Экзамен зачет учебный год 2023 / Глава 02 про КС (см. стр 84-93)-1

Глава 2

Конституционный контроль в России: начало пути

1. Предыстория (введение)

Формирование предпосылок для возникновения конституционного контроля в России, безусловно, связано с появлением конституционной идеологии и практики, утверждающей её. Как ни странно, некоторые авторы обнаруживают начало конституционного контроля уже в Наказе Екатерины II на том основании, что в нём речь идёт о необходимости подчинить правилам, заключённым в главном правовом акте страны — Уложении (оно так и не появилось), — нормы законов и иных государственных установлений, а саму контрольную миссию возложить на Сенат1. С такой оценкой трудно согласиться, однако по меньшей мере два важных элемента идеологии, способной породить конституцию, в Наказе можно обнаружить: идею о законе как главном инструменте регулирования социальных отношений (незыблемая ценность) и принцип равного действия закона в отношении подданных.

Очевидно, что в функциях современных органов конституционного контроля присутствует наблюдение за незыблемостью иерархии правовых предписаний, а также их непротиворечивостью. Однако это не главная характеристика сущности конституционного контроля. Главная — производна от содержания Конституции как особого по своим регулятивным задачам документа. Это задача ограничения государственной власти ради полноценной реализации основных конституционных прав граждан. Поэтому разнообразные «главные кодифицированные», «основополагающие» источники права, не обладающие подобными характеристиками, конституциями не являются, а контроль за соответствием им прочих правовых документов не стоит называть конституционным.

Вместе с тем отдельные шаги-предвестники появления Конституции и инструментов её охраны в государственном механизме Российской империи всё-таки были сделаны ещё в первой половине XIX века. Впрочем, упомянутые движения также не преследовали (по понятным причинам)

1Плиев Н. Р., Хадиков А. К. Основные этапы возникновения и развития института конституционного правосудия Российской Федерации // Балтийский гуманитарный журнал. 2017. Т. 6. № 2 (19). С. 233–236, 234.

70

конкретной цели создания института конституционного контроля, хотя объективно, при благоприятных обстоятельствах (которым, впрочем, в России первой половины XIX века так и не суждено было возникнуть) могли бы способствовать его становлению.

В этом контексте заслуживает упоминания проект «Введения к уложению государственных законов», подготовленный по поручению Александра I М. М. Сперанским. Современные исследователи не без оснований видят в этом проекте свойства конституционного документа, да и сам М. М. Сперанский отмечал, что «общий предмет преобразования состоит в том, чтобы правление, доселе самодержавное, постановить и учредить на [незыблемом] непременном законе»2. Предусмотрел он и закрепление гражданских прав общих и частных, а также политических. Он видел необходимость такой организации институтов государственной власти, которая предполагала бы их взаимное сдерживание, что обеспечило бы возникновение государственной системы, отражающей «само существо закона»3. Его идея заключалась в том, «чтобы не внешними только формами покрыть самодержавие, но ограничить его внутреннею и существенною силою установлений и учредить державную власть на законе не словами, но самым делом»4. Высшей судебной властью должен был стать Сенат, члены которого избирались бы пожизненно Государственной Думой и утверждались Императором. Именно Сенат имел потенциал для исполнения функции института конституционного контроля.

Как отмечалось уже отечественными авторами, в конце XIX — начале XX века к тематике конституционного контроля (специализированного органа и децентрализованной системы) обращались российские государствоведы А. Д. Градовский, Ф. Ф. Кокошкин, Н. И. Лазаревский, В. М. Гессен, М. М. Ковалевский, С. А. Котляревский, В. Н. Дурденевский, С. А. Му­ ромцев5. Примечательно, что в проекте Основного Закона Российской империи, разработанном в 1905 году деятелями ведущей либеральной организации — Союза Освобождения, проводилась идея конституционной монархии с чётким разделением властей и проектировалось создание Верховного конституционного суда. Однако в новой редакции этого проекта, известной как «Конституция С. А. Муромцева» (в составлении которой участвовал и Ф. Ф. Кокошкин), эти положения были смягчены: отказ от жёсткого проведения принципа разделения властей привёл к устранению института Верховного конституционного суда, что было сделано не

2Сперанский М. М. Проекты и записки. М. ; Л. : Изд-во Академии наук СССР, 1961. С. 31.

