4.5. Опросы населения

Опросы населения – институт непосредственной демократии. Следует различать:

- Первый вариант: Опросы населения как консультативный институт, внешне это референдум, т.е. проводится по правилам референдума – организация соответствующей избирательной комиссией, изготовление бюллетеней, тайное голосование избирателей в помещении для голосования и т.д. Результат имеет консультативно-рекомендательный характер – в том плане что он оформляется актом органа публичной власти. Орган власти может уточнять формулировки. Однако он не вправе проигнорировать или исказить волю населения, высказанную на консультативном опросе, в этом отношении такой опрос сохраняет обязательственное значение. Регулирование подобных опросов осуществляется нормативными правовыми актами на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

- Второй вариант: опросы населения как анкетирование. Предусмотрен, в частности, Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Такого рода опрос имеет в первую очередь информационное значение, проводится органом местного самоуправления и дает «пищу» для выявления настроения населения, его оценок действий муниципальной власти, в конце концов – о степени знания гражданами планов и мероприятий органом местного самоуправления.

Примеры нормативных актов субъектов РФ об опросах как консультативном институте:

1. Республика Дагестан: Указ Президента Республики Дагестан от 29 апреля 2009 г. об утверждении порядка организации проведения социологических опросов для определения уровня оценки населением результатов деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Республики Дагестан.

2. Республика Татарстан: Указ Президента от 2 апреля 2009 г. «Об организации проведении независимых опросов по определению уровня лценки населением эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов (муниципальных районов)».

3. Удмуртская Республика: Закон от 16 ноября 1999 г. «Об опросе населения Удмуртской Республики».

4. Забайкальский край: Закон от 9 декабря 2015 г. «О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Забайкальского края».

5. Краснодарский край: Закон от 19 августа 1999 г. «Об опросе населения Краснодарского края».

6. Красноярский край: утвержденные Указом Губернатора от 25 ноября 2013 г. № 230-УГ «Порядок организации и проведения независимых опросов населения в городских округах и муниципальных районах Красноярского края» и «Порядок организации и проведения опросов населения с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий на Едином краевом портале «Красноярский край» (www.krskstate.ru) и на официальных сайтах городских округов и муниципальных районов Красноярского края в информационно-телекоммуникационной сети Интернет».

7. Ставропольский край: Постановление Губернатора Ставропольского края от 7 марта 2014 г. «О порядке организации и проведения опросов населения с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий для оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности Ставропольского края или муниципальной собственности муниципальных образований Ставропольского края, осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований Ставропольского края».

8. Воронежская область: Указ Губернатора от 30 ноября 2009 г. (ред. 25 марта 2013 г.) «Об утверждении порядка организации и проведения социологических опросов для определення уровня удовлотвореннсти населения деятельностью органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Воронежской области».

9. Иркутская область: Закон от 18 июня 2010 г. (ред. от 9 октября 2014 г.) «Об областном опросе».

10. Калужская область: Закон от 24 мая 1999 г. «О консультативном опросе граждан в муниципальных образованиях Калужской области».

11. Ростовская область: распоряжение Губернатора от 3 февраля 2014 г. «Об организации и проведении опросов населения с применением информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий»

12. Москва: Закон от 25 июня 1997 г. «О консультативном опросе в районе города Москвы».

13. Ханты-Мансийский автономный округ: Закон от 8 мая 1998 г. «О консультативном опросе населения в ХМАО».

4.6. Наказы избирателей.

Наказы избирателей – не новый, а достаточно «старый» институт конституционного и муниципального права. Восходит к становлению представительной демократии еще в средние века. В то время органы самоуправления городов формировались из представителей, которых направляли группы населения – прежде всего объединения ремесленников, торговцев и т.п. Направляемому представителю давали поручение – как себя вести в представительном собрании, какие интересы защищать, более того – даже как выступать. Такие поручения и стали называть наказами избирателей, они были обязательными (императивными) для выборных. Мандат депутата характеризовался как императивный мандат.

С зарождением буржуазного парламентаризма стало формироваться и отрицательное отношение к наказам. Причины как политические, так и организационные: речь шла о депутатах общегосударственного парламента, поэтому считалось, что они должны исходить из интересов всего государства, поэтому не могут быть связаны поручениями (наказами) отдельных групп избирателей, не могут противопоставлять интересы государства и отдельных территорий, интересы всего народа и интересы отдельных частей, групп населения. Такой мандат депутата получил наименование свободного мандата.

С появлением марксистко-ленинской концепции парламентаризма существенными стали три фактора: во-первых, при свободном мандате утрачивалась связь выборного лица (депутата) с избирателями; во-вторых, депутат чаще всего выражал интересы богатой части общества, благодаря ее поддержке он и попадал в парламент; при свободном мандате депутат был освобожден от учета нужд своих избирателей, а как раз этих нужды и отражали наказы.

В России с победой социалистической революции пришли советы как представительные органы власти, формируемые самими трудящимися и из своих представителей; таким представителям давались поручения – наказы избирателей. Уклоняться от исполнения наказов ни депутаты, ни советы как органы власти не могли. Одним из интересных документов советского периода было «Положение об организации работы с наказами избирателей в РСФСР», утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 мая 1982 г.

Общая концепция наказов избирателей на деле в сильной степени подверглась деформациям.

