Экзамен зачет учебный год 2023 / Фадеев - Совершенствование бюджетного федерализма и стабилизация рыночных отношений

Совершенствование бюджетного федерализма и стабилизация рыночных отношений

Автор

Д.Е. Фадеев - специалист-эксперт Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, аспирант ИЗиСП

"Журнал российского права", 2001, N 11



Совершенствование бюджетного федерализма и стабилизация
рыночных отношений

Современный этап экономического развития России характеризуется яркими
проявлениями нарастающего кризиса федеративных отношений. Эта проблема становится
настолько острой, что на повестку дня выносится вопрос о сохранении территориальной
целостности страны, формировании единого экономического пространства. Причем
определяющими факторами дезинтеграционных процессов выступают не политические,
социальные, а именно экономические причины.
Укрепление федеративных отношений в России может осуществляться, по нашему
мнению, только в виде межрегионального экономического союза, основанного на
единстве государственных и региональных интересов. На этом должен строиться
и механизм межбюджетных отношений.
Отличительная особенность российского бюджетного федерализма заключается
в том, что его развитие во многом определяется реформами экономики. Нельзя
не согласиться с тем, что проводимые экономические преобразования должны основываться
на качественно новой бюджетно-налоговой политике.
Итак, бюджет - наиболее мощное орудие воздействия государства на рост
экономики. Это воздействие может быть и положительным, и негативным. Составляя
значительную часть государственных финансов, федеральный бюджет играет важнейшую
роль в осуществлении государственной экономической политики. В этой связи
особое значение приобретают стабилизационная и структурно-преобразующая функции
бюджета, активное использование бюджетного механизма для стимулирования экономического
роста, развития ключевых отраслей в соответствии с государственными приоритетами.
Одно из главных противоречий переходной экономики - масштабность требований,
по-прежнему предъявляемых к государству, и ограниченность финансовых возможностей.
Последнее является следствием не столько определенного сокращения степени
перераспределения ресурсов, неизбежного в рыночной экономике, сколько экономического
кризиса, сужения налоговой базы.
Перед любым правительством всякий раз встает проблема выбора: чему отдать
предпочтение - экономическому росту и эффективности производства или равенству
и справедливости; инвестициям (накоплению) или потреблению; прямому участию
в производственном процессе или косвенному воздействию на рыночные стимулы.
Эффективное межбюджетное взаимодействие федерального центра и регионов
позволяет решать острейшие вопросы экономическими методами, а его отсутствие
приводит в движение более жесткие механизмы решения проблем.
Достижение экономической эффективности осложнено нерациональным использованием
бюджетных ресурсов органами государственной власти. В такой ситуации особую
актуальность приобретает вопрос о совершенствовании законодательства вообще
и, в первую очередь, в такой области, как бюджет и экономика.
Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений
с каждым годом становится все более жестким. Это обусловлено, в частности,
спадом производства и сокращением базы налогообложения, а следовательно, уменьшением
объемов бюджетов. Даже минимально необходимые расходы становятся непосильными
для экономики страны. Тем не менее политические и социальные соображения не
позволяют прекратить финансирование государственных расходов, не покрываемых
доходами.
Данное обстоятельство вынуждает государственные органы управления использовать
любую возможность изымания финансовых ресурсов на пополнение доходной части
бюджетов. Согласно федеральному бюджету 2000 года, вопреки положениям Бюджетного
кодекса РФ, в этот бюджет направлялось более 51 процента всех доходов государства.
Экономический кризис деформирует систему налогов и бюджетную систему.
Вне связи с реальной ситуацией, сложившейся в экономике, все рассуждения и
предложения о "формуле" бюджетного федерализма, оптимальной налоговой системе
и повышении ее стимулирующей роли неизбежно будут носить абстрактный и беспочвенный
характер.
Необходимо, на наш взгляд, отказаться от разделения налогов на собственные,
"закрепленные" и регулирующие. Все налоги должны быть только собственными.
Для разделения налоговых полномочий между уровнями власти следует исходить
из принципов:
- налоговые полномочия федеральной власти должны быть достаточными для
регулирования экономики и поддержания единого экономического пространства;
- доходы, генерируемые национальной экономикой в целом, должны облагаться
федеральными налогами.
Рассмотрение и принятие ежегодных законов о федеральном бюджете сопровождаются
острейшими экономическими дискуссиями. Их неизменной темой остается проблема
нехватки денежных средств. При этом из поля зрения выпадает ряд принципиальных
вопросов. Прежде всего следует обратить внимание на то, что ни в Конституции
РФ, ни в федеральных законодательных актах не закреплены состав, структура
