Глава 5. Конституционный статус правительства

§ 1. Политико-правовая природа правительства, его место в системе государственных органов и социальное назначение

Правительство – верховный орган исполнительной власти, возглавляющий, как правило, систему исполнительной власти страны (парламентарная форма правления), или находящийся на верхнем уровне данной системы вместе с президентом (в случае смешанной формы правления). Последний вариант верховной исполнительной власти нередко называют «бицефальной».

США, являясь основным примером президентской формы правления, доверяет исполнительную власть Президенту, который не создает коллегиального органа в виде правительства¹, но как уже было отмечено в предыдущей главе, комплектует необходимый административный аппарат и назначает соответствующих должностных лиц (кандидатуры на некоторые должности требуют согласия Сената, но их подбором в любом случае занимается Президент).

Классическая модель конституционно-правового статуса правительства обладает целым рядом признаков, которые варьируясь в зависимости от форм правления, в совокупности указывают на место данного органа в государственном механизме.

Правительство нуждается для работы в поддержке парламента. Поэтому порядок его формирования, равно как полномочия и ответственность связаны с законодательной властью.

В условиях парламентарной формы правления состав правительства определяется законодательным органом (его нижней палатой) при минимальном участии главы государства. Даже если именно глава государства осуществляет формальное назначение на должность главы правительства, это назначение все равно определяется абсолютным или относительным парламентским большинством (одной партии или коалиции).

Влияние президента на правительство усиливается в смешанной форме правления по сравнению с парламентарной, однако и при этом сохраняется зависимость правительства от доверия парламента.

Парламентарная форма правления, равно как парламентарно-президентская, предполагает, что начало работы правительства обусловлено наличием доверия (получением инвеституры) законодательной власти. Данное требование отсутствует в президентско-парламентарной республике.

По характеру выполняемых функций правительство повсюду входит в состав исполнительной власти, однако, если в парламентарной форме правления только оно руководит всеми прочими структурами данного вида власти, то в смешанных формах правления у правительства появляется «сотрудник» по осуществлению управленческих функций в виде главы государства. Мера его участия в данной деятельности зависит от нормативной основы, которая в любой из форм правления (кроме президентской) предполагает наличие у главы государства так называемых «делимых полномочий», политическую ответственность за реализацию которых несет не он, а ответственный министр или премьер-министр, поставивший вторую подпись на документе, сопровождающем осуществление такого полномочия. Чем больше данных полномочий у главы государства и чем они значительней для результатов политического процесса, тем сложнее правительству согласовывать свою работу с этим единоличным органом власти. Но такие затруднения возникают лишь в том случае, если президент и правительство относятся к разным политическим кланам. Если же их объединяет общее политическое происхождение, то такое разделение труда оказывается даже полезным. Например, хорошо известно, что в период, когда у власти во Франции находился Президент Шарль де Голль, а Премьер-министром был Жорж Помпиду («клан голлистов»), глава государства концентрировал свою активность в «президентском заповеднике» (речь идет о группе полномочий в сферах международных отношений, внутренней и внешней безопасности страны), а глава правительства решал вопросы управления хозяйственным комплексом страны.

По типу компетенции правительство относится к группе органов общей компетенции, благодаря чему оно способно распространять свои полномочия на любую из сфер ведения, доступных государству. Правительство определяет и проводит политику нации, в его распоряжении находится административный аппарат (государственная служба) и вооруженные силы. Это, как правило, наиболее активный субъект законодательной инициативы в стране. Кроме того, благодаря широко распространенной практике делегирования полномочий от парламента правительству, правительство может также осуществлять первичное правовое регулирование в определенных сферах.

По способу принятия решений правительство – коллегиальный орган, однако соотношение индивидуального и коллективного факторов может отличаться в условиях действия разных конституционных моделей статуса правительства. Некоторые значимые решения председатель правительства (канцлер, премьер-министр) принимает самостоятельно. Например, конституционные предписания в ФРГ и Венгрии предусматривают, что руководитель правительства определяет основные (общие) направления политики государства. Кроме того, практика реализации одних и тех же моделей также может быть различна. В частности, в Великобритании воля премьер-министра в правительстве преобладает. Если министры не поддерживают его политику, он может вместо них ввести в состав правительства единомышленников. Однако формально акты премьера не могут заменить решений правительства, и премьер-министр не должен издавать решения от имени коллегиального органа без разрешения последнего².

Важная часть норм, определяющих место правительства в государственном механизме, касается его ответственности перед парламентом.