3Там же. С. 32–34.

4Там же.

5Хабриева Т. Я. Юридическая наука и развитие конституционной юстиции // Журнал конституционного правосудия. 2016. № 5 (53). С. 17–24, 17.

71

столько по идеологическим, сколько по тактическим причинам6. Осуществление идеи независимого Верховного конституционного суда представлялось Муромцеву просто неосуществимым в России. Данная дискуссия отражает конфликт более радикального и умеренного течений в русском либеральном конституционализме по вопросу о путях построения правового государства — революционными или реформистскими методами. Позднее она была продолжена дебатами внутри Партии народной свободы (Конституционно-демократической партии) и деятельностью юристов Временного правительства по подготовке Учредительного Собрания и новой Конституции России. Идея создания Верховного Суда как независимого института конституционного правосудия присутствовала и в дискуссиях русских учёных периода эмиграции7.

Весь последующий исторический период вплоть до принятия Конституции РСФСР 1918 года не даёт сколько-нибудь серьёзных оснований для обсуждения вопроса о факторах, обусловивших возникновение конституционного контроля в России.

Впрочем, появление Конституции РСФСР 1918 года создало только формальную нормативную предпосылку для возникновения данного института, но, как и в предшествующие периоды, не существовало реального запроса на конституционный контроль ни в среде политического руководства страны, ни со стороны остальной части общества8.

Такой запрос был невозможен, в том числе по политическим и идеологическим причинам. Концепция «полновластия Советов» явилась системообразующей для нормативной основы государственного механизма, сложившегося в РСФСР, а затем и в СССР, хотя на практике властный аппарат Республики Советов формировался в импровизационном режиме9. Данная концепция развивала идею о том, что именно Советы вопло-

6Проекты были опубликованы. См.: Конституционные проекты в России XVIII — начала XX в. / сост., авт. вступ. ст. и коммент. А. Н. Медушевский. М. : РОССПЭН, 2010.

7К сожалению, эти идеи не нашли развития в период обсуждения концепции конституционного правосудия в постсоветский период. Подробнее см.: Медушевский А. Н. Диалог со временем: российские конституционалисты конца XIX — начала XX вв. М. : Новый хронограф, 2010. С. 50–57.

8Вместе с тем в отечественной научной литературе отмечается, что «по смыслу Конституции РСФСР 1918 года конституционный контроль возлагался на Всероссийский съезд Советов и ВЦИК, а впоследствии в определенной мере и на Президиум ВЦИК» (Нарутто С. В. Место Конституционного Суда Российской Федерации в системе органов государственной власти // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 6 (43). С. 1096– 1107, 1097).

9Советская форма государства не стала неким воплощением результатов теоретических изысканий. Самопровозглашённые Советы, по точному замечанию А. Н. Медушевского, просто «подвернулись под руку» большевикам как «удобный инструмент массовой манипуляции» (см.: Медушевский А. Н. Происхождение коммунистического режима: от «Рес­

72

щают подлинную власть народа, концентрируя его волю, и потому социалистическому государству через эти органы следует осуществлять всю свою деятельность: правотворческую, исполнительно-распорядительную

исудебную. Принцип разделения властей явно противоречил идее единовластия Советов, которые в реальности, по справедливой оценке А. Н. Медушевского, уже после 1924 года (Двадцатого съезда РКП(б)) «окончательно стали декоративными и номинальными институтами», тогда как функции принятия политических решений и контроля всецело перешли к партийным структурам10. Не случайно во взаимном сдерживании и ограничении различных видов государственных органов правоведы

иполитики советского периода не видели смысла, полагая, что социальная, политическая природа, основные задачи этих органов едины. Автономному институту конституционного контроля, способному ограничить государственную власть в целях защиты Конституции, не было места в механизме государственной власти, сложившемся в СССР и РСФСР. Отечественный вариант социалистической идеологии, направляемые ею государственно-правовая наука и политическая практика не могли допустить появления органа, способного своими решениями признать неконституционным какое-либо из документально оформленных «воплощений» воли народа, исходящих от системы Советов, руководимой КПСС11.