и объем допустимых государственных расходов. В российском законодательстве
речь идет несколько об ином - о государственном бюджете и его расходах.
Бюджетный кодекс РФ специально определяет расходы, финансирующиеся исключительно
из федерального бюджета. Однако из этого вовсе не следует, что бюджетными
расходами исчерпываются все расходы государства. Именно с этим связана проблема,
обусловленная возможностью не полностью включать в федеральный бюджет государственные
расходы и тем самым выводить из-под контроля их определенную часть. В результате
исполнительная власть имеет законные основания самостоятельно распоряжаться
определенной долей государственных средств.
Существует проблема и экономически некорректного отражения доходов и
расходов в федеральном бюджете. Речь, в частности, идет об отсутствии или
неправильном учете в качестве бюджетных расходов всех налоговых льгот, задолженности
по налогам, льготных кредитов, беспроцентных бюджетных ссуд. Получила распространение
практика создания в рамках федерального бюджета специализированных фондов,
которые нарушают его полноту и единство.
Нельзя не выделить также проблему неденежного исполнения бюджетов. Доля
"живых" денег формируется в бюджетах под воздействием двух факторов: 1) у
налогоплательщиков нет финансовых ресурсов в денежной форме; 2) существует
возможность часть своих налоговых обязательств выполнить "в натуре", путем
товарного покрытия. Обязательства конкретного налогоплательщика погашаются
перед бюджетом в размере, равном встречным обязательствам бюджета соответствующего
уровня перед налогоплательщиком (в случае недофинансирования государственного
заказа, выполняемого налогоплательщиком). Для оздоровления межбюджетных отношений
и усиления прозрачности финансовых потоков необходимо отказаться от указанной
практики взаимозачетов, которая позволяет искусственно снижать уровень дефицита
бюджета в отчетных целях.
Невозможность собрать заложенные в бюджете доходы подталкивает финансовые
органы к исполнению доходной части бюджета в номинальном выражении, через
проведение зачетов по завышенной цене. Финансирование такими "доходами" расходной
части бюджета фактически секвестирует его расходы в реальном выражении, что
негативно сказывается, в первую очередь, на финансировании социальной сферы.
В результате ужесточения политики федерального центра в отношении денежных
суррогатов большая часть "живых" денег перечисляется в федеральный бюджет,
а дефицит региональных и местных бюджетов увеличивается.
Федеральная экономическая политика должна строиться с обязательным учетом
экономических интересов регионов и развития частного предпринимательства.
Основой для такого взаимодействия могут стать индикативные планы. При их разработке
необходимо полнее учитывать изменение налоговых, таможенных режимов, кредитно-денежной
политики.
14 марта 2001 года Государственная Дума приняла Федеральный закон "О
внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном прогнозировании
и программах социально-экономического развития Российской Федерации и в Бюджетный
кодекс Российской Федерации". Совет Федерации одобрил данный нормативный правовой
акт 4 апреля текущего года. Однако Президент РФ своим Письмом от 18 апреля
2001 года N Пр-724 отклонил данный федеральный закон, и по предложению Комитета
Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству была
создана специальная комиссия.
В статье 1 рассматриваемого федерального закона под индикативным планом
социально-экономического развития РФ понимается система целевых показателей
социально-экономического развития РФ, достижение которых обеспечивается планируемыми
мерами социально-экономической политики государства.
Проект индикативного плана разрабатывается и представляется Правительством
РФ в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном
бюджете на очередной финансовый год в сроки, установленные Бюджетным кодексом
РФ (федеральный закон вносит соответствующее дополнение в п.1 ст.192 Бюджетного
кодекса). Вместе с проектом индикативного плана представляется оценка итогов
выполнения за предшествующий год, включая анализ достижения поставленных целей
и реализацию приоритетов социально-экономической политики России. Порядок
разработки индикативного плана определяется Правительством РФ и им же утверждается
после принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый
год (ст.5 Федерального закона).
Программы развития регионов, индикативные планы могут и должны учитывать
совместные интересы всех уровней власти, государства и частного бизнеса. Последовательно
реализуется принцип долевого прямого и косвенного стимулирования разработки
и реализации проектов, имеющих социальную значимость, за счет федерального,
региональных и местных бюджетов, а также частного капитала, включая привлечение
инвестиционных и кредитных ресурсов из иностранных источников.
Центральное место в становлении экономики занимают вопросы укрепления
финансовой базы регионов и муниципальных образований на основе принципов бюджетного
федерализма. Эффективность функций бюджетов всех уровней определяется тем,
насколько рационально выстроен механизм межбюджетных отношений. Основу взаимоотношения
