§ 3. Состав и структура правительства, порядок его формирования

О какой бы модели правительства речь ни шла в связи с обозначенной в заголовке параграфа темой, важно иметь в виду, что состав, структура и порядок формирования правительства предопределяются особенностями межпартийных отношений конкретной страны и, в конечном счете, всегда обусловлены именно спецификой (исторической и актуальной) отношений, сложившихся внутри ведущих партий, а также между правящими партиями и оппозицией. Поэтому прямая сравнительно-правовая «выгода» от наблюдений за развитием нормативных конструкций, действующих в парламентских системах и смешанных формах правления, для отечественного исследователя бывает не очевидна. Однако в действительности изучить инструментальные возможности упомянутой группы конституционно-правовых норм, используемых политическими структурами, очень полезно, поскольку иначе трудно оценить те ресурсы, которые таят в себе правовые инструменты как для ограничения авторитарных амбиций обладателей властных ресурсов, так и напротив – для реализации этих амбиций. Восприятие «технологических» рамок политического процесса как самостоятельной конституционно-правовой ценности требует конкретных примеров, которые будут приведены далее.

В предыдущем параграфе преимущественно рассматривалось регулирование отношений, возникающих между партиями, правительством и парламентом, ключевой фигурой в которых является председатель правительства, совмещающий роли партийного функционера и руководителя коллегиального органа исполнительной власти.

Линия напряженности в этих отношениях существует между корпоративными и частными интересами партий, которые транслируются через и персону премьер-министра, а также оппозицию в парламенте – с одной стороны и государственными, общественными интересами, которые призвано выражать в своей деятельности правительство во главе со своим лидером – с другой.

В данном параграфе – в центре внимания - отношения, складывающиеся внутри самого правительства, и в целом, - на верхнем «этаже» исполнительной власти, куда может входить в смешанных формах правления и глава государства.

На первый взгляд универсальная правовая конструкция, определяющая состав, структуру правительства и порядок его формирования, кажется довольно простой с учетом ее связи с фигурой премьер-министра, который берет на себя значительную часть политической ответственности перед парламентом и обществом в целом за курс государственной власти, нередко уводя внимание электората от качества работы главы государства, если, конечно, последний реализует свои властные полномочия.

Опираясь на конституционно-правовую доктрину, можно с уверенностью утверждать, что основной фактор формирования правительства – воля парламента, транслирующая в силу его представительного характера волю народа (электората). Однако на деле в разных моделях правительства его глава при определении состава и структуры этого органа обладает разной степенью свободы от диктата партии, приведшей его к власти, и (или) главы государства.

Председатель может быть так называемым «техническим премьером» и тогда его личная роль в данных процессах минимальна, может являться «настоящим канцлером», представления которого о политическом курсе будут доминировать над взглядами не только оппозиции, но и противников внутри своей партии. Не исключена также ситуация, когда при формировании правительства сталкиваются (а иногда и объединяются) личные амбиции президента и премьер-министра, которые пытаются подавить друг друга (или вместе обыграть оппозицию). Приведенные ситуации могут быть типичными и повторяющимися в политической истории страны и тогда они получают отображение в нормах конституции, как, например, «канцлерское правление», а могут возникнуть как неожиданная реакция на радикальную трансформацию в общественной жизни, как это произошло в некоторых странах Центральной и Восточной Европы, где известные конституционные схемы парламентского режима не обеспечили конструктивного взаимодействия элементов триады властей. Известна также практика формирования правительства, которая главным образом базируется на конституционных обычаях, что обеспечивает структурам исполнительной власти значительную внутреннюю пластичность.

В состав правительства помимо премьер-министра (председателя правительства), входят обычно один или несколько заместителей председателя (вице-премьеров), министры, которые руководят соответствующими министерствами (департаментами), министры без портфеля (которые не осуществляют такого руководства), в некоторых странах – заместители министров (Израиль). Наименования должностей членов правительства могут различаться в зависимости от страны (государственные секретари, советники и т.п.), но должностные функции определены, как правило, по отраслевому принципу или связаны с межотраслевыми проектами (министры без портфеля), а также каким-либо направлением деятельности (региональная или миграционная политика). Члены правительств парламентарных и парламентарно-президентских республик отбираются из депутатского корпуса и сохраняют статус депутата, тогда как члены правительств президентско-парламентарных республик должны делать выбор между депутатским мандатом и должностью в правительстве. Например, согласно Конституции Франции функции члена Правительства несовместимы с осуществлением любого парламентского мандата, с любым постом профессионального представительства общенационального характера, с любой государственной должностью или любой профессиональной деятельностью (статья 23).