Руководство законодательной и в целом правотворческой деятельностью Верховных Советов, а также их Президиумов (союзного и республиканского уровней) со стороны КПСС предопределяло практическую невозможность конституционного контроля (надзора). Он был немыслим в отношении результатов деятельности партийных структур, под патронатом которых осуществлялось правотворчество. Проекты нормативных правовых актов либо непосредственно готовились руководящими структурами КПСС разных уровней, либо требовали предварительного одобрения со стороны высших органов Партии12.

Вместе с тем отдельные упоминания о конституционном надзоре в законодательстве СССР можно обнаружить.

публики Советов» к однопартийной диктатуре. Часть 2 // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 1 (110). С. 92–105, 104). Это, однако, не помешало формированию «доктрины Советов» в отечественной науке государственного права.

10Там же. С. 103.

11С 1925 по 1952 год коммунистическая партия в СССР именовалась Всесоюзной коммунистической партией (большевиков) — ВКП(б).

12См.: Страшун Б. А. Эволюция института конституционного контроля в России: от надзора к правосудию. Часть 1 // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 1 (110). С. 106–120, 107.

73

Так, в разделе втором Конституции СССР от 31 января 1924 года («Договор об образовании СССР») в качестве полномочий Верховного Суда СССР было предусмотрено (пункты «в»–«д» статьи 43) по инициативе Центрального Исполнительного Комитета СССР (ЦИК выполнял законодательные функции):

—вынесение заключений о законности постановлений союзных республик в аспекте их соответствия Конституции (Верховному Суду не были поднадзорны нормативные акты, изданные на союзном уровне);

—разрешение судебных споров между союзными республиками;

—рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц СССР

впреступлениях по исполняемой должности.

В 1929 году в результате изменения Положения о Верховном Суде

СССР функции конституционного надзора заметно сузились. Конституции (Основные Законы) СССР, принятые в 1936 и 1977 го-

дах, вообще не предусматривали судебного надзора за актами государственной власти. Вместе с тем согласно пункту 4 статьи 121 Конституции

СССР 1977 года Президиум Верховного Совета был облечён задачами по контролю за соблюдением Конституции и обеспечению соответствия конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР.

При этом Президиум являлся органом, подотчётным Верховному Совету. Последний, в свою очередь, также решал задачи по обеспечению единства законодательного регулирования на всей территории СССР (пункт 4 статьи 73 Конституции). С. А. Авакьян справедливо обращает внимание на невозможность контроля со стороны Президиума конституционности законов СССР, принимаемых Верховным Советом, не только в силу его статуса подотчётного органа, но и потому, что реальный процесс подготовки и «шлифовки» законов проходил в самом же Президиуме13.

Аналогичная норма с той же призрачной перспективой на реализацию была предусмотрена и Конституцией РСФСР 1978 года, в соответствии со статьёй 115 которой Президиум Верховного Совета РСФСР призван был осуществлять конституционный контроль, обеспечивать соответствие конституций и законов автономных республик Конституции и законам РСФСР14.

Следующим этапом движения в сторону конституционной юстиции стало уже обращение руководства страны к институционализации защиты Конституции во второй половине 1980-х годов, в период «перестройки»,

13См.: Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс : учеб. пособие : в 2 т. 5-е изд., перераб. и доп. Т. 2. М. : Норма : ИНФРА-М, 2014. С. 731–732.

14См.: Конституция Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина / под ред. Е. И. Козловой. М. : Агентство «Библиотечка РГ», 2009. С. 311.