Во-первых, сильно была преувеличена роль наказов как связующего института, который якобы затруднял деятельность представительных органов власти. В реальности и депутат мог отказаться от наказа, как нереального, неисполнимого. Отказаться мог и представительный орган, поскольку именно в нем концентрировались все полученные депутатами наказы, аппарат совета (исполкома) выяснял, какие наказы выполнить им по силам, на этой основе составлялся план мероприятий по выполнению наказов, он утверждался решением представительного органа власти.

Во-вторых, создавался миф о том, что избирателями пытались навязать депутатам свои мелкие и корыстные проблемы, что затрудняло их деятельность.

В-третьих, утверждалось, что депутаты и без наказов знают все проблемы территории и нужды избирателей и в состоянии определить пути их решения.

В результате в 90-е годы прошлого века от наказов отказались и на общегосударственном, и на региональном уровнях.

Однако достаточно быстро пришло осознание того, что наказы избирателей – все же важный институт непосредственной демократии, конституционного и муниципального права:

- он отнюдь не связывает деятельность депутатов и представительных органов власти, наоборот, помогает им дополнительно увидеть и изучить проблемы населения и территорий;

- принятие наказов не становится навязыванием депутатам и органам власти нереальных задач, они попросту от этого могут отказаться; имеет место обратное – гармония интересов населения и органов публичной власти;

- наказы заставляют депутатов работать, а не бездельничать.

На местах стали появляться многочисленные Положения о наказах избирателей. И данный институт непосредственной демократии постепенно набирает силу.

Примеры нормативных актов субъектов РФ о наказах избирателей:

1. Республика Бурятия: Закон от 8 июля 2008 г. «О наказах избирателей депутатам Народного Хурала Республики Бурятия».

2. Республика Мордовия: Закон от 1 декабря 2004 г. «О порядке учета и реализации наказов избирателей».

3. Республика Саха (Якутия): Закон от 25 апреля 2006 г. «О наказах избирателей народным депутатам Республики Саха (Якутия)».

4. Удмуртская Республика: «Положение о наказах избирателей депутатам Государственного Совета Удмуртской Республики», утверждено Пост. Госсовета от 9 июля 1996 г.

5. Камчатский край: Закон от 9 октября 2012 г. (ред. от 6 ноября 2014 г.) «О наказах избирателей в Камчатском крае».

6. Краснодарский край: Закон от 14 мая 2002 г. «О наказах избирателей».

7. Приморский край: Закон от 5 марта 2004 г. «О наказах избирателей».

8. Архангельская область: Закон от 28 февраля 2006 г. (ред. 14 февраля 2014 г.) «О наказах избирателей и обращениях граждан к депутатам Архангельского областного Собрания депутатов».

9. Астраханская область: Закон от 11 февраля 2002 г. (ред. от 18 ноября 2013 г.) «О наказах избирателей депутатам Думы Астраханской области».

10. Белгородская область: Закон от 14 февраля 2001 г. (ред. от 3 ноября 2011 г.) «О наказах избирателей».

11. Владимирская область: Закон от 2 ноября 2011 г. «О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Владимирской области».

12. Волгоградская область: Закон от 22 июля 2002 г. «Об общих принципах работы с наказами избирателей депутатам представительного органа местного самоуправления и выборному главе администрации муниципального образования Волгоградской области». Согласно Закону от 19 декабря 2014 г. акт утратил силу.

13. Воронежская область: Закон от 22 июля 2003 г. (ред. от 30 июня 2006 г.) «О наказах избирателей депутатам Воронежской областной Думы».

14. Ивановская область: Закон от 26 ноября 2010 г. «О наказах избирателей депутатам Ивановской областной Думы».

15. Курская область: Закон от 4 декабря 2013 г. «О наказах избирателей депутатам Курской областной Думы».

16. Ленинградская область: Закон 15 мая 2012 г. (ред. от 16 февраля 2015 г.) «О наказах избирателей депутатам Законодательного собрания Ленинградской области».

17. Московская область: «Положение о формировании и реализации предложений (наказов) избирателей депутатам Московской областной Думы». Утверждено решением Мособлдумы от 19 мая 1999 г.

18. Новгородская область: Закон от 7 ноября 2008 г. «О наказах избирателей депутатам Новгородской областной Думы».

19. Новосибирская область: Закон от 17 сентября 2003 г. (ред. от 9 декабря 2005 г.) «О наказах избирателей и обращениях граждан».

20. Орловская область: Закон от 26 января 2007 г. «О наказах избирателей депутатам Орловского областного Совета народных депутатов».

21. Пензенская область: Закон от 22 декабря 2006 г. «О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Пензенской области».

22. Псковская область: Закон от 29 апреля 2011 г. «О наказах избирателей».

23. Самарская область: Закон от 14 мая 2013 «О наказах избирателей Самарской области».

24. Тюменская область: Закон 1 июля «О наказах избирателей, данных депутатам Тюменской областной Думы».

25. Челябинская область: Закон от 10 января 2000 г. «О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Челябинской области и Губернатору Челябинской области».

26. Еврейская автономная область: Закон от 17 сентября 2014 г. «О наказах избирателей».

27. Ханты-Мансийский автономный округ – Югра: Закон 20 июля 2007 г. (ред. от 11 июня 2010 г.) «О наказах избирателей депутатам Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры».

35