В остальном к министрам применяются те же правила о несовместимости их должностей с другими видами деятельности, которые распространяются на депутатов и президента, а также ограничения, характерные для обладателей пассивного избирательного права на выборах в парламент.

«Вестминстерская модель» правительства. Особую оригинальность юридической природе «вестминстерской модели» правительства придает то, что британское публичное право не знает дефиниции исполнительной власти как таковой. Впрочем, это не мешает юристам, использовать термины «публичная администрация», «правительство», «исполнительная власть», не смущаясь отсутствием общепризнанных или авторитетных определений. В то же время право не игнорирует полностью исполнительную власть. Напротив, в различных источниках общего и статутного права применяются термины, характеризующие институты исполнительной власти («Корона», «министры Короны» и «государственные секретари»), хотя их точное значение не всегда готовы раскрыть даже специалисты.

Нельзя не признать, что существующие правовые предписания о британской исполнительной власти носят фрагментарный характер. Как уже было отмечено, ни институт премьер-министра, ни кабинета министров не являются порождением закона. Понятие «ядро исполнительной власти», к которому имеют отношение данные институты, не известно праву. Вопросы занятости гражданских служащих лишь частично урегулированы. Вместе с тем по мере удаления от центра британского механизма исполнительной власти возрастают правовые ограничения для деятельности ее институтов. Так, полномочия и функции полиции, органов безопасности и разведки, деятельность правительств Шотландии и Уэльса, исполнительных органов местного самоуправления гораздо в большей степени ограничены статутами по сравнению с центральным правительством, министрами и руководителями структурных подразделений гражданской службы.

В Великобритании численность правительства в целом и кабинета не носит фиксированного характера. Правительство состоит из ряда ведущих министров, часть из которых вводится премьер-министром в кабинет (обычно это около двадцати высокопоставленных министров, являющихся главами департаментов в должности государственного секретаря)³⁸, а также второстепенных министров. В силу того, что кабинет не является жестко формализованным институтом, и опирается на обычай, его официальные акты издаются или в форме предписаний Тайного совета, который собирается ежемесячно для автоматического санкционирования постановлений кабинета, которые не подвергаются даже обсуждению, — или же в форме приказа (warrant), за подписью ответственного министра.

Кабинет можно определить как орган, объединяющий высших, наиболее влиятельных министров и являющийся площадкой для обмена информацией, укрепления связей между департаментами и другими правительственными структурами, обсуждения ситуации по наиболее чувствительным вопросам политики³⁹.

Во многом сохранение реальной значимости этого «клуба» авторитетных экспертов, облеченных властью, зависит от личных предпочтений Премьер-министра, стиля его управления и особенностей этапа политического процесса. Данный институт продолжает сохранять влияние в Соединенном Королевстве, хотя он не является уже высшей инстанцией выработки правительственной политики со времен Тони Блэра, который предпочитал коллегиальным обсуждениям перед принятием решений серию приватных диалогов с министрами. Вместе с тем министры-члены кабинета, по-прежнему, считаются ближайшими советниками Монарха, а значит - всякое решение, исходящее от Короны, предполагается принятым по совету и с согласия министров, на которых и возлагается политическая ответственность за данные решения, гарантирующая их конституционность.

Британские министры являются преимущественно политическими руководителями своего ведомства, текущие дела сосредоточены в руках высших должностных лиц государственной службы. Создание и деятельность правительственных департаментов регулируется правовыми предписаниями (статутами, или прерогативами⁴⁰). Тем не менее премьер-министр может по своему усмотрению реорганизовать департаменты и осуществить перестановку в штате министров.

С юридической точки зрения, основной единицей исполнительной власти в Великобритании является именно правительственный департамент. Они подразделяются на министерские (возглавляемые министрами) и неминистерские (возглавляемые старшими государственными служащими). В настоящее время в Британии действуют 23 министерских и 20 неминистерских департамента, а также более 300 исполнительных агентств и других структур исполнительной власти «полугосударственного» типа⁴¹. К правительственным структурам относятся также исполнительные агентства, которые, как и другие институты исполнительной власти, подотчетны министрам.

