСР и СССР, РСФСР и другими союзными республиками, РСФСР и республиками в составе РСФСР, а также между республиками в составе РСФСР; 4) о соотношении Конституции РСФСР и законов СССР, а также других нормативных актов высших органов власти Союза ССР. Причем Закон устанавливал, что все перечисленные заключения Конституционный Суд мог давать «по собственной инициативе».

Перечисленные полномочия Конституционного Суда РСФСР свидетельствовали о том, что он был в первую очередь органом конституционного контроля. В определенной ситуации Конституционный Суд мог выступить и как государственный суд, поскольку его заключение о несоответствии Конституции действий и решений Президента и иных высших лиц Российского государства и республик в составе РСФСР было основанием для приведения в действие механизмов их ответственности.

При реформе Конституции РСФСР 21 апреля 1992 г. в нее была включена ст. 165¹, посвященная компетенции Конституционного Суда. Она, вероятно, учитывая реальности, связанные с объявлением России федерацией, состоящей не только из республик, но и из краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, расширила компетенцию Конституционного Суда.

В частности, Конституционный Суд получил право оценивать акты «федеральных органов исполнительной власти» (т. е. любых министерств и ведомств), конституции и уставы субъектов РФ, иные акты представительных и исполнительных органов субъектов, договоры между субъектами (ранее это был предмет только заключений Суда), конституционность политических партий и иных общественных объединений, споры о компетенции между федеральными органами, между ними и органами субъектов РФ, давать заключение о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия — по представлению государственной медицинской комиссии, кроме того, заключение о наличии оснований для отрешения от должности такого лица, а также должностного лица субъекта РФ.

В приведенных конституционных новеллах проявляется природа Конституционного Суда как органа конституционного нормоконтроля, но одновременно и как государственного суда (поскольку такие вопросы, как оценка конституционности политических партий и иных общественных объединений, оценка способности должностного лица оставаться на должности, заключение о наличии оснований для отрешения от должности и т. п., не являются нормоконтролем).

В 1992—1993 гг. обострились отношения между Президентом РФ, с одной стороны, и Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ — с другой. Эти государственные органы не могли найти взаимопонимания по вопросам стратегии государственного руководства и экономических реформ. В этих условиях Конституционный Суд РФ и особенно его Председатель В. Д. Зорькин предпринимали усилия для поиска путей сотрудничества названных органов в рамках Конституции. Эти усилия в декабре 1992 г. привели к временному примирению. Однако довольно скоро начался новый виток напряженных отношений. Дважды в 1993 г. (март и сентябрь) Конституционный Суд оценивал действия Президента как противоречащие Конституции.

Конечно, это сильно осложнило отношения Президента и Конституционного Суда, поставило под угрозу само его существование. Президент изложил свое мнение о действиях Конституционного Суда в Указе от 7 октября 1993 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации». По мнению Президента, Конституционный Суд оказался «в глубоком кризисном состоянии. Дважды, как утверждал Президент, в течение 1993 г. Конституционный Суд Российской Федерации своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны. Но когда угроза гражданской войны становилась реальной, Конституционный Суд Российской Федерации бездействовал».

Автор этих строк в ряде своих публикаций уже отмечал, что по существу действия именно Президента ставили страну на грань опасного развития событий. И тем не менее именно он выступил с обвинениями в адрес Конституционного Суда, а также склонялся к тому, чтобы ликвидировать КС, заменить его палатой Верховного Суда РФ.

КС все же был сохранен. Но в Конституции 1993 года и далее в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» полномочия КС были существенно скорректированы.