Экзамен зачет учебный год 2023 / Глава 02 про КС (см. стр 84-93)

109

делах правотворческую функцию. В то же время резонно ставится вопрос: имеет ли он право на это, не подменяет ли Конституционный Суд законо­ дателя?»97.

Отвечая на вопрос о легитимности правотворчества Суда, В. Д. Зорькин обращает внимание на два обстоятельства. Во-первых, конституционная юстиция посредством легитимной интерпретации смыслов способна «изымать отдельные вопросы государственного управления из сферы политической конкуренции, реализуя при этом механизмы не столько нормативного, сколько коммуникативного способа действия». Во-вторых, по словам Председателя Конституционного Суда, данный орган оберегает не себя и не тот закон, создание которого является прерогативой парламента, а высший источник права страны, что и обеспечивает Суду легитимность98.

Всякое общеобязательное толкование положения (Конституции или закона, конституционность которого проверяется) неизбежно предполагает возникновение в решении Суда нового нормативного компонента, что и было подтверждено появлением новой редакции статьи 79 Закона № 1-ФКЗ о Конституционном Суде, где в части 5 содержится предписание об обязательности для других судов того варианта истолкования закона, который даётся Конституционным Судом в его постановлениях.

Таким образом, несмотря на сопротивление фактора «конституционной идентичности», решения Конституционного Суда неуклонно приобретали всё новые характеристики прецедентов, в том числе — в силу исключительности и субсидиарности конституционной юрисдикции. Здесь уместно вспомнить, что и сам создатель европейской модели конституционной юстиции Ганс Кельзен исходил из неэффективности конкретного инцидентного нормоконтроля обычных австрийских судов, поскольку их решения не носили обязательного прецедентного характера при рассмотрении других дел, что и породило запрос на создание такого органа, как Конституционный суд99. Следовательно, «врождённая» функция данного органа — создание прецедентов.

Между тем в отечественной науке сложился подход, в соответствии с которым вопрос о нормативности актов Конституционного Суда может быть решён с учётом вида этого акта100. Данный подход сформировался на основе правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституцион-

97Лазарев Л. В. Указ. соч. С. 57.

98Зорькин В. Д. Указ. соч. С. 8.

99Подробнее об этом см., например: Белов С. А., Кудряшова О. А. Указ. соч. С. 26.

100Представителями данного подхода являются, в частности: С. А. Авакьян, Н. С. Бондарь, В. В. Невинский. Подробнее об этом см.: Остапович И. Ю. Практика Конституционного Суда Российской Федерации о нормативности его решений // Вестник Санкт-Петербург­ ского университета. Серия 14. 2015. № 2. С. 13–25, 14.

110

ного Суда от 16 июня 1998 года № 19-П, где отмечено, что решения Суда, в результате которых неконституционные нормативные акты теряют юридическую силу, имеют такую же сферу действия, как и решения правотворческого органа, а значит, и такое же, как нормативные акты, общее значение101. Вместе с тем при наличии признаков общеобязательности и окончательности не каждый акт Суда, включая постановления, обладает характеристикой нормативности. Соображения на этот счёт, сформулированные целым рядом исследователей, упорядочил и изложил И. Ю. Остапович.

Так, в частности, упомянутый автор обращает внимание, что если при проверке нормативного акта в нём не было выявлено положений, противоречащих Конституции, но по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, установленное им правовое регулирование признаётся не соответствующим Конституции, то в таком акте свойство нормативности отсутствует. В то же время постановления, включающие конституционно-правовое истолкование Судом норм проверяемого нормативного правового акта, имеют самостоятельное нормативное значение, поскольку создают, по существу, новую норму права, которая будет в дальнейшем использоваться при рассмотрении аналогичного дела и при разработке новых нормативных актов102.

Чертами нормативности обладают также постановления Суда, в которых положения проверяемого нормативного правового акта признаются не соответствующими Конституции и в мотивировочной части содержатся указания на необходимость изменения закона (формулировка «федеральному законодателю надлежит»), а правоприменителю Судом даются указания, которым надо следовать до внесения этих изменений.

101Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 года № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации

//Российская газета. 1998. 22 июня.

102В данном выводе И. Ю. Остапович солидаризируется с А. А. Белкиным и Л. В. Лазаревым. При этом упомянутый автор исходит из резолютивной части Постановления от 26 мая 2011 года № 10-П, в котором Конституционный Суд указал, что конституционно-право- вой смысл положений проверяемого нормативного правового акта, выявленный Конституционным Судом (в постановлении), является общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 26 мая 2011 года № 10-П по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации», статьи 28 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», пункта 1 статьи 33 и статьи 51 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

//Российская газета. 2011. 8 июня. См. также: Остапович И. Ю. Указ. соч. С. 19–20.

111

Ещё одним видом постановлений Конституционного Суда, обладающих нормативностью, являются документы, в которых положения проверяемого нормативного правового акта признаются не соответствующими Конституции по причине неопределённости нормативного содержания проверяемого положения закона. Особенность таких постановлений состоит в том, что они обязывают не только федерального законодателя внести изменения в соответствующие правовые нормы, но и правоприменителя — использовать сформулированные правовые позиции при рассмотрении аналогичных дел103.

По поводу понятия правовой позиции как элемента нормативной природы решения Конституционного Суда в сообществе конституционалистов также существует большое разнообразие суждений. Несмотря на множество оттенков смысла, в определениях, которые даны этому феномену представителями российской конституционно-правовой науки, содержатся зачастую идентичные содержательные элементы: характеристика специфики правовой природы позиции, юридически значимых действий Суда, приведших к её появлению, а также функционального предназначения позиции104.

Так, характеризуя специфику правовой природы, учёные указывают, что правовая позиция Суда содержит: правовые умозаключения, представления, важные выводы общего характера, идеи, принципы, установки, «квазинормы», постоянные и общие основания принятия Конституционным Судом всех последующих решений по аналогичным делам (прецеденты).

Определяя содержание действий Суда, приведших к появлению правовой позиции, исследователи отмечают, что орган конституционного контроля: выявляет и формулирует «кристаллизированное право» (принципы); понимает и толкует конкретные положения Конституции (её дух и букву), соотносит с проверяемой правовой нормой и обнаруживает конституционный смысл положений законов и других нормативных актов в пределах своей компетенции.

Указывая на функциональное предназначение правовой позиции Суда, конституционалисты обращают внимание, что она снимает консти- туционно-правовую неопределённость, возникшую у инициаторов обращения (запроса, жалобы, ходатайства), служит правовым основанием (постоянным и общим) итоговых решений (постановлений); ложится в основу решения, заключая в себе нормативные установления; является обоснованием (аргументацией) конечного вывода суда, содержащегося

103См.: Остапович И. Ю. Указ. соч. С. 19–20.

104Обзор такого рода определений см.: Лазарев Л. В. Указ. соч. С. 22–24.

112

врезолютивной части решения, нормативной основой и ориентиром

вправотворчестве и правоприменении, имеющим обязательное значение.

Вопределениях правовой позиции также встречаются указания на то, где следует искать правовые позиции (в мотивировочной части и итоговых выводах решения), в каком порядке они принимаются (коллегиальное решение Конституционного Суда).

7. Выводы

Роль Конституционного Суда России начала 1990-х в политическом процессе была весьма активной, что не подобает органу с деполитизированным статусом. Однако движение в мощном политическом потоке не оставляло выбора для судей: следовало совместить профессиональные задачи, предполагающие безусловное следование праву, с индивидуальным нравственным и политическим выбором. Каждому судье довелось приобщиться к «живому праву» не в метафорическом и доктринальном смысле, а участвовать в его создании. Как представляется, несмотря на различие правовых позиций и мировоззрения, они выдержали этот вызов обстоятельств и сделали всё возможное, для того чтобы политическая власть изначально не превратила конституционное правосудие в картонную ширму для своих неконституционных решений и действий. Причём в условиях трансформации государственных и общественных устоев (теперь нередко называют этот процесс революцией) включённость судей в политику стала неизбежной, будучи обусловленной их человеческой природой, лишь одним из воплощений которой являются профессиональные качества.

