Глава VI. Заключительные положения

Статья 15. Возможность повторного внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации

В случае, если закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.

Статья 16. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования.

Наши комментарии к Закону:

Первое: под поправкой к Конституции в данном Федеральном законе понимается любое изменение текста гл. 3—8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции. Важны следующие положения Закона: одним законом о поправке к Конституции охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста (п. 2 ст. 2); закон РФ о поправке к Конституции получает наименование, отражающее суть данной поправки (п. 3 ст. 2).

Что такое «взаимосвязанные изменения»? Надо полагать, что речь идет о положениях Конституции, которые могут содержаться как в одной из гл. 3—8, так и в нескольких из данных глав, если эти положения посвящены одному и тому же вопросу. Например, если из ст. 109 (гл. 5) исключить положение о возможности роспуска Государственной Думы Президентом, придется внести изменения в ст. 84 (гл. 4) и ст. 111 и 117 (гл. 6), которые тоже посвящены праву Президента на роспуск Государственной Думы.

Получается, что одна поправка — это, как правило, коррекция не одной статьи или, тем более, части статьи Конституции. Такое тоже может иметь место. Но все-таки смысл нормы Федерального закона 1998 г. в более широком подходе: поправка — это сплошное исправление текста гл. 3—8, посвященное определенному новшеству.

Из указанного Федерального закона вытекает, что одним актом нельзя охватить несколько поправок, если они касаются разных статей гл. 3—8 и их нельзя охарактеризовать как «взаимосвязанные изменения». Более того, единый закон о поправках к гл. 3—8 вообще невозможен. И это не совсем оправданно. Каждый закон о поправках будет проходить достаточно сложно, а, значит, потребуется гораздо больше времени, когда надо принять разные по предмету поправки.

Не совсем понятно положение Федерального закона 1998 г. о том, что закон о поправке получает наименование, отражающее «суть данной поправки». Идет ли речь о сути в предметном плане или достаточно ограничиться формальным признаком? Если обратиться к упоминавшемуся выше праву Президента на роспуск Думы, писать ли в названии «закон о поправке к Конституции, связанной с правом Президента на роспуск Государственной Думы», или же сказать иначе — «закон о поправке к статьям Конституции» (и далее привести перечень этих статей)?

Первый вариант может вызвать трудности с формулированием наименования закона о поправке; второй вариант грозит переполнением наименования закона о поправке номерами статей, в которые вносятся исправления. Гораздо проще было бы использовать прием законодательной техники, распространенный в некоторых странах: 1-й закон о поправке к Конституции, 2-й закон и т.д. Конечно, в этом случае в наименовании не будет отражена «суть поправки», как того требует Федеральный закон 1998 г. (хотя это не затрудняет выполнение требования Закона о единстве предмета поправки). Но зато исключаются постоянные трудности с формулированием наименования закона о поправке.

Второе: Федеральный закон 1998 г. гласит, что предложение о поправке к Конституции вносится в Государственную Думу субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции, в виде проекта закона РФ о поправке к Конституции, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений гл. 3—8 Конституции.

Предложение о поправке к Конституции должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи), либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи), либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции. Если поправка требует внесения изменений в другие статьи гл. 3—8 Конституции, то предложение о поправке должно содержать также текст новой редакции или предложение об изменении текста статей (частей, пунктов статей), необходимость изменения либо дополнения которых вытекает из их внутренней взаимосвязи.

Если поправкой к Конституции из ее текста исключаются глава, статья, часть или пункт статьи, исключаемый текст заменяется словами «Исключен (исключена) поправкой к Конституции Российской Федерации» с указанием наименования закона РФ о поправке к Конституции. При этом номера и наименования исключаемых глав, номера исключаемых статей или их частей или буквы, обозначающие исключаемые пункты, сохраняются.

Вместе с проектом закона о поправке к Конституции представляются обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки.

Возникает вопрос: В какой мере сопровождается проект закона о поправке требованием ч. 3 ст. 104 Конституции РФ о необходимости заключения Правительства РФ?

Третье: Рассмотрение проекта закона о поправке происходит по общим правилам законодательного процесса, т.е. начинается в Государственной Думе. Рассмотрение проекта закона о поправке осуществляется в Государственной Думе в трех чтениях. Проект закона о поправке к Конституции считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренный Государственной Думой проект закона о поправке к Конституции подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона о поправке к Конституции Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона о поправке к Конституции опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона о поправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации.

Вопрос: какую роль играет данное уведомление Председателя Совета Федерации?

