Материалы к лекционному курсу «Эволюция современного конституционного законодательства России» (2020 г.)

Тема 6. Развитие российского избирательного законодательства

6.1. Нормативно-правовая основа выборов

6.2. Эволюция регулирования избирательных прав граждан и их гарантий

6.3. Вопросы организации и проведения выборов

6.4. Голосование. Определение результатов выборов

6.5. Предложения по совершенствованию выборов, вносимые в связи с разработкой Кодекса РФ о выборах и референдумах

6.1. Нормативно-правовая основа выборов

Российское избирательное законодательство является одной из наиболее динамично развивающих сфер конституционно-правового регулирования.

С одной стороны, характеризуя данную сферу в целом, можно отметить, что разительно отличается от законодательства советского периода отечественной истории.

Говоря обобщенно, в то время избирательное законодательство характеризовалось следующими чертами:

- выборы хотя и проводились по территориальным избирательным округам, выдвижение кандидатов в депутаты осуществлялось в трудовых коллективах;

- полномасштабное господство как в стране в целом, так и на выборах одной – правящей партии – КПСС позволяло организовывать подбор и выдвижение кандидатов в депутаты в трудовых коллективах путем подбора в общем-то достойных людей, но исходя из того, чтобы они представляли все слои общества и конечно могли быть проводниками политики партии; партийный фильтр не позволял пробиться в депутаты независимым кандидатам;

- несмотря на формально разрешенное законом выдвижение нескольких кандидатов по округу на деле неукоснительно соблюдалось правило «один округ – один кандидат»; он объявлялся представителем «нерушимого блока коммунистов и беспартийных»; под это подводилась идеология – наше общество едино, поэтому разные кандидаты не нужны, лучше стремиться к тому, чтобы достойный кандидат более полно выявлял чаяния и заботы избирателей и принимал меры к их обеспечению;

- отсюда важным фактором идеологии того времени была связанность депутатов поручениями избирателей (наказами), необходимость сообщений и отчетов депутатов перед избирателями и официально-формальная возможность отзыва депутатов голосованием избирателей;

- для победы кандидату требовалось более 50 % голосов от общего числа избирателей, а это фактически означало почти стопроцентное голосование «за».

Поэтому, характеризуя избирательное законодательство нового времени, следует констатировать такие общие его черты:

- отказ от однопартийности, возможность создания различных политических партий, стоящих на разных политических платформах и, соответственно, участвующих в выборах со своими политическими установками;

- отказ от выдвижения кандидатов трудовыми коллективами, т.е. по производственному принципу; выдвижение кандидатов исключительно по территориальному принципу в избирательных округах – по индивидуальным кандидатам сбором подписей избирателей, по партийным спискам сначала сбором подписей, позднее – без сбора подписей, если у партии были свои мандаты в Государственной Думе, сейчас – снова сбор подписей; по Президенту РФ – возможность самовыдвижения и сбора подписей, возможность выдвижения политическими партиями, и если они имеют депутатов в Государственной Думе или законодатель ных органах не менее трети субъектов РФ, то без сбора подписей;

- резкое уменьшение требуемого числа голосов для победы кандидата (общее правило – «больше других»);

- резкое уменьшение порога явки на выборах, а затем и вообще отказ от него;

- отказ от императивного мандата в пользу свободного мандата депутата.

С другой стороны, несмотря на названные общие черты избирательного законодательства, оно всё время после 1991 года находится в стадии интенсивного развития. Здесь даже не подходит слово «совершенствование», поскольку вводившиеся новеллы были зачастую противоречивы, не находят однозначных оценок и у политиков, и тем более у российских ученых.

Соответственно не является стабильной нормативно-правовая основа выборов.

Как известно, Конституция РФ не имеет специальной главы об избирательной системе, есть лишь отдельные нормы, касающиеся избирательной системы и избирательного права:

- «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (ч. 3 ст. 3);

- «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме» (ч. 2 ст. 32);

- «Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда» (ч. 3 ст. 32);

- «Президент Российской Федерации избирается на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (ч. 1 ст. 81); «Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом» (ч. 4 ст. 81);

- «Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом» (ст. 96);

- выборы предусмотрены как способ осуществления населением местного самоуправления (ч. 2 ст. 130).

Потребность в отдельной главе Конституции об избирательной системе и предложения об этом регулярно высказываются в конституционно-правовой литературе.

Вопрос о необходимости федеральных основ избирательной системы и избирательного процесса встал практически сразу после принятия Конституции РФ 1993 г. Во-первых, это было обусловлено нормами самой Конституции: если выборы — высшее непосредственное выражение власти народа, нельзя же отдать это «на откуп» субъектам РФ; к тому же по ст. 71 Конституции регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, а по ст. 72 к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. И все это предполагало принятие актов Федерации по вопросам избирательного права. Во-вторых, необходимость федерального регулирования обусловлена и тем, что при его отсутствии наблюдался сильный разнобой в закреплении институтов избирательной системы и избирательного права на уровне субъектов. Таким образом, федеральное вмешательство настоятельно требовалось для обеспечения как единства подходов, так и прав граждан независимо от того, в каком субъекте РФ они проживают. В-третьих, федеральное законодательство необходимо и для выборов органов государственной власти самой Федерации.