74

в связи с утверждением на конституционном уровне идеи правового государства, которая предполагала обеспечение соответствия деятельности государственных органов и должностных лиц Конституции.

По существу, отправной точкой движения к современной модели конституционного правосудия в России стало появление Комитета Конституционного надзора СССР. Создание Конституционного Суда РСФСР в 1991 году и первого закона о нём, деятельность первого судебного состава, его взаимоотношения с законодательной властью и президентом во многом предопределили «линию жизни» конституционного контроля в России на будущие времена.

Зарубежный опыт стал важным фактором, повлиявшим на создание упомянутых институтов, а также Конституционного Суда Российской Федерации15, сформированного уже на основе Конституции России 1993 года и Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года16.

Дискуссии, развернувшиеся на старте формирования отечественного конституционного правосудия, обозначили те направления для размышлений конституционалистов, которые и в современных условиях сохраняют свою актуальность как в доктринальном, так и в практическом аспектах.

2. Комитет Конституционного надзора в СССР

Комитет конституционного надзора СССР появился на волне реформы Конституции 1 декабря 1988 года17. Согласно новой редакции статьи 125 Конституции СССР 1977 года Комитет избирался Съездом народных депутатов сроком на десять лет из числа специалистов в области политики и права в составе председателя, заместителя председателя и двадцати одного члена Комитета, включая представителей от каждой союзной республики. Были введены принципы несовместимости членства в Комитете и пребывания в составе поднадзорных ему органов, а также независимости членов ККН СССР. Предусмотрено было, что в своей деятельности Комитет будет подчиняться только Конституции СССР, но не исключена была «партийность» его членов, что ставило под сомнение перспективу реальной независимости этого нового органа.

Обширные полномочия Комитета предполагали возможность по собственной инициативе (что на тот момент было важно) или по поручению Съезда, а также по предложениям иных государственных органов

15См. Главу 1.

16Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

17См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 727.

75

представлять этим органам заключения о соответствии Конституции

СССР:

—проектов законов СССР, подлежащих рассмотрению Съездом (по поручению самого Съезда);

—актов Верховного Совета и его палат, а также проектов актов этих органов, актов высших органов государственной власти союзных республик (о соответствии их не только Конституции, но и законам СССР, принятым Съездом)18;

—актов других государственных органов и общественных организаций (о соответствии их не только Конституции, но и законам СССР).

Обладал Комитет и весьма неопределённо сформулированным полномочием по наблюдению за соответствием Конституции и законам СССР

конституций и законов союзных республик, постановлений и распоряжений Совета Министров, а также советов министров союзных республик. Понятно, что последствия реализации данного полномочия уже не зависели от самого «наблюдателя».

Выявленные противоречия проверяемых актов Конституции или законам СССР Комитет конституционного надзора отражал в заключениях, которые должен был направлять органу, издавшему акт, для устранения нарушения. Принятие заключения приостанавливало исполнение дефектного акта либо его отдельных положений. Таким образом, окончательное решение судьбы акта оставалось за органом, его издавшим, или вышестоящим органом, если таковой имелся.

Представления об отмене актов стали ещё одной формой реагирования Комитета на неконституционные и противоречащие законам СССР

нормативные правовые акты, изданные государственными органами и должностными лицами, подотчётными союзным институтам власти (Съезду, Верховному Совету или Совету министров).

23 декабря 1989 года Второй Съезд народных депутатов одновременно

сзаконом об изменениях и дополнениях статьи 125 Конституции СССР19 принял также Закон «О конституционном надзоре в СССР»20 и избрал

18Б. А. Страшун обращает внимание на то, что Съезд был вправе давать Комитету поручения, а остальные органы и организации, включая Верховный Совет, могли лишь вносить предложения, которые, видимо, не были обязательны для Комитета. Примечательно также, что юридическая сила законов, принятых Съездом, была выше юридической силы законов, принятых Верховным Советом. Подчас закон, принятый Верховным Советом, подлежал затем утверждению Съездом, который вносил в закон изменения. См.: Страшун Б. А. Указ. соч. С. 108.