бюджетов составляет распределение расходных полномочий и первичных доходных
источников по всем уровням.
Предполагается в период до 2004 года законодательно закрепить основные
параметры первичного распределения доходных источников и расходных полномочий
между всеми уровнями бюджетной системы. Параметры эти должны быть стабильны
на срок три-пять лет.
В ближайшее время предлагается установить примерно равные доли федерального
бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в доходной части консолидированного
бюджета Федерации. Долю закрепленных за местными бюджетами налоговых доходов,
составляющую по действующему законодательству около 34 процентов от налоговых
доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, намечается увеличить на восемь-десять
процентов.
При подготовке проекта федерального закона "О федеральном бюджете" на
соответствующий финансовый год следует учитывать все направления расходования
средств на территории субъектов РФ, в том числе осуществляемых по линии отраслевых
ведомств. Необходимы координация всех финансовых потоков, их взаимная увязка
и соотнесение с возможностями и фактическими расходами региональных бюджетов.
Главными направлениями совершенствования системы финансовой поддержки
субъектов Федерации являются уточнение индексов бюджетных расходов на основе
нормативного расчета бюджетных потребностей и внедрение принципиально новых
механизмов расчета налогового потенциала регионов. На основе этого подхода
будет решена проблема распределения средств федерального Фонда поддержки регионов
в целях обеспечения гарантированного минимума государственных услуг посредством
более полного учета природно-климатических особенностей субъектов РФ и их
дифференциации в социально-экономическом положении, определяющих состояние
и специфику расходно-доходной частей соответствующих бюджетов. В перспективе
региональная экономика должна становиться все менее зависимой от природно-климатических
факторов.
Для отстающих регионов экономическая политика государства будет включать
активное участие Федерации в программах перестройки их экономики, формировании
условий для привлечения инвестиций, разработку системы финансовой поддержки.
А для регионов-лидеров политика федеративного центра должна строиться на принципах
долевого участия в совместных проектах.
Необходимо уточнить механизм инвестиционной поддержки регионов и придать
бюджетным отношениям и налоговой политике инвестиционную направленность. В
налоговых отношениях реализация этого принципа предполагает предоставление
налоговых льгот всем хозяйствующим субъектам, активно направляющим собственные
финансовые ресурсы в инвестиционную деятельность, а также проведение активной
амортизационной политики, обеспечивающей накопление и исключительно целевое
использование для инвестиционной деятельности амортизационных отчислений.
При нецелевом использовании амортизационных средств они должны подвергаться
серьезному налогообложению.
Инвестиционная активность должна стимулироваться путем обязательного
выделения определенных средств в доходной и расходной частях бюджетов на инвестиционные
цели в виде бюджета развития территорий. При этом все финансовые ресурсы,
предусмотренные в бюджетах различных уровней на инвестиционные цели, следует
зачислять на специальные инвестиционные счета и использовать строго по назначению.
В расходной части полезно сформировать группу статей, по которым осуществляются
инвестиционные вложения. Причем инвестиционное финансирование может осуществляться
не только в виде прямых инвестиций, но и в виде различных видов кредитов:
бюджетных, налоговых, финансового лизинга. Нерешенных вопросов здесь тоже
еще немало. Вот пример. 17 мая 2001 года в Правовое управление Аппарата Государственной
Думы Федерального Собрания РФ поступило обращение депутата А. Рязанова с просьбой
разъяснить, при каких условиях в составе бюджетов субъектов РФ и (или) муниципальных
образований может быть сформирован за счет собственных средств бюджет развития
этих образований и принята нормативная база, определяющая методы расходования
средств бюджета развития, направленных, в частности, на финансирование инвестиционных
проектов.
Часть вторая ст.67 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что в составе
капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития; порядок
же и условия его формирования определяются федеральным законом. Данная норма
федерального закона, по сути, не позволяет создавать в бюджетах субъектов
РФ бюджеты развития, так как федеральный закон, определяющий порядок и условия
формирования указанных бюджетов, до сих пор не принят. Кроме того, ч.2 ст.67
БК РФ не соотносится с принципом самостоятельности бюджетов (ст.31). Остается
лишь ждать от законодателя приведения в соответствие друг другу обозначенных
норм Бюджетного кодекса РФ.
Принципиально должны быть разделены инвестиции в производственную и социальную
сферы. Разделение осуществляется по источникам и порядку финансирования. Важнейший
фактор снижения риска инвестиций в региональную экономику - совершенствование
законодательных механизмов, приведение законодательных актов субъектов РФ