Примечательно, что активная позиция органов конституционного контроля в других постсоциалистических государствах также подвергалась критике в начале 90-х годов прошлого века. К примеру, Конституционный суд Венгрии (Суд Шойома)105, один из наиболее влиятельных в Европе того времени, обвиняли в том, что он вмешивается в политику. Между тем Суд, действительно, энергично использовал свои полномочия, когда объявлял, что парламент «неконституционно бездействует», провозглашая неконституционным в первые годы своей работы почти каждый третий закон из числа рассмотренных106. Обвиняли Суд и в том, что, защищая

105Ласло Шольом (Шойом) являлся Председателем Конституционного суда Венгрии первые девять лет его существования. Он был одним из пяти первых судей, чьи кандидатуры были одобрены во время переговоров за национальным «круглым столом» в 1989 году, и стал автором наиболее радикальных решений Суда.

106См.: Шеппель К. Л. Новый венгерский Конституционный суд // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 1 (30). С. 21–25, 21–22.

113

социальные права, он вмешивается в полномочия парламента, в бюджетный процесс, встаёт на пути экономических реформ107. Однако завершился этап формирования новых политических и юридических правил для осуществления государственной власти в стране, и более сдержанный Суд Немета в 1998 году сменил «радикальный» Суд Шойома. Можно усмотреть в современном отношении политического руководства Венгрии, стремящегося нейтрализовать «элитарную касту юристов, стоящую на пути воли народа», реакцию на тот давний урок судебного активизма, который был дан Судом Шойома. Но одновременно стоит обратить внимание на наблюдения Макса Штайнбайса, который полагает, что авторитаризм и конституционные суды являются естественными врагами, поскольку авторитаризм в принципе не может смириться с независимостью судебной власти в целом и с признанием неконституционными его законов в частности. Неудивительно, что приоритетной мишенью для лидеров популистов после прихода к власти становится конституционный суд108.

Безусловно, сам факт наличия конституционных циклов109 не является оправданием для нарушения закона высшими органами власти и судьями.

Однако в момент формирования нового правопорядка, когда не были устранены ещё старые правовые конструкции (например, производные от принципа единовластия советов) и уже появились новые, утверждающие основы конституционализма (принцип разделения властей), судьи Конституционного Суда России стремились преодолеть правовую неопределённость, осуществляя толкование права, и начинали формирование «живой конституции»110.

107Его критики, в частности, указывали, что Суд превысил свои полномочия, пытаясь составить государственный бюджет, и что никакая концепция конституционных прав не поможет ресурсам появиться из ниоткуда, при том что среди стран Центральной и Восточной Европы Венгрия на момент начала либеральной трансформации имела самый большой долг из расчёта на душу населения. См.: Бланкенагель А. Конституционные суды, социальные права и социальное государство // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 1 (42). С. 42–44.

108Steinbeis M. Openers for Interpretation // Verfassungsblog. 2021. 2. Juli. URL: https:// verfassungsblog.de/openers-for-interpretation/ (дата обращения: 26.07.2021).

109См., например: Кененова И. П. Конституционализм и политическое лидерство в странах Центральной и Восточной Европы: проблемы и перспективы // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 5 (126). С. 11–41, 20–21.

110Конституционный Суд, как справедливо отмечает А. Должиков, связывает общее понятие и цель конституционного толкования именно с устранением неопределённости. Об этом идёт речь и в Определении от 5 ноября 1998 года № 134-О, где указано, что цель толкования «заключается в том, чтобы, устранив неопределенность в понимании конституционных положений, обеспечить надлежащее их применение, соблюдение, исполнение и использование» (Должиков А. Толкование конституционных прав // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 4 (113). С. 125–151, 130).

114

Как оказалось, бездействие органа конституционного контроля может оказаться столь же проблематичным для установления конституционного правопорядка, как и его участие в политической борьбе.