19Закон СССР от 23 декабря 1989 года № 974-1 «Об изменениях и дополнениях статьи 125 Конституции (Основного Закона) СССР».

20См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1989. № 29. Ст. 574.

76

председателя ККН СССР, а также его заместителя. Остальных членов Комитета Съезд поручил избрать Верховному Совету, что он и сделал 26 апреля 1990 года (избрав девятнадцать членов ККН СССР). В целях обеспечения преемственности состав Комитета подлежал обновлению наполовину каждые пять лет.

Вместо «наблюдения» за конституционным развитием союзных республик ККН СССР получил право готовить заключения о соответствии Конституции СССР конституций союзных республик, а также о соответствии законов союзных республик — законам СССР. По-прежнему сохранялось сочетание полномочий по предварительному и последующему контролю нормативных правовых актов на предмет их соответствия Конституции, законам, принятым Съездом, и законам, принятым Верховным Советом. Расширен был перечень оцениваемых на предмет конституционности актов (их проектов)21, а также круг субъектов, способных инициировать процедуру проверки22. Например, Комитет стал проверять указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, распоряжения Председателя Верховного Совета СССР, акты Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР.

Стоит особо отметить, что принятие Комитетом заключения23 приостанавливало (полностью или в отдельной части до устранения указан-

21В частности, проверялись на соответствие Конституции проекты законов и иных актов, внесённых на рассмотрение Съезда; законы и иные акты, принятые Съездом; конституции и законы союзных республик. Комитет также осуществлял контроль за соответствием Конституции и законам, принятым Съездом, законов и иных актов, принятых Верховным Советом; постановлений палат Верховного Совета, а также проектов актов, внесённых на рассмотрение этих органов; указов и постановлений Президиума Верховного Совета, распоряжений Председателя Верховного Совета. Контроль коснулся также постановлений и распоряжений Совета Министров — на предмет соответствия законам, принятым Верховным Советом. Была также предусмотрена проверка на соответствие Конституции и законам СССР международных договорных и иных обязательств СССР и союзных республик, представленных на ратификацию или утверждение; руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда; актов Генерального прокурора и Главного государственного арбитра, имевших нормативный характер, а также нормативных правовых актов других государственных органов и общественных организаций, в отношении которых в соответствии с Конституцией не осуществлялся прокурорский надзор.

22При этом с предложением о проверке конституционности и законности актов получили возможность выступать не только органы в целом, но и часть их состава (не менее одной пятой членов Верховного Совета), отдельные должностные лица (Председатель Верховного Совета, Генеральный прокурор, Главный государственный арбитр), а также Комитет народного контроля, Верховный Суд, общесоюзные органы общественных организаций и Академия наук.

23Заключения Комитета принимались по его собственной инициативе, по поручениям Съезда народных депутатов и по предложениям Верховного Совета и высших органов власти союзных республик. Заключения Комитета относительно проектов законов и иных актов, внесённых на рассмотрение Съезда народных депутатов, равно как и законов и иных

77

ного несоответствия) действие неконституционного акта или его отдельных положений, за исключением законов СССР и иных актов, принятых Съездом народных депутатов, а также конституций союзных республик (их отдельных положений). Если в заключении Комитета было установлено, что подвергнутые проверке предписания нарушают права и свободы граждан, закреплённые в Конституции СССР и в международных актах, участником которых являлся СССР, это влекло утрату силы актом или его положениями с момента принятия заключения.

В случае отклонения заключения Комитета Верховным Советом вопрос должен был рассматриваться Съездом народных депутатов, решение которого было окончательным. Решение об отклонении Съездом народных депутатов заключения Комитета должно было приниматься двумя третями голосов от общего числа народных депутатов СССР. Если необходимое число голосов не набиралось, оспариваемый акт или его отдельные положения, не соответствующие Конституции или закону СССР,

утрачивали силу.

