§ 4. Основные направления деятельности, компетенция и акты правительства

Конституции обычно закрепляют за правительством функции обеспечения

- исполнения конституции и законов, а также решений судебной власти,

- внутренней и внешней безопасности государства, а также публичного порядка.

Круг вопросов, которые может решать правительство, определен самой природой этого органа. Правительство - орган общей компетенции и, следовательно, - предметы его ведения могут быть установлены по остаточному принципу, как это и предусмотрено, например, Конституцией Польши, определившей, что к ведению Правительства относятся вопросы политики государства, которые не закреплены за другими государственными органами или органами территориального самоуправления (часть 1 статьи 146).

Правительство принимает распоряжения и другие акты правоприменительного характера, а также нормативные правовые акты, которые могут быть изданы как во исполнение конституции и законов, так и являться актами первичного регулирования (во Франции последние называют регламентарными), в том числе, актами делегированного законодательства.

Отдельные министры издают приказы и распоряжения, то есть нормативные и правоприменительные акты.

Обобщая тенденции закрепления в конституциях демократических государств полномочий правительства, можно выделить следующие их группы:

1) по определению государственной политики (в тех странах, где это полномочие не возложено персонально н председателя правительства);

2) по управлению системой исполнительной власти:

- определение организации и порядка своей работы,

руководство oргaнами прaвитeльствeннoй aдминистрaции и кoнтрoль за ними,

- корректировка деятельности министров, в том числе, возможность отмены их правовых актов (например, по представлению председателя правительства);

3) в сфере взаимоотношений с законодательной властью:

- представление законопроектов (и проектов иных актов) в парламент, включая инициирование ускоренных процедур прохождения приоритетных законопроектов,

- внесение поправок в законопроекты, рассматриваемые парламентом,

- регулярное представление отчетов о ведении дел и о положении в стране парламенту;

4) в сфере финансов и бюджета:

- охрана интересов казны государства,

- выработка финансового плана,

- утвeрждение прoeкта гoсудaрствeннoгo бюджeтa,


- рукoвoдство испoлнeниeм гoсудaрствeннoгo бюджeтa,

- утвeрждение зaкрытия гoсудaрствeнных счeтoв и oтчeта oб испoлнeнии бюджeтa,

- забота о надлежащем ведении бюджетного хозяйства;

4) в сфере международных отношений:

- oсущeствление oбщeго рукoвoдства в oблaсти oтнoшeний с другими гoсудaрствaми и мeждунaрoдными oргaнизaциями,


- зaключение международных договоров и представление их парламенту в случае, если требуется его ратификaция,

- ратификация и денонсация иных мeждунaрoдных дoгoвoров;

5) в сфере военного строительства и управления вооруженными силами:

- oсущeствление oбщeго рукoвoдствав области oбoрoнoспoсoбнoсти стрaны,

- eжeгoднoе oпрeдeление числя грaждaн, призывaeмых нa дeйствитeльную вoeнную службу.

Компетенция правительства осуществляется совместными усилиями его председателя, министров, кабинета министров (если он создается), других членов правительства, государственных служащих и иных субъектов системы исполнительной власти, по общему правилу, следующим образом.

Глава правительства, определяет основные направления реализации вопросов ведения правительства, координирует и контролирует действия остальных членов правительства. Министры на заседаниях правительства принимают коллегиальные решения во исполнение полномочий этого органа и несут за них солидарную ответственность. Вместе с тем предметы ведения правительства распределяются и по локальным сферам (главным образом, по отраслевому принципу), за которые несут индивидуальную ответственность отдельные министры, а если это межотраслевой проект, то - министры без портфеля. Это не означает, что у них нет «своей» отдельной от правительства компетенции. Министры обладают своими полномочиями, а предметы их ведения лишь частично совпадают с правительственными.

Например, правительство как орган универсальной компетенции может вносить в парламент законопроекты, посвященные любым вопросам ведения государства, в том числе, обеспечению прав граждан в условиях пандемии. Тогда как министр здравоохранения и подчиненное ему министерство именно в этой области имеет совпадающие с правительством предметы ведения, но не занимается вопросами энергетики.

Наличие солидарной и индивидуальной ответственности членов правительства указывают на двойственную природу функций министров и подчиненных им департаментов: с одной стороны они специализируются на своем направлении, а с другой - участвуют в подготовке и принятии коллегиальных решений. Поэтому требуется особое внимание к процедурам обеспечивающим принятие актов правительства, чтобы его члены могли осознанно голосовать даже по тем вопросам, в которых они не являются специалистами. В частности, перед голосованием на заседаниях Федерального Совета Швейцарии ответственный департамент не только представляет свою позицию по проекту решения, но и систематизирует все предложения и критические соображения других советников, а комиссия из руководящих должностных лиц готовит ответ на критику и предложения, обеспечивая тем самым условия для достижения консенсуса в преддверии заседания коллегиального органа, что в большинстве случаев и происходит. Однако при подготовке решений, имеющих значительный общественный резонанс, проводятся дополнительные консультации с общественностью, выявляются позиции кантонов, политических партий и других заинтересованных групп.