В силу названных причин появляется первая группа специальных источников избирательного права - федеральные избирательные законы. Однако и здесь наблюдается интенсивное эволюционирование законодательства. Оно касается обоих видов источников и актов общего характера, и федеральных законов об отдельных видах выборов.

Акты общего характера:

1994 г. - принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».

1997 г. - ему на смену приходит Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Наряду с выборами пришлось урегулировать другой вид голосования – на референдумах.

2002 г. (12 июня) принимается одноименный новый акт — ныне действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Этот Закон является главным специальным актом по вопросам избирательной системы и избирательного права; определяет основные гарантии реализации российскими гражданами конституционного права на участие в любых выборах и референдумах, проводимых на территории страны; имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. С нормами данного Закона должны сочетаться иные федеральные акты. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта РФ, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат данному Федеральному закону, применяются нормы последнего. В том случае, если нет актов избирательного законодательства по конкретным видам выборов или акты устарели и не приведены в соответствие с Законом 2002 г., выборы проводятся на основе данного Федерального закона.

Динамика регулирования проявляется в том, что уже с того же 2002 г. и до наших дней приняты огромное количество законов, внесших изменения и дополнения в указанный Закон; кроме того, его положения многократно были предметом оценок Конституционного Суда РФ.

Вторая группа специальных источников. На федеральном уровне акты специального характера касаются двух видов федеральных выборов — выборов депутатов Государственной Думы и выборов Президента РФ.

Выборы депутатов Государственной Думы:

- Первый раз они проводились проводились в 1993 г. на основе Положения о выборах депутатов Государственной Думы, утвержденного Президентом РФ 21 сентября 1993 г. (в уточненной ред. от 1 октября 1993 г.).

- Выборы депутатов Государственной Думы 1995 г. проводились на основе Федерального закона от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

- Выборы депутатов Государственной Думы 1999 г. проводились на основе Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

- Выборы депутатов Государственной Думы 2003 г. проводились на основе Федерального закона от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

- Поскольку принимается радикальное решение о переходе к выборам депутатов Государственной Думы только по партийным спискам, 18 мая 2005 г. принят новый Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». На основе данного Закона проводились очередные выборы в 2007 и 2011 годах.

- Однако принцип выборов депутатов Государственной Думы исключительно по партийным спискам вызвал сильную критику у политиков, ученых, самих депутатов Государственной Думы. Соответственно Президент РФ склонился к тому, чтобы вернуться к прежней смешанной системе выборов: 225 депутатов по партийным спискам; 225 депутатов по территориальным избирательным округам.

Соответственно был принят Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». На основе этого Закона прошли плановые выборы в Государственную Думу в 2016 г. Конституция допускает роспуск Государственной Думы Президентом РФ, следовательно, в этом случае проводятся внеочередные выборы, назначаемые Президентом РФ, и их положено проводить по действующему Закону (С.А.: пока внеплановых досрочных выборов Государственной Думы не просматривается).

Выборы Президента Российской Федерации:

- Первые выборы Президента РФ проводились на основе Закона РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О выборах Президента РСФСР».

- После принятия Конституции РФ 1993 г. выборы Президента РФ проводились в 1996 г. на основе Федерального закона от 17 мая 1995 г. «О выборах Президента Российской Федерации».

- 31 декабря 1999 г. принимается Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации». Выборы проводились в 2000 г. в связи с досрочной отставкой первого Президента РФ.

- Далее принимается и является ныне действующим Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации». На основе этого Закона проводились выборы Президента РФ в 2004 г., 2008 г., 2012 г., 2018 г. Закон действует с многочисленными изменениями и дополнениями. Очередные плановые выборы должны состояться в 2024 году.

Принципиальное изменение, предусматриваемое поправками от 14 марта 2020 г., состоит в замене редакции части 3 ст. 81 Конституции Российской Федерации: ранее говорилось, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. В новой редакции сказано: лицо может занимать должность Президента РФ «не более двух сроков». Но в ст. 81 включена новая часть 3.1, позволяющая действующему Президенту РФ занимать эту должность «в течение сроков, допустимых указанным положением», т.е. еще дважды по 6 лет.

Выборы депутатов законодательных собраний и глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Выборы муниципальных депутатов и глав муниципальных образований:

Для этих уровней существуют в основном две разновидности источников:

а) нормы федеральных законов. Это: Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (с изменениями и дополнениями); Федеральный закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);

б) избирательные законы субъектов РФ: законы о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; законы о выборах высших должностных лиц субъектов РФ — президентов, губернаторов, глав правительств; законы о выборах депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (это могут быть и один общий закон, и два самостоятельных закона).

В ряде субъектов РФ приняты комплексные акты — избирательные кодексы.

Третья группа источников, играющих немаловажную роль в формировании основных позиций избирательного права и избирательного процесса, - это постановления Конституционного Суда РФ.

Четвертая группа источников — нормативные акты (инструкции, методические разъяснения и др.) Центральной избирательной комиссии РФ, а в субъектах РФ — аналогичные документы избирательных комиссий субъектов РФ.