Гарантией конституционного правопорядка стали положения о том, что орган, издавший акт, обязан был в трёхмесячный срок привести его в соответствие с Конституцией или законом СССР. В случае нарушения этого правила Комитет мог обратиться с представлением к Съезду народных депутатов, Верховному Совету или Совету Министров соответственно об отмене не соответствующих Конституции или закону

СССР актов подотчётных им органов или должностных лиц.

Кроме того, у Комитета конституционного надзора появились полномочия по разрешению разногласий между Союзом ССР и республиками24 по поводу конституционности актов, принятых их органами государственной власти и управления, по инициативе любой из сторон спора25.

актов, принятых Съездом, представлялись Съезду, а заключения относительно конституций и законов союзных республик — Съезду или Верховному Совету. Заключение во всех случаях направлялось органу, издавшему соответствующий акт, органу, по инициативе которого рассматривался вопрос, и одновременно — Президиуму Верховного Совета.

24В том числе разногласия: между союзными республиками, между союзными республиками и национально-государственными, национально-территориальными образованиями.

25Интересно, что Т. Я. Хабриева, рассуждая о том, что в Законе СССР «О конституционном надзоре в СССР» предусматривалась возможность создания республиканских органов конституционного надзора, допускает возможность продолжения этой линии «единства» в сфере конституционного контроля/надзора и в постсоветский период. В частности, она полагает, что при условии укрепления правовой базы СНГ Российская Федерация может обеспечить объединение соответствующих институтов государств, входящих в Союз (на договорной основе), «даже при условии закрепления ими различных систем гарантирования Конституции» (Хабриева Т. Я. Конституционный контроль // Хабриева Т. Я. Избранные труды = Selected works : в 10 т. Т. 2: Конституционный контроль = Constitutional

78

Комитет получил право законодательной инициативы и мог, обратившись к Съезду народных депутатов или к Верховному Совету со своим представлением о необходимости подготовки и принятия акта, устранить препятствия к реализации Конституции.

Примечательно, что в СССР ни граждане (их организации), ни суды не имели возможности обращения в Комитет конституционного надзора.

Первое заседание Комитета состоялось 16 мая 1990 года. До упразднения Комитета в декабре 1991 года он успел принять двадцать три решения, в том числе такие значимые, как признание неконституционности разрешительного порядка прописки, а также порядка применения неопубликованных нормативных актов26.

Во время выступления Государственного комитета по чрезвычайному положению (далее — ГКЧП) 19 августа 1991 года все члены ККН СССР,

находившиеся в тот момент в Москве (их было только пятеро), собрались на заседание, однако для принятия решения необходимо было присутствие как минимум одиннадцати членов Комитета, поэтому официальную оценку действиям ГКЧП дать не удалось.

В декабре 1991 года Комитет конституционного надзора по собственной инициативе прекратил свою деятельность в связи с распадом СССР.

Хотя в целом статус Комитета конституционного надзора СССР показывал высокую степень зависимости данного органа от Съезда и Верховного Совета, его полномочия и некоторые практические шаги являются объективным свидетельством отхода от номинального принципа полновластия Советов и фактического всевластия высшего руководства КПСС (от Генерального секретаря ЦК до членов Политбюро и ЦК)27, которое патронировало систему Советов. Введение надзора за конституционностью актов, которые готовились под началом партийного руководства, — знак, пусть во многом только внешней и вынужденной, но — модернизации (рационализации) государственной власти. Как правовые конструкции, использованные при создании данного института, так и его практика подготовили восхождение на следующую ступень развития государственных механизмов защиты конституции.

review ; Правовая охрана конституции = Legal protection of the constitution ; Теория современной конституции = Theory of the modern constitution : монографии. М. : Российская академия наук, 2018. С. 13–118, 32).

26См.: История Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru/ ru/info/history/pages/default.aspx (дата обращения: 26.07.2021).

27Генеральный секретарь ЦК с 1977 по 1985 год, а также позднее, в 1988–1989 годах, занимал должность формального главы государства — Председателя Президиума Верховного Совета. Члены Политбюро в советский период занимали должности Председателя Совета Министров и ключевых министров.