Между правительством, его главой и министрами время от времени происходит перераспределение полномочий. Например, правительство или его председатель может делегировать часть своих полномочий отдельному министру, а последний – своему заместителю или даже государственному служащему. Вместе с тем, как это предусмотрено, в частности, Фундаментальным законом о Правительстве Израиля, в случае необходимости, министр, ответственный за исполнение закона, имеет право принять на себя любые полномочия, за исключением полномочий судебного характера, которые были предоставлены в соответствии с тем же законом государственному служащему (статья 34).

Для реализации компетенции правительства необходимо, чтобы этому способствовали органы исполнительной власти, компетенция которых распределена не только по предметному, но также по региональному и функциональному принципам.

Если государство имеет сложную организацию (является региональным или федеративным), то министерства и другие органы исполнительной власти создаются на центральном и региональном уровнях управления. В частности, в Соединенном Королевстве компетенция одних министерств таких, например, как Министерство обороны, охватывает всю территорию Великобритании, а других – лишь часть страны (к примеру, полномочия Министерства труда и пенсий не распространяются на Северную Ирландию). Объясняется это тем, что некоторые предметы ведения правительства переданы из центра (деволюция) Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии.

При создании отечественной системы органов исполнительной власти был использован опыт Великобритании, где наряду с предметным использован также и функциональный принцип: действуют министерские и неминистерские департаменты, выполняющие регулирующую или контрольную функции (например такие как Комиссия по благотворительности), исполнительные агентства, предоставляющие государственные услуги и подконтрольные департаментам (в частности, Агентство по лицензированию водителей и транспортных средств курируется Департаментом транспорта). На предметно-функциональной основе распределена компетенция между вневедомственные подразделениями публичной власти Великобритании, которые обладают различной степенью независимости от правительственных департаментов, но подотчетны министрам⁵². Гражданская служба выполняет практическую работу по проведению в жизнь решений правительства, руководит которой премьер-министр в качестве министра по делам государственной службы⁵³.

Существенной особенностью деятельности правительства является ее ограниченная прозрачность. Процесс подготовки и принятия правительственных решений, а тем более оперативно-распорядительная работа по их проведению в жизнь, - в отличие от осуществления правосудия или работы парламента не являются открытыми. Это вполне оправданно, не только потому, что в компетенции правительства есть вопросы, связанные с государственной тайной, но и в силу того, что автономное осуществление функций исполнительной власти, которого требует принцип разделения властей, предполагает конфиденциальность, с тем, чтобы его члены правительства, не опасаясь, что их профессиональная деятельность станет общеизвестной, выполняли бы свои обязанности компетентно и ответственно. Вместе с тем, конфиденциальность не должна приводить к бесконтрольности правительства. Поэтому законодатель стремится учесть оба эти условия при создании нормтивных предписаний.

Например, в ФРГ заседания правительства носят закрытый характер, представители прессы на них не допускаются, а министрам запрещено распространение информации о вопросах, которые рассматриваются на заседаниях, и о позициях коллег. Доступные сведения обнародуются через статс-секретаря и иные структуры связи с общественностью. Аналогичные нормы действуют и в других странах, но в конституциях они не отражены, тогда как в Фундаментльном законе о Правительстве Израиля (1968 г.) этот вопрос урегулирован весьма подробно⁵⁴: прямо установлено, что обсуждения и решения Правительства и министерских комиссий по ряду вопросов являются конфиденциальными, а их разглашение и публикация запрещены (ст. 35). Это четыре группы вопросов, относящихся к 1) безопасности государства, 2) международным отношениям, 3) вопросы, конфиденциальность которых, по мнению Правительства, жизненно важна для государства (о чем оно объявило специально в форме указа), а также 4) вопросы, которые правительство решило держать в тайне, при условии, что их разглашение и публикация запрещена только тем лицам, которые были поставлены в известность о решении.

Примечательно, что заседания Федерального Совета Швейцрии, как и результаты голосования, являются закрытыми для публики (записи о заседаниях остаются недоступными в течение 50 лет), что вызывает критику со стороны ряда политиков, в силу чрезмерной непрозрачности работы правительства. Тем не менее, Совет настаивает на том, что конфиденциальность необходима для достижения консенсуса, сохранения коллегиальности и политической независимости отдельных советников. Если какая-то нежелательная информация о деятельности Совета даже и становится достоянием общественности, то расследования, возбуждаемые в связи в этими фактами зачастую к успеху не приводят, а сотрудники, допустившие утечку сведений, могут быть привлечены

к уголовной ответственности.