Гражданская служба выполняет практическую работу по проведению в жизнь решений правительства. Координирует и руководит ее деятельностью премьер-министр в качестве министра по делам государственной службы. Около половины всех государственных служащих оказывают услуги непосредственно населению, в том числе: по выплате пособий и пенсий; управлению службами занятости; выдачей водительских удостоверений и т.д.

Фактически правительство Великобритании не является ни правительством премьер-министра, ни правительством кабинета. Основная часть правительственной политики формируется малыми группами министров, советников и гражданских служащих, работающих в тесном взаимодействии. В британской доктрине используется объединяющее данные группы понятие - «ядро исполнительной власти» как центр принятия решений, транслируемых в дальнейшем в качестве правительственных.

Данный термин охватывает «небольшое число учреждений в самом центре исполнительной власти, которые выполняют наиболее существенные политические задачи и общие функции координации бизнеса, а также функции контроля за департаментами»⁴². Наиболее влиятельными среди них являются офис премьер-министра, офис кабинета, министерства финансов, министерства иностранных дел, юридические структуры центрального правительства и правящей партии, а также некоторые институты гражданского общества⁴³.

Развитие центральной исполнительной власти обусловило понимание участниками управленческого процесса того, что жестко структурированное и разделенное на автономные департаменты правительство является далеким от идеала, поскольку решение политических проблем требует постоянного пересечения ведомственных границ. Одной из наиболее популярных управленческих целей пребывания у власти премьер-министра Тони Блэра (1997-2007) было создание «сплоченного правительства». Следование данной цели в конечном счете привело к усилению высшего звена системы исполнительной власти Великобритании.

Коллегиальная модель правительства, где премьер-министр – «первый среди равных». Данная модель, как уже было отмечено, предполагает, что без инвеституры парламента правительство не может приступить к работе. Именно в силу этой причины многие советы министров Четвертой Французской Республики уходили в отставку еще до того, как успели проявить себя. Довольно неожиданным на этом фоне оказался чешский опыт разрешения проблемы начала работы правительства при отсутствии доверия парламента.

Согласно действующей Конституции Чешской Республики, Президент, являясь главой государства, избранным всенародно, тем не менее не несет политической ответственности за осуществление своей функции⁴⁴ (часть 3 статьи 54). И хотя его статус определен в той же главе Конституции (посвященной исполнительной власти), что и статус Правительства, но высшим органом исполнительной власти является именно Правительство (часть 1 статьи 67), ответственное перед Палатой депутатов (нижней палатой чешского Парламента).

Полная же схема формирования правительства выглядит следующим образом. Президент республики назначает Премьер-министра и, по его предложению, других членов Правительства и поручает им руководство министерствами или иными ведомствами. Не позднее чем через тридцать дней после своего назначения Правительство должно предстать перед Палатой депутатов и просить о выражении доверия. Если оно не будет получено, то повторяется та же процедура. В случае вторичного отказа в доверии, Президент назначает Председателя Правительства по предложению Председателя Палаты депутатов (статья 68). Конституция также закрепила правило, в соответствии с которым Правительство подает в отставку, если нижняя палата отклонила его просьбу о выражении доверия, а Президент принимает отставку (статья 73) и отзывает Правительство тогда, когда оно не подало в отставку, хотя было обязано это сделать (статья 75).