В парламентарных формах правления и смешанной республике правительство вправе ставить вопрос о доверии к себе перед законодательной властью на протяжении всего периода своей деятельности. Причем постановка такого вопроса может быть связана с принятием парламентом какого-то конкретного предложения правительства (например, с принятием законопроекта), или быть свободной от конкретного формального основания.

В рамках тех же форм правления недоверие правительству (премьер-министру, отдельному члену правительства) парламент может выразить, если исполнительная власть блокирует реализацию его решений, по результатам парламентского расследования и в некоторых иных случаях. Уравновешивает полномочия законодательного органа, прекращающие деятельность правительства, возможность роспуска парламента, осуществление которой доверено, как правило главе государства. Конституция регулирует основания³ и процесс выбора между роспуском парламента и отставкой правительства, возлагая на главу государства миссию модератора, способствующего принятию наиболее рационального решения. Именно он ведет переговоры со всеми заинтересованными в разрешении конфликта сторонами (это спикеры палат, руководители партийных фракций, премьер-министр, наиболее влиятельные члены кабинета и руководства партий, представленных в парламенте и входящих в оппозицию).

Помимо политической ответственности премьер-министр и члены правительства несут также юридическую ответственность за правонарушения или нарушения этических стандартов при исполнении должностных полномочий.

Активно развивающуюся часть статуса членов правительства в последнее десятилетие стали составлять нормы, устанавливающие баланс между конфиденциальностью и прозрачностью их деятельности.

Показательными иллюстрациями, которые способствуют пониманию приведенной выше общей схемы роли и места правительства в государственном механизме демократических государств Западной традиции права⁴ являются примеры Великобритании, ряда стран Континентальной Европы, в особенности ФРГ, Израиля (конституционное право этой страны также развивалось в рамках указанной традиции), Швейцарии и Франции. Причинам, по которым выбор пал именно на эту группу стран стоит уделить особое внимание.

Великобритания создала правовую матрицу парламентарной формы правления, где заключены те основные вопросы, на которые должно ответить конституционное право, чтобы обеспечить слаженное взаимодействие не только ветвей власти, но также коллективного и индивидуального начала в ее осуществлении (главы государства, премьер-министра, правительства и парламента), а равно – баланс интересов исполнительной власти и негосударственных институтов (партий иных общественных структур).

Континентальная Европа («старые демократии» и «новые» постсоциалистические режимы) предложила свои уточнения к этой базовой конституционной конструкции с учетом развития многопартийных систем, когда при формировании правительства и выстраивании его диалога с парламентом необходимо решить проблему учета интересов не двух, а большего числа партий (и тех, кто их поддерживает), при этом, по возможности, нивелировав минусы, связанные с издержками межпартийной конкуренции, которые неизбежно проявляются внутри коалиционных правительств, а также в их отношениях с парламентами. Правительства упомянутого типа, испытали всю сложность конфликта между ценностью плюрализма, конкурентного начала в политике – с одной стороны и необходимостью сохранения упорядоченности в работе в исполнительной власти, (а значит - строгого распределения полномочий и ответственности между ее уровнями и субъектами) - с другой. В результате поиска путей разрешения упомянутого конфликта появились институт конструктивного вотума недоверия (ФРГ), а также комплекс правовых решений, призванных обеспечить за счет повышения детализации и точности регулирующего воздействия ответственную деятельность правительства и его главы (Израиль).

Швейцария и Франция создали конституционные институты, ставшие примерами творческого использования исторического наследия при создании актуальных моделей верховной исполнительной власти. В чем-то эти решения могут показаться радикальными (безусловное доминирование коллегиального начала в верховной исполнительной власти Швейцарии) или нереалистичными («бицефальная» исполнительная власть во Франции - ответственное перед парламентом и президентом правительство – «слуга двух господ»). Между тем данные политико-правовые решения были найдены в условиях, когда и отказ от традиций, и несоответствие актуальным политическим вызовам в равной степени угрожали легитимности верховной исполнительной власти. Например, при учреждении французской конституционной модели стояла двоякая задача: сохранить верность парламентарному началу, характерному для республиканской традиции страны, и одновременно усилить исполнительную власть за счет «рационализации» парламентаризма и расширения полномочий президента и правительства. Однако практика реализации обеих нормативных конструкций показала их жизнеспособность.

Таким образом примеры упомянутых стран помогут воспринять разнообразные возможности тех правовых инструментов, при помощи которых оформляется конституционно-правовой статус правительства.