в соответствие с конституционными и иными общефедеральными нормами, формирование
единого правового и экономического пространства.
Особенно остро стоит проблема оптимизации расходования имеющихся инвестиционных
ресурсов. В Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001
гг. (одобрена Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 года N 862)
решение этой проблемы связывается с обеспечением единства соответствующих
частей федеральных и региональных программ, программ и проектов отраслевого
финансирования. Свести воедино указанные направления инвестиционной деятельности
можно только в региональном разрезе. В этой связи было бы целесообразно разработать
форму типового соглашения между Минэкономики РФ и органами исполнительной
власти субъектов РФ о плане инвестиционной деятельности по развитию социальной
инфраструктуры на территории соответствующих регионов.
Опыт государственного регулирования экономики как развитых, так и развивающихся
стран показывает, что в период кризисных преобразований активное государственное
регулирование экономических процессов и, в первую очередь, инвестиционной
деятельности является определяющим фактором перехода на путь устойчивого экономического
развития. Другое дело, что подход к управлению экономикой не может быть универсальным,
не учитывающим внутренние особенности развития страны. Современная инвестиционная
политика России должна базироваться на использовании принципов государственного
регулирования этого процесса и строиться на законодательно определенном четком
разграничении функций управления инвестиционной деятельностью между федеральными
и территориальными органами власти. При этом распределение функций управления
инвестиционной деятельностью следует подкреплять соответствующим распределением
и государственных инвестиционных ресурсов.
Проблемы бюджетного федерализма чаще всего видят во взаимоотношениях
бюджетов, особенно в своевременности перечислений из федерального бюджета
трансфертов субъектам Федерации. Однако корень этих проблем в значительной
степени лежит в финансах предприятий, их пораженности экономическим кризисом.
Решая проблемы бюджетного федерализма, нельзя закрывать глаза и на такое
массовое явление, как убыточность предприятий. В этих условиях многие бюджеты
становятся заложниками экономического кризиса, вызванного переходом к рыночной
экономике. При этом убыточность предприятий не всегда сопровождается их банкротством,
что и характеризует неразвитость рыночного характера российской экономики.
Отсутствие "связи" между убыточностью и банкротством весьма многозначно:
во-первых, убыточность 40 процентов предприятий свидетельствует о серьезном
подрыве экономической базы бюджетов;
во-вторых, нет перелива капитала и перераспределения собственности, убыточные
предприятия продолжают существовать, а структурная перестройка отсутствует,
санации производства нет;
в-третьих, преобразование собственности, приватизация отнюдь не оздоровили
экономику, а наоборот, вызвали процессы "поедания" доходов и капитала. Феномен
частной собственности в России проявился не в усилении капитализации, а в
расширении сектора экономики, живущего за счет неуплаты налогов, то есть паразитирующего
за счет государства;
в-четвертых, убыточные предприятия, оставаясь собственниками своего имущества,
становятся тяжелым бременем для бюджетов субъектов РФ, поскольку усиливают
свои запросы на бюджетные ассигнования, "сбрасывают" социальные объекты на
бюджетное финансирование. Это, в свою очередь, вызывает рост требований региональных
властей к перераспределению федеральных налогов в пользу бюджетов субъектов
Федерации и ведет к дальнейшему подрыву позиций федерального бюджета.
Наиболее существенными проявлениями экономического кризиса в сфере бюджетных
отношений и налоговом механизме выступают: критическое суживание реальной
совместной доходной базы всех бюджетов; исчезновение налогов в неплатежах
и долгах; массовое "выпадение" предприятий из-под действия налога на прибыль
из-за их убыточности; всеобщее укрывательство от налогообложения и выталкивание
капиталов из экономики; чрезмерная федерализация федерального бюджета и его
превращение из централизованного фонда бюджетных ресурсов в некую перераспределительную
систему, обслуживающую стагнирующие регионы; отмирание инвестиционной функции
на всех уровнях бюджетной системы и превращение бюджетов в потребительские
бюджеты; демонетаризация налогов и бюджетов из-за развития бартерных процессов
и превращение их в условно-счетные категории, состоящие из суммы налоговых
освобождений, векселей, взаимных зачетов.
Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само
превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса. Это
еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального
сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов и в конечном
итоге заблокирует усилия центра в проведении единой кредитной политики и политики
сокращения бюджетного дефицита.

Д.Е. Фадеев,
специалист-эксперт Правового управления
Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации, аспирант ИЗиСП

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2001 г.