Четвертое: как уже говорилось, поправки к гл. 3—8, согласно ст. 136 Конституции, должны быть одобрены органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ. Федеральный закон 1998 г. предусматривает, что закон о поправке к Конституции не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для рассмотрения.

Согласно ст. 9 Федерального закона 1998 г. законодательный (представительный) орган субъекта РФ в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон РФ о поправке к Конституции в срок не позднее одного года со дня его принятия.

Если, допустим, законодательный (представительный) орган не смог принять решения ни «за», ни «против» — по равенству голосов или из-за отсутствия кворума на момент принятия решения, то соответствующий субъект не попадает в число тех, кто проголосовал «за» одобрение проекта закона о поправке к Конституции РФ. Поскольку согласно ст. 136 Конституции поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ, юридически не столь важно, проголосовали остальные субъекты «против» поправок или же не смогли принять никакого решения (конечно, последний вариант менее желателен, уж лучше «против» или «за»).

Федеральный закон 1998 г. четко решил вопрос о форме акта, принимаемого законодательным (представительным) органом субъекта РФ по обсуждению проекта закона о поправке. Это — его постановление о законе РФ о поправке к Конституции. В течение 14 дней со дня принятия законодательный (представительный) орган субъекта РФ направляет постановление в Совет Федерации. Последний ведет учет данных о рассмотрении закона РФ о поправке к Конституции законодательными (представительными) органами субъектов РФ со дня его направления в субъекты.

Пятое: на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона РФ о поправке к Конституции РФ, Совет Федерации устанавливает результаты этого рассмотрения, которые оформляются в соответствии с Регламентом Совета Федерации.

Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. Заявитель, подавший жалобу в Верховный Суд, немедленно извещает об этом Совет Федерации и Президента. В случае подачи жалобы закон РФ о поправке к Конституции РФ не направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона о поправке к Конституции, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос.

Вопрос: В чем смысл обращения в Верховный Суд РФ? И почему данный сугубо конституционный вопрос рассматривает Верховный Суд, а не Конституционный Суд?

В течение семи дней со дня установления Советом Федерации результатов его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закон направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования. Президент в срок не позднее 14 дней со дня получения закона о поправке к Конституции подписывает его и осуществляет официальное опубликование. При официальном опубликовании закона указываются его наименование, даты одобрения Государственной Думой, Советом Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, дата подписания Президентом и регистрационный номер.

Согласно ст. 13 Федерального закона 1998 г., закон РФ о поправке к Конституции вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу. А в соответствии со ст. 14 принятая поправка к Конституции подлежит внесению Президентом в текст Конституции. Президент в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке осуществляет официальное опубликование Конституции с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу.

Обратим внимание и на важное заключительное положение Федерального закона 1998 г.: в случае, если закон о поправке не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов РФ, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона о поправке к Конституции РФ.

Обзор законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ:

В настоящее время мы располагаем следующими Законами о поправках к Конституции Российской Федерации:

Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»;

Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»;

Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»;

Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Поправкой, принятой первым из названных Законов, от 30 декабря 2008 г., увеличен срок полномочий Президента РФ с 4-х до 6-ти лет, а Государственной Думы с 4-х до 5-ти лет.

Вторым Законом от 30 декабря 2008 г. введено правило о том, что к ведению Государственной Думы относится заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Третий Закон, от 5 февраля 2014 г., имеет довольно внушительный объем. Говоря сжато, им Верховный Суд РФ оставлен единственным высшим судом для обычных судов, с соответствующим расширением его компетенции; упраздняется Высший Арбитражный Суд РФ; расширено восприятие прокуратуры как самостоятельной системы государственных органов, наименование главы 7 Конституции расширено - «Судебная власть и прокуратура», в назначении прокуроров сильно возросла роль Президента РФ.

Четвертый Закон, от 21 июля 2014 г., изменил состав Совета Федерации, включив в него членов Совета Федерации – представителей от Российской Федерации.

Ознакомление с текстами Законов позволяет увидеть воплощение в них требований названного выше Закона 1998 г. о порядке принятия и введения в действия поправок к Конституции РФ. Обратим внимание на то, что каждый акт называется о «поправке» и посвящен регулированию одного и того же вопроса в разных главах Конституции. Так, в части изменения срока полномочий относительно Президента корректируется норма главы 4, а Государственной Думы – главы 5 Конституции. В связи с закреплением полномочия Государственной Думы в части заслушивания отчетов Правительства потребовалось исправить положения также двух глав, при этом в ст. 103 Конституции главы 5 это отражено как полномочие Думы, а в ст. 114 главы 6 зафиксирована обязанность Правительства представлять такие отчеты. По Закону 2014 г. изменения внесены в главы 3, 4, 5, 7 Конституции РФ.

