Экзамен зачет учебный год 2023 / Миронов, Виноградов - Некоторые аспекты регионального законодательства

Некоторые аспекты регионального законодательства

Авторы

В.А. Миронов - член Совета Федерации Федерального собрания РФ, Председатель Законодательного собрания Тверской области, доктор технических наук, профессор,

А.Ф. Виноградов - заведующий юридическим отделом аппарата Законодательного собрания Тверской области, кандидат юридических наук.

"Журнал российского права", 2001, N 5



Некоторые аспекты регионального законодательства

Принцип федерализма применительно к организации государственной власти
и системы законодательства в субъектах Российской Федерации предполагает верховенство
Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации,
разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, единство
системы государственной власти.
Федеративное устройство предполагает наличие двух уровней законодательства:
федерального и субъектов Российской Федерации. Теоретические и практические
проблемы регионального права пока не получили должного внимания. Тогда как
роль правотворчества субъектов Федерации постоянно возрастает...
Подлинный федерализм возможен лишь тогда, когда субъекты Федерации имеют
достаточно широкие полномочия в решении государственных вопросов, в том числе
в сфере правотворчества, и активно их используют. Круг таких полномочий установлен
российской Конституцией, и субъекты Федерации постоянно их применяют, что
является характерной особенностью современного этапа правотворческой деятельности
в России.
Региональное правотворчество должно быть направлено в первую очередь
на обеспечение проведения экономической реформы, равноправия всех форм собственности,
свободы частного предпринимательства, экологической безопасности, на установление
и охрану прав и свобод граждан, развитие и совершенствование демократических
институтов, упорядочение системы управления в регионах, в том числе и местного
самоуправления, ведение борьбы с преступностью, регулирование народного образования,
культуры, сохранение и развитие языков нашей многонациональной страны и т.д.
Эффективность федеративного устройства государства во многом зависит
от объема прав регионов - прежде всего в сфере формирования бюджета, налоговой
политики. От того, как регионы участвуют в образовании доходов госбюджета,
распределении его расходов, во многом зависит соотношение интеграционных и
дезинтеграционных тенденций в Российской Федерации.
Считаем, что на сегодняшний день нет единого концептуального подхода
к решению вопроса о том, каким должно быть законодательство субъекта Федерации
и какие механизмы должны обеспечивать соответствие регионального законодательства
федеральному.
Принцип федерализма как фактор действительности обусловливает необходимость
формирования законодательства субъектов Российской Федерации. Региональные
особенности - территориальные, природно-климатические, демографические, экономические,
религиозные, экологические и другие - должны учитываться как в региональном
законодательстве, так и федеральном. То есть существует очевидная потребность
формирования каждым субъектом РФ собственной системы законодательства как
части российского законодательства, но также имеющей свои специфические черты.
Как видится, в правовом регулировании общественных отношений на уровне российских
регионов недопустимо игнорирование местной специфики.
По нашему мнению, назрела необходимость в рамках общей концепции правовой
реформы в России сформулировать общие принципы формирования регионального
законодательства, принципы правотворчества. Представляется важным указать,
что вопросы формирования законодательства - более широкая категория, чем нормы
правотворчества, которые имеют значение лишь для правотворческих органов.
Наиболее актуальными для обсуждения являются следующие принципы формирования
законодательства субъектов Федерации:
1. Формирование законодательства субъекта Российской Федерации в пределах
предметов ведения и полномочий;
2. Согласованность законодательства субъекта Федерации с федеральным
законодательством;
3. Системность в формировании законодательства субъекта Федерации;
4. Необходимая достаточность законодательного регулирования на уровне
региона;
5. Взаимная согласованность законодательства субъектов Федерации;
6. Преемственность;
7. Невмешательство органов государственной власти субъекта Федерации
в компетенцию органов местного самоуправления;
8. Взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления
в интересах субъекта и его населения;
9. Ориентированность законодательства субъектов Федерации на общепризнанные
принципы и нормы международного права;
10. Верховенство Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации;
11. Демократизм процесса формирования законодательства субъектов Федерации;
12. Организация контроля и установление ответственности за неисполнение