Приведенные конституционные предписания были «гибко интерпретированы» Президентом Милошем Земаном. Так, в 2013 году, после того как правое правительство Петра Нечаса рухнуло, Земан, проигнорировав решение нижней палаты парламента, назначил правительство «экспертов». Оно предсказуемо потеряло доверие депутатов, но Президент «позволил» находиться ему у власти в течение пяти месяцев. Только после того, как группа сенаторов выступила с угрозой запуска механизма юридической ответственности, Земан представил новое правительство, состав которого был основан на результатах досрочных выборов. Однако спустя годы Президент снова предпринял тот же маневр. На выборах в Палату депутатов парламента Чехии, прошедших 20–21 октября 2017 года, успешно выступила партия АНО («Действия недовольных граждан»), возглавляемая Андреем Бабишем, долларовым миллиардером, владельцем агропромышленного концерна «Agrofert», который был воспринят избирателями как грамотный «технократ». Отдав предпочтение АНО перед традиционными партиями, чешские граждане доверились Бабишу как представителю «антиистеблишмента», обещавшему бороться с политической̆ коррупцией и управлять государством как бизнесом. Однако далеко не все депутаты были готовы видеть Бабиша в должности премьер-министра, и не случайно: еще в июне 2017 года он вынужден уйти с поста министра финансов из-за подозрений в уклонении от уплаты налогов, а в октябре ему было предъявлено обвинение, связанное с неправомерным (конфликт интересов и мошенничество) получением субсидий ЕС. Тем не менее после отказа Палаты депутатов в доверии Правительству во главе с Андреем Бабишем Президент Земан «разрешил» ему осуществлять полномочия в полном объеме, что оно и делало на протяжении девяти месяцев. Эта практика была расценена чешскими экспертами как нарушение конституционного порядка: Конституция Чешской Республики предполагает ответственность правительства перед парламентом, а правительство Бабиша оказалось в зависимости от Президента. 12 июля 2018 года, спустя шестнадцать часов парламентских дебатов, на фоне протестных выступлений гражданских активистов и через 264 дня после выборов в парламент (этот срок – самое долгое ожидание вотума доверия в истории Чешской Республики) было сформировано правительство меньшинства, которому предстояло работать под руководством Андрея Бабиша. По сути, маневры Президента означали успешную попытку обхода им Конституции при формировании правительства, ради установления контроля над исполнительной властью⁴⁵.

Свою вариацию на тему статуса Правительства, сформированного изначально по модели парламентской формы правления, где премьер – первый среди равных, дала Конституция (Основной Закон) Венгрии 2011года. На первый взгляд, упомянутая модель предстает здесь в своей классической форме: в статье 15 определено, что Правительство является главным органом исполнительной власти; его обязанности и рамки полномочий включают все вопросы, которые конкретно не делегированы другому органу власти. Правительство несет ответственность перед Парламентом и подотчетно ему. Однако появилось новое, отсутствовавшее в прежней Конституции положение, юридически оформившее политическую практику последних двух десятилетий, предшествовавших принятию Основного Закона 2011 года. Суть ее в том, что министры были и остаются в прямом подчинении премьер-министру, который определяет общую политику Правительства (абзац 1статьи 18)⁴⁶, готовит и представляет программу Правительства еще до назначения министров, свободно выбирает свою команду, рекомендует Президенту Республики, кого из министров назначать или увольнять⁴⁷.

В правовой модели формирования правительства ФРГ, которая стала ориентиром для создателей действующей Конституции Венгрии, главе правительства также отводится ведущая роль в этом процессе: по его предложению федеральные министры назначаются и увольняются Федеральным президентом. Канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность. В пределах этих основных направлений каждый федеральный министр самостоятельно и под свою ответственность ведет дела во вверенной ему отрасли. Но при расхождении мнений федеральных министров решение принимает Федеральное правительство. Канцлер ведет дела правительства, подчиняясь Регламенту, принятому Федеральным правительством и одобренному Федеральным президентом (ст. 64, 65).

Венгерский Основной закон несколько иначе расставляет акценты в определении руководящей роли главы правительства по отношению к его членам: министр должен в рамках проведения общей политической линии не просто отвечать за свой сектор управления и работу подчиненных административных структур, но также выполнять обязанности, определенные Правительством или Премьер-министром (абз. 2 ст.18). Более того , как член Правительства министр несет ответственность перед Парламентом, а как министр с индивидуальной сферой ответственности – перед Премьер-министром (абз. Ст.18). Причем эта сфера ответственности, как можно заключить из конституционного текста, охватывает не только дела подведомственной отрасли (подобно ФРГ), но и обязанности возложенные на министра главой Правительства. Между тем круг таких обязанностей может быть любым, и предполагает уже подчинение министра не только законам и решениям правительства (как в ФРГ), а непосредственно – воле его руководителя, с неуточненными конституционными границами. А такого рода новация способна переместить управленческий процесс из области где действуют юридические правила в сферу, где правовое регулирование может «корректироваться» авторитарными методами.