Обсуждение рассматриваемых поправок в законодательных собраниях субъектов РФ заняло очень мало времени – примерно от трех недель до месяца, таково было пожелание федерального руководства, и субъекты ему последовали. Но при этом и после появления названных Законов о поправках остался неясным вопрос – как быть с годичным сроком? Еще раз напомним: согласно ст. 9 Закона 1998 г. законодательный орган субъекта РФ обязан рассмотреть закон о поправке в срок не позднее одного года со дня его принятия. Наверно, допустим вывод о том, что годичный срок не надо выдерживать, если все субъекты высказали свои позиции раньше, и необходимые две трети поддержавших имеются. Но если за одобрение выступили две трети законодательных собраний и сделали это раньше, следует ли дождаться, что скажут остальные. Стоило бы в этом плане скорректировать нормы Федерального закона 1998 г.

Задание студентам:

изучить тексты 4-х Законов о поправках (приводятся ниже);

сделать (добровольно, но с учетом корыстной цели – возможно это будет учтено при сдаче зачета!) КРАТКУЮ домашнюю письменную работу, в которой дать свои ответы на предлагаемые ниже вопросы:

а) Каково соотношение закона о поправке после его принятия с самой Конституцией РФ?

б) Обоснованно ли указание в Федеральном закона 1998 г. на то, что в каждом случае речь идет о взаимосвязанных нормах Конституции, становящихся предметом поправок?

в) Считаете ли вы возможным в один закон включить поправки к разным по предмету статьям Конституции?

г) Как вы толкуете норму Закона, предоставляющую субъектам Российской Федерации годичный срок для принятия решения по поправке?

д) Считаете ли вы возможным рассматривать спорные вопросы, связанные с внесением поправок, не Верховному Суду РФ, а Конституционному Суду РФ?

е) Конституционной реформой 2020 года предусматривается возможность предварительного нормоконтроля Конституционного Суда РФ по федеральным конституционным законам и федеральным закона по обращению Президента РФ. Возможен ли, по вашему мнению, предварительный нормоконтроль Конституционного Суда РФ в отношении проекта Закона РФ о поправке к Конституции РФ - по обращению Президента РФ

е) Как вы оцениваете проведение общероссийского голосования по поправкам и его силу?

Наиболее интересные варианты ответов будут отобраны лектором. На одной из очередных лекций студентам-авторам – при их желании – будет дана возможность выступить с краткими сообщениями. В целом это будет учтено как дополнительный плюс при проведении зачета.

В вопросах из приведенного выше перечня затрагивается важная теоретическая и практическая проблема: можно ли оспаривать закон о поправке в Конституционный Суд РФ? Может ли это быть оспаривание по предмету или по вопросам соблюдения порядка принятия?

При подготовке ответов следует учесть Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2014 г. № 1567-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» (сам текст данного Закона от 5 февраля 2014 г. см. ниже).

Конституционный Суд Российской Федерации говоря обобщенно, признал соответствующими Конституции РФ все положения указанного Закона о поправке.

Однако нас здесь интересует вопрос о том, можно ли отдельно оспаривать в КС подобный закон в части нарушения порядка его принятия. По этому поводу приводим то, что записал КС в своем Определении:

«4. Заявители указывают также на имевшиеся, по их мнению, нарушения порядка принятия Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации".

Между тем признание закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия после его вступления в силу может повлечь за собой утрату силы положений Конституции Российской Федерации, в которые внесены изменения, а потому такая проверка, как следует из приведенных в настоящем Определении правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, может быть осуществлена только до его вступления в силу, т.е. в порядке предварительного нормоконтроля, на что Конституционный Суд Российской Федерации не уполномочен.

Наличие в Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" положений, которые не вносят изменения непосредственно в Конституцию Российской Федерации, не влияет на данный вывод, поскольку его проверка по порядку принятия в рамках заявленных группой депутатов Государственной Думы в обоснование своей позиции доводов может быть осуществлена лишь в целом. Соответственно, в этой части разрешение вопроса о проверке конституционности Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации", так же как и в части, касающейся оспаривания положений его статьи 1, Конституционному Суду Российской Федерации не подведомственно».

Тексты Законов о поправках (кроме Закона 2020 года, еще не принятого на момент подготовки материала):