регионального законодательства.
При этом необходимо четко определить содержание понятия законодательства
региона. Под данной категорией мы предлагаем понимать один из основных методов
осуществления субъектом Федерации своих функций посредством создания законодательными
органами государственной власти законов - в узком смысле; в широком смысле
- совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения в регионе:
законы, постановления нормативного характера законодательных органов, правовые
акты нормативного характера губернатора (президента), администрации (высшего
органа исполнительной власти).
Анализ правовых актов региона позволяет выделить некоторые основополагающие
признаки законодательства субъектов Федерации. К ним прежде всего можно отнести
вхождение регионального законодательства в качестве составной части в законодательство
Российской Федерации, системность, относительную самостоятельность, деление
на отрасли и правовые институты (конституционное, уставное право, институты
непосредственного народовластия и т.д.), ориентированность на региональную
специфику, ответственность за неисполнение законодательства субъекта Федерации.
За неполные семь лет работы Законодательного собрания Тверской области
удалось практически с нуля создать необходимую правовую базу для деятельности
органов государственной власти и местного самоуправления, функционирования
области как субъекта Федерации. Законодательным собранием за этот период принято
211 законов области, более 1200 других правовых актов. Произошла смена приоритетов
законотворческой деятельности Собрания. Если за период работы первого созыва
Законодательного собрания более половины принятых законов были направлены
на регулирование организации государственной власти и местного самоуправления,
то свыше 70 процентов законов, принятых в последние годы, относятся к экономической
и социальной сферам жизни региона.
Следует признать, что одни лишь сведения о количестве правовых актов,
принятых Законодательным собранием области, их отраслевой направленности,
уже дают возможность создать общее представление о состоянии регионального
законодательства. И в то же время они не дают ответа на вопрос о соотношении
нормативных актов и актов индивидуально-правовой направленности; об уровне
самостоятельности норм права, закрепленных в региональном законодательстве;
о степени его практической применимости, полноте учета местных условий и т.д.
Учитывая фактическое неравенство субъектов Российской Федерации (в отличие
от юридического - по Конституции РФ), их законодательство не должно и не может
быть полностью схожим и абсолютно сопоставимым. На наш взгляд, следует выделить
единые для законодательства всех субъектов Федерации критерии (параметры),
дающие основания для их сопоставления, сравнения, оценки. Исходя из правил
сравнительного правоведения, можно выделить ряд критериев, на основе которых
возможно проведение анализа состояния законодательства субъектов Федерации.
К ним можно было бы отнести следующие: 1) наличие законодательной базы для
правотворчества субъекта Федерации на федеральном уровне; 2) наличие механизмов
правового регулирования регионального правотворчества на уровне законодательства
субъекта Федерации; 3) наличие основополагающих правовых актов, необходимых
для выполнения субъектом Федерации своих функций и задач; 4) степень учета
местных условий; 5) соотношение законов и подзаконных актов; 6) внутренняя
согласованность актов и их соответствие требованиям юридической техники; 7)
признание судами правовых актов недействительными (в процентном отношении
к принятым). Естественно, что предлагаемые критерии рассматриваются как возможные,
детальный перечень нуждается в научно-теоретическом и практическом осмыслении.
Многие недостатки в законотворчестве можно объяснить внутренними причинами,
в том числе:
несовершенство системы законопроектного планирования, слабая координация
работы ветвей власти в этом процессе, недостаточный контроль за ее выполнением
;
недостаточная проработка законопроектов, отсутствие системности и единого
концептуального подхода к их содержанию;
недостаточно квалифицированная подготовка проектов, отсутствие финансово-экономической
экспертизы;
недостаточно глубокое предварительное обсуждение вынесенных законопроектов
постоянными комитетами, отсутствие четкой системы доработки законопроектов
совместно с их инициаторами;
неполная урегулированность законодательного процесса.
Развитие законодательства субъекта Российской Федерации во многом зависит
от следующих причин:
а) от наличия или отсутствия соответствующих федеральных законов: длительное
время не принимался Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации"; отсутствуют федеральные законы об особенностях статуса
лиц, занимающих государственные должности субъектов Российской Федерации,