Коллегиальная модель правительства без юридически формализованного лидера, действующая в Швейцарии⁴⁸, предполагает избрание (а зачастую – переизбрание) Парламентом семи министров, входящих в его состав в соответствии с принципами адекватного представительства языков и регионов страны, а также с учетом результатов последних парламентских выборов: каждая из партий, занявших по их итогам три первых места, получает возможность заполнить две вакансии в Федеральном Совете, а партия, оказавшаяся на четвёртом месте, имеет возможность направить одного министра. Порядок предусматривает, что сначала решается вопрос о переизбрании министра, дольше остальных, занимающего должность в правительстве, и далее в порядке убывания «старшинства» избираются остальные советники. Как уже было отмечено, министры могут быть многократно переизбраны в Совет и зачастую добровольно уходят в отставку. В силу обычая кандидатов на свободные министерские посты выдвигают только партии, министры от которых заявили о своем уходе из Федерального Совета.

Сферы ведения федеральных советников-министров распределены в соответствии с департаментским принципом, который закреплен в Конституции (ч. 2 ст. 177), каждый руководит вверенным ему министерством, за деятельность которого несет политическую ответственность, а координатором работы «инфраструктуры» правительства является Федеральный канцлер. В частности он ведет вместе с министерствами разработку программы Совета, плана законодательной деятельности, и ежегодного отчета перед парламентом, проверяет документацию о народных инициативах, организует референдумы, обеспечивает участие членов Совета в правотворческом процессе и их связи с общественностью.

Особенности взаимодействия советников внутри этого коллегиального органа выражаются в соблюдении ими принципа солидарности , независимости от давления партий (отчасти обеспечиваемого несовместимостью депутатского мандата со статусом советника) конфиденциальности деятельности Совета, а также системой ротации при замещении постов Президента и Вице – президента Конфедерации, которые ежегодно занимает новый советник. Формально Федеральное Собрание избирает Президента и Вице – президента Конфедерации из состава членов Совета, но в основе этого решения лежит соглашения между советниками; каждый из них раз в семь лет занимает данные посты. Хотя Президент Конфедерации является наиболее высокопоставленным должностным лицом государства, но он не имеет власти над остальными шестью членами Совета, и в этом состоит важнейшая особенность отношений внутри данного органа.

Президент председательствует на заседаниях Совета и выполняет представительские функции, характерные для индивидуальных глав государств, а в экстренных ситуациях имеет право действовать от имени Совета в целом, но все значимые в юридическом и политическом смысле решения Федеральный Совет принимает коллегиально (большинством голосов или путем консенсуса, причем последний способ принятия решений - предпочтителен).

Характер взаимодействия советников, Президента, Вице-Президента и канцлера в правительстве Швейцрии показывает, что отсутствие лидера, обладающего властными полномочиями, не препятствует слаженной работе этого органа, если участники процесса подчиняются согласованным правилам, обязанности между ними точно распределены на основании рационального критерия, внутренняя координация работы различных правительственных структур и внешняя представительская функция осуществляются ответственными субъектами, а также существует свобода от партийного прессинга. Зато наличие руководителя с властными полномочиями в этом органе могло бы создать предпосылки для раздоров и конфронтации между партиями и регионами страны.

Получается, что для социально-успешной работы правительства Швейцарии оказалось более важным действие вертикальных связей и отношений соподчиненности в отдельных секторах управления, а также горизонтальных интегрирующих связей между ними (при наличии обратной связи с управляемыми через работающие институты прямой демократии), а не построение единой иерархической системы исполнительной власти с руководителем правительства «на вершине».

Конструкция бицефальной исполнительной власти во Франции явно контрастирует со швейцарской моделью правительства. Если у последнего вообще нет руководителя, то у французского их два – Президент и Премьер-министр. Как ни странно, причина появления этой конституционной конструкции та же, что и в Швейцарии. Необходимо было создать преграду для деструктивного воздействия меж-партийных конфликтов на систему управления. Однако различные политические и правовые условия этих стран предопределили особые конституционно-правовые способы решения проблемы. Так французскому политическому классу невозможно было отказаться от парламентарной республики, как одной из фундаментальных ценностей национальной традиции государственного строительства, но ограничить законодательную власть (на площадке которой собственно и разворачивались разрушительные баталии между партийными группировками) было необходимо. В этих целях и провели «рационализацию» парламентаризма, которая выразилась в «достраивании» прежней формы правления до «смешанной» за счет усиления исполнительной власти и некоторого ослабления законодательной. Однако на практике этого укрепления не произошло бы, если бы не удалось распределить компетенцию между главой государства и главой правительства.

