3. «Евромодель»: судейское самоуправление?

…Неоднократно утверждалось, что такая модель администрирования правосудия позволяет представителям исполнительной власти оказывать недопустимое давление на судейское сообщество: судебная власть не представляет собой полностью независимую третью ветвь власти, а лишь придаток исполнительной⁴…

…В отличие от коллег по бывшей Федерации,… Словакия сделала выбор в пользу сильного судебного совета [органа судейского самоуправления]⁵. Судебный совет Словацкой Республики (далее – Совет) – орган, статус которого закреплен непосредственно в Конституции 1992 года… Он состоит из восемнадцати членов: восемь избираются самим судейским сообществом, трое – парламентом, еще трое назначаются Президентом и трое – Правительством…

Со времени своего создания Совет имел широкие полномочия в области вопросов, связанных с членами судейского сообщества, назначениями, продвижением по службе и дисциплинарными процедурами в отношении судей. Но в сфере бюджета и финансов его полномочия были рекомендательными или совещательными… Министерство юстиции оставило за собой право освобождать председателей судов от должности и… словацкие министры юстиции использовали это полномочие.

[И]зменения в организации работы судов не сопровождались каким-либо ощутимым повышением эффективности их деятельности. Не появилось и оснований для восстановления доверия общества к судебной системе; число правонарушений… и… скандалов все еще высоко. Кое-что, однако, изменилось… Единственная разница заключается в том, что раньше [политическое влияние на судей] осуществлялось коррумпированной политической элитой…, [т]еперь же “правят бал” сами судьи … Особенно опасным сочетанием является комбинация судейского корпуса старой закалки, который полагает, что администрирование правосудия представляет собой разновидность личного бизнеса, направленного на получение прибыли, и нового еще не апробированного института, которым легко манипулировать.

…Институциональная структура судебных советов такова, что главная роль в них всегда отводится судьям старшего поколения… Судьи старшего поколения обычно представляют собой “наследие” коммунистического режима. Трудно представить, что судьи, воспитанные в коммунистическом духе, внезапно превратятся в независимых и ответственных управленцев, которые будут ставить благо судебной системы выше собственного… Недавние события в Словакии достаточно хорошо иллюстрируют сказанное…

4. Извилистые дороги «черной овцы»

…В чешской конституционной системе назна­чение новых судей является одним из полно­мочий Президента… Президент назначает судей по представлению министра юстиции. На протяжении конститу­ционной истории Чешской Республики такие президентские назначения были, скорее, сим­волическими: кандидаты на должность судьи должны были сдать экзамен, пройти трехлет­нюю стажировку и сдать итоговый (государ­ственный) экзамен. В случае успеха назначе­ние было автоматическим.

В феврале 2005 года Президент отказался назначить группу судей-стажеров, которые отвечали всем требованиям, предъявляемым к лицам, назначаемым на должность судьи… и успешно сдали итоговый государст­венный экзамен. Публично заявленной при­чиной отказа было то, что, по мнению Прези­дента, кандидаты были слишком молоды для работы в должности судей…

Некоторые из этих кандидатов подали иски в административные суды. В числе про­чего, они заявили о том, что было нарушено их право на равный доступ к государственной службе… Кроме того, заявители жаловались на нару­шение принципов правовой определенности и законности при осуществлении государст­венной власти… Административный суд первой инстанции, Пражский муниципальный суд, отказал зая­вителям в удовлетворении заявления. Он по­становил, что решение Президента не было административным актом, который может быть предметом проверки в административ­ном суде…