должностных лиц муниципальных образований (категория "А"). Необходим федеральный
закон, регулирующий систему правовых актов Российской Федерации, ее субъектов,
органов местного самоуправления;
б) от качества федерального законодательства, строго и определенно регулирующего
общественные отношения. Так, Конституция РФ (п."к" ст.72) относит к совместному
ведению административное, административно-процессуальное и другое законодательство,
а Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
относит к полномочиям субъекта установление административной ответственности
только в части невыполнения или нарушения законодательства субъекта и только
в части, не установленной федеральным законодательством. Конституционный Суд
Российской Федерации дает еще более расширительное толкование полномочий субъекта
по установлению административной ответственности.
Трудности создает также противоречивость ряда правовых норм федерального
законодательства. Например, Федеральный закон "О мировых судьях" относит полномочия
организационного, материально-технического и т.д. обеспечения как к компетенции
органов исполнительной власти, так и органов юстиции. Но последние являются
территориальными структурами федеральных органов, деятельность которых региональными
законами не регулируется. И в то же время Федеральный закон не наделяет такими
полномочиями управления судебных департаментов субъектов Федерации, хотя это
именно те органы, которые и должны заниматься деятельностью мировых судей;
в) от стабильности федерального законодательства: множество изменений
вносится в налоговое, бюджетное и иное законодательство;
г) от установления конкретных предметов ведения и полномочий субъектов
Федерации (в Конституции они обозначены по остаточному принципу от предметов
ведения Российской Федерации и совместного ведения). Необходимо четкое определение
круга вопросов совместного ведения и распределения полномочий. В Конституции
Российской Федерации должны быть определены полномочия Федерации, ее субъектов,
соответственно перераспределены вопросы совместного ведения;
д) та же проблема стоит и в распределении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и
органов местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации и в федеральном
законодательстве определены только принципы передачи таких полномочий. Не
отрицая принципа признания и гарантирования местного самоуправления как основы
конституционного строя России, считаем необходимым изменение конституционного
статуса органов муниципальных образований (как органов государственной власти,
так и органов местного самоуправления; речь идет о двойном статусе по примеру
Москвы и Санкт-Петербурга), что позволит восстановить вертикальные связи в
системе органов государственной власти;
е) изменение отношения к законодательным инициативам субъектов Федерации.
Государственная Дума возвращает многие инициативы из-за отсутствия заключений
Правительства Российской Федерации. Весьма сомнительной видится необходимость
получения заключений по составам административных правонарушений, по лицензированию
отдельных видов деятельности, вносимым Законодательным собранием области в
порядке инициативы в федеральные законы. В то же время Государственная Дума
в соответствии со своим Регламентом может и сама направлять в Правительство
Российской Федерации законодательные инициативы для вынесения заключения,
но не делает этого. А субъект Федерации не обладает возможностью сделать заключение
по финансовым затратам в федеральном масштабе;
ж) есть необходимость в законодательном закреплении на федеральном уровне
обязанности участия в законодательном процессе (например, в проведении правовых
экспертиз и во многом другом) территориальных органов прокуратуры и юстиции;
з) видится необходимым создание федерального консультативного органа
(совета, центра, института) для координации законодательной деятельности субъектов
Федерации, разработки проектов модельных законов.
Рассмотрение указанных научно-теоретических и практических аспектов регионального
законодательства вызвано новизной темы, ее недостаточной разработанностью
как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Предлагаемые
принципы формирования регионального законодательства, его признаки, критерии
для сопоставления и оценки законодательства регионов действительно нуждаются
в научном и практическом осмыслении. Данные вопросы носят актуальный характер
и могут быть вынесены на общероссийскую дискуссию в целях выработки концепции
формирования законодательства субъектов Федерации в рамках правовой реформы
в России.

В.А. Миронов,
член Совета Федерации
Федерального собрания РФ,
Председатель Законодательного собрания
Тверской области,
доктор технических наук, профессор,

А.Ф. Виноградов,
заведующий юридическим отделом
аппарата Законодательного собрания
Тверской области,
кандидат юридических наук.

"Журнал российского права", 2001, N 5