Непосредственно в Конституции 1958 года строгой границы между компетенцией Президента и Премьер-Министра проведено не было, по крайней мере, по трем причинам. Во-первых, создатели новой формы республиканского механизма – Президент Шарль де Голль и Премьер-министр Мишель Дебре были единомышленниками и политической конкуренции между ними не предвиделось, во-вторых, модель «бицефальной» исполнительной власти была совершенно новой (прежний опыт парламентарной республики во Франции, где практически во всех значимых полномочиях глава государства был связан контрасигнатурой, не годилась) и для ее более точного юридического оформления нужен был практический опыт; в-третьих, - основное внимание при создании модели V Республики было приковано не к границе между полномочиями двух глав исполнительной власти, а к взаимодействию парламента и правительства (противостояние которых губительно сказалось на легитимности власти IV Республики), что и нашло отражение в Конституции, где раздел V так и назывался «Об отношениях между Правительством и Парламентом»⁴⁹.

На практике разграничение компетенции между Премьер-министром и Президентом наметилось еще при Де Голле и Помпиду (следующий Премьер-министр после Дебре). Президент определял основные направления политики, решал вопросы управления вооруженными силами, внутренней и внешней безопасности страны, международных отношений, а глава правительства сконцентрировался на управлении экономикой. Данная граница подвергалась корректировке в периоды разделенного правления, когда возникала политическая напряженность между этими лидерами, но так и не получила определенного закрепления в Конституции, меняясь в зависимости от стиля управления и политических предпочтений конкретных президентов, поскольку именно они преимущественно доминировали в этом тандеме.

«Правительство» и «Совет министров» - понятия, используемые для характеристики центральной исполнительной власти в Конституции Франции, институциональное содержание которых совпадает. В состав Совета министров входят должностные лица, в разные периоды получавшие разные статусные наименования: вице-премьеры, государственные министры, министры, министры-делегаты и государственные секретари, объединяемые и возглавляемые Премьер-министром, хотя заседания Совета министров проходят под председательством Президента Республики (орган, заседающий под председательством Премьер-министра, именуется Советом кабинета).

Назначение (как и отзыв) членов Правительства, происходит по обоюдном согласию Премьер-министра и Президента. Эти высшие должностные лица Франции могут назначить, кого они пожелают, и не обязаны придерживаться ни численности, ни порядка назначений, ни требований к структуре⁵⁰, которая не является постоянной. За исключением Министерства юстиции (только оно упоминается непосредственно Конституцией), все министерства как минимум один раз поменяли свое наименование в период V Республики, а некоторые и направленность. На следующий день после назначения или реорганизации каждого правительства им самим или Государственным Советом принимается «Указ о компетенциях», который распределяет государственные функции между министрами.

В действительности состав Правительства определяется политическими приоритетами, а что касается отбора личностей, то в обычный период правления именно Президент Республики доминирует при решении такого рода вопросов, а Премьер-министр — имеет влияние по остаточному принципу, тогда как в период сосуществования (принадлежности главы государства и Премьер-министра к разным политическим лагерям) они меняются ролями. Однако даже в этой ситуации Президент может отклонить назначение лица, расходящегося с ним во мнениях по вопросам национальной безопасности и иностранных дел, по которым Конституция предоставляет именно главе государства особые полномочия⁵¹.

Экскурс по опыту различных парламентарных и смешанных республик, устанавливающих правила формирования правительства их структуру и состав, позволяет убедиться в том, разными способами создатели нормативных конструкций для правительства стремятся оградить его от разрушительного влияния межпартийных (внутрипартийных) и иных социальных противоречий. Эта проблема носит непреходящий характер, но ее правовое оформление меняется сообразно политическим трансформациям. Неизменным в конституционной основе деятельности правительств является сочетание принципа коллегиальности с департаментским принципом распределения компетенции между министрами. В некоторых странах получает конституционную основу тенденция к усилению зависимости министров от главы правительства, что может обернуться доминированием частного интереса над публичным. В силу все большего углубления специализации и быстрого обновления задач исполнительной власти получают развитие неполитические ее компоненты: государственная служба, экспертные сообщества, подключение которых к работе правительств также получает отражение в праве.