Верховный административный суд Чеш­ской Республики, который рассматривал кас­сационную жалобу, поданную одним из зая­вителей, отменил решение Пражского муни­ципального суда. Он постановил, что в чеш­ской конституционной системе Президент выполняет двоякую функцию: с одной сто­роны, он носитель суверенной власти и гла­ва государства, с другой – он являет собой часть системы исполнительной власти и дей­ствует как административное должностное лицо особого типа. А именно, Президент дей­ствует как административное должностное лицо при соблюдении двух условий: во-пер­вых, свобода усмотрения Президента четко ограничена законом; во-вторых, его решение оказывает влияние на индивидуальные права в сфере государственного управления. Вер­ховный административный суд подчеркнул, что не существует права быть назначенным на должность судьи. Однако существует ин­дивидуальное право ожидать, что органы го­сударственной власти будут реализовывать свои полномочия в пределах ограничений, на­лагаемых на них законом… Человек… имеет право на то, чтобы с ним обращались в соответствии с принципами равенства, не­дискриминации и законности. Если Прези­дент решает не назначать на должность судьи лицо, представленное Правительством, он может так поступить только в соответствии с основаниями, перечисленными в законе, и должен обосновать свое решение.

Решение Верховного административного суда примечательно по нескольким причи­нам. Во-первых, в нем делается попытка про­вести различие между Президентом, высту­пающим в роли высшего должностного лица государства, с одной стороны, и обычного ад­министративного должностного лица – с дру­гой….

Неоднозначные последствия данного ре­шения вызваны проблемами в той области, которую это решение пытается охватить: это «серая зона» конституционных обычаев. На­чиная с 1993 года и даже раньше, в соответ­ствии с предыдущими конституциями Чехо­словакии, роль Президента в назначении су­дей была исключительно церемониальной. …[М]ожно, конечно, усомниться в том, что сложился какой-то конституцион­ный обычай. Но вдруг этот предположитель­но сформировавшийся конституционный обычай оказался разрушен… Остался открытым вопрос о том, могут ли конституционные обычаи быть реа­лизованы принудительно в результате судеб­ного решения.

В своем решении Верховный администра­тивный суд постановил, что решение Прези­дента об отказе произвести назначения на должности судей может быть пересмотрено в порядке административного судопроиз­водства… [В] июне 2007 года Пражский муниципальный суд постановил, что решение Президента об от­казе в назначении на должности судей пред­ставляет собой незаконное бездействие ад­министративного должностного лица. Суд постановил, чтобы Президент издал соответствующее решение в течение 6 месяцев, воз­державшись от прямого указания Президенту относительно того, что он должен будет на­значить кандидатов на указанные должности, и ограничившись тем, что Президент обязан принять решение и обосновать его…

…Несмотря на то что срок, установлен­ный административным судом, истек, Прези­дент так и не принял никакого решения по данному вопросу.

Президент Вацлав Клаус 30 января 2006 года направил письмо председателю Верховного суда, г-же Иве Брожовой (Iva Brožová), ко­торое содержало лишь одно предложение, в котором без каких-либо объяснений, только со ссылкой на пункт 1 § 106 Закона о судах, говорилось о том, что Президент освобожда­ет ее от занимаемой должности. Г-жа Бро­жова подала жалобу в Конституционный суд, оспаривая данное решение.

…В Кон­ституции говорится только о порядке назна­чения председателя Верховного суда. В от­сутствие четких предписаний в Конституции пункт 1 § 106 Закона о судах содержит об­щую норму относительно председателей судов: «председатель суда или его заместитель может быть смещен с должности по реше­нию лица, назначившего его на эту долж­ность, если совершает серьезное или повто­ряющееся нарушение своих обязанностей, предписанных законом, в процессе осущест­вления государственного администрирования судов».

«Молчание» Конституции по этому пово­ду позволяет выдвинуть два предположения. Первое – о том, что в отсутствие прямого за­крепления в Конституции полномочия Пре­зидента освобождать от должности председа­теля Верховного суда, Президент не может осуществлять это полномочие. Второе – о том, что, несмотря на «молчание» Конститу­ции, председатель Верховного суда может быть освобожден от занимаемой должности тем же путем, каким был назначен, в соот­ветствии с принципом: «тот, кто назначает, может отозвать»…

Основывая свое решение на принципах разделения властей и независимости судеб­ной власти, Конституционный суд постано­вил, что применению подлежит первое из предположений: «Правило, согласно которо­му “тот, кто назначает, может отозвать”, пол­ностью оправдано в случаях, в которых имеют место непосредственные отношения власти-подчинения. Однако между Президентом и председателем Верховного суда таких отно­шений не существует»… [С]уды не функционируют абсолютно отдельно от исполнительной власти…

Далее Конституционный суд отметил, что государственное администрирование судов не является обычной частью общего (государ­ственного) администрирования… [Д]анная деятельность имеет иную природу. По мнению Конституционного суда, полномочия по установлению рабочего графика, проверке судебных дел, надзору за качеством судебных разбирательств и рас­смотрению жалоб, так же как и другие пол­номочия председателя суда, могут оказывать влияние на реализацию судебной власти…

И наконец, Конституционный суд конста­тировал, что должность председателя суда неотделима от должности судьи. Если одно лицо занимает обе этих должности, его за­щищенность в случае снятия с должности должна соответствовать стандартам незави­симости судей. Эти предпосылки приводят Конституционный суд к выводу о том, что председатели судов и их заместители могут быть отстранены от должности исключитель­но в результате процедур, которые могут про­водиться самим судейским сообществом.

Руководствуясь рассуждениями, приве­денными выше, Конституционный суд при­знал § 106 Закона о судах утратившим силу, а именно признал противоречащими Консти­туции его положения, позволявшие отстра­нять от занимаемой должности председате­лей судов и их заместителей. Основываясь на решении Конституционного суда, принятом в полном составе, Палата Конституционного суда впоследствии признала недействитель­ным решение Президента, которым он от­странял от занимаемой должности председа­теля Верховного суда…

…Конституционный суд отменил нормы, позволявшие [должностным лицам и органам исполнительной власти] снимать с должности председателей судов и их заместителей… В отсутствие национального судебного совета и при неизменном отсутствии заинтересованности со стороны практически всех политических партий Чехии в создании этого органа возникает вопрос о том, кто должен быть уполномочен отстранять от должности председателей судов и их заместителей.

Компромиссное решение… заключалось в передаче этого полномочия дисциплинарным комиссиям. Эти комиссии традиционно созывались для того, чтобы рассматривать дела о нарушениях, допускаемых судьями в рамках исполнения своих обязанностей, связанных с отправлением правосудия. [И]меющие в своем составе исключительно судей, [они] не пользовались большим доверием; заседания дисциплинарных комиссий и их результаты … носили корпоративистский и попустительский характер. Действительно, некоторые решения этих комиссий поражали: судья Верховного суда, который был уличен в плагиате нескольких сотен страниц учебника по уголовному праву, был оставлен в должности, … у судьи районного суда, который неоднократно не являлся на судебные заседания и впоследствии подделал отчеты о них, была лишь немного снижена заработная плата …; дисциплинарные дела в отношении высокопоставленных судей странным образом прекращались или рассматривались годами … Таким образом, вполне объяснимо, что перспектива передачи этим комиссиям дополнительных полномочий по смещению с должности председателей судов и их заместителей представлялась не слишком привлекательной …

В итоге было принято решение, что председатели судов и их заместители могут быть отстранены от своих должностей только после соответствующего решения дисциплинарных комиссий, однако существенно измененных с точки зрения их состава и процедур. [Теперь, после 2008 года] они состоят из шести членов, только трое из которых являются профессиональными судьями (один – членом Верховного суда, один Верховного административного суда и один – суда нижестоящей инстанции), трое оставшихся – государственный прокурор, адвокат и научный работник. Все члены комиссий избираются сроком на пять лет. Это решение вызвало возмущение чешского судейского сообщества, поскольку впервые в истории чешских судов дела о дисциплинарных правонарушениях судей оказались “открыты” для участия представителей других юридических специальностей.⁶ …