Суд столкнулся с неисполнением своих решений (бездействием политических «ветвей власти») и отсутствием способности к конструктивному диалогу законодательной власти и президента. Последнее, впрочем, и не удивительно, поскольку на протяжении всего советского периода в России (СССР) достижение компромисса в рамках юридических процедур было недостижимой целью — не только из-за того, что принцип разделения властей не являлся основой государственного механизма, но и потому, что весь опыт государственного строительства был пронизан противостоянием между властными кланами. Успехом в борьбе между ними считалось подавление, а иногда и прямое уничтожение политического противника, а совсем не достижение компромисса, согласия. Попытка юридизации политического конфликта, введения его в правовые границы, предпринятая Конституционным Судом, сама по себе уже была достижением.

Особо стоит отметить подход Суда к решению «дела КПСС», исключивший возможность введения института люстрации в России, что некоторые эксперты сочли упущенным шансом111. Вместе с тем, как продемонстрировала практика применения данного института в государствах Центральной и Восточной Европы, он оказался малопригоден для восстановления справедливости и в большей мере использовался как инструмент для разнообразных политических спекуляций и нарушения прав граждан, чем для повышения эффективности институтов власти112.

Важно отметить и то, что деятельность первого состава Конституционного Суда заметно отличалась от практики Комитета конституционного надзора СССР, в первую очередь, своей самостоятельностью, контрастирующей на фоне зависимой от прежних институтов власти деятельности Комитета. Последний хотя и принял ряд значимых решений за недолгий период работы, но под патронатом Съезда и Верховного Совета и при фактическом руководстве КПСС перспективы его деятельности по защите конституционных ценностей были призрачными. В этой связи нельзя не признать, что в сопоставимой ситуации оказались в первые годы либе-

111Например, как отмечал С. А. Пашин, решение по упомянутому делу является противоречивым, уклончивым и невнятным. По его мнению, Суд, прекратив рассмотрение вопроса о неконституционности КПСС, упустил историческую возможность покончить с тоталитарным прошлым и создать правовые предпосылки люстрации. См.: Пашин С. А. Преобразование судебной системы России на романтическом этапе судебной реформы.

112См., например: Олещик Я., Осик П., Петшак М. Люстрация // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2 (69). С. 39–46, 39–44.

115

рального транзита и другие подобные органы постсоциалистических государств Центральной и Восточной Европы113.

Вместе с тем ряд элементов компетенции Комитета, идей по обеспечению исполнения его решений позже были включены в статус Конституционного Суда России и получили продолжение в его практике. В частности, идея сочетания предварительного и последующего конституционного контроля оказалась востребованной уже в настоящий период, что получило отражение в поправках 2020 года к действующей Конституции.

Ещё в самом начале становления отечественного института конституционного контроля обозначилась проблема исполнения решений Комитета конституционного надзора СССР (затем Конституционного Суда России)114, которая сохраняет свою значимость до сего дня115.

В целом, характеризуя первый этап деятельности Конституционного Суда, стоит отметить значимость его активной роли в утверждении основ независимого правосудия в России (Закон о Конституционном Суде 1991 года и практика его реализации), формировании института индивидуальной жалобы, введении политических конфликтов в правовые рамки. В то же время Конституционный Суд на самом старте деятельности показал свой потенциал как субъект политики, что было подвергнуто критике в сообществе экспертов и обусловило настороженное отношение политических ветвей власти к данному институту, сказавшееся в дальнейшем на развитии статуса Суда и его практике.

Примечательно также, что заимствование зарубежных правовых конструкций и инструментов при создании нормативной модели Конституци-

113Например, учреждённый в 1985 году Конституционный трибунал Польши также сильно зависел от Сейма «в силу отсутствия разделения властей в рамках советской модели государственного устройства» (Зорькин В. Д. Конституционное правосудие стран новой демократии: вызовы и перспективы // Журнал конституционного правосудия. 2014. № 3 (39). С. 1–10, 1).

114См., например: Кокотов А. Н. Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2013. № 5. С. 90–101.

115К настоящему моменту мог появиться ещё один инструмент для разрешения данной проблемы. В законопроекте 2020 года о внесении изменений в Закон № 1-ФКЗ о Конституционном Суде было предусмотрено положение (пункт 6 статьи 80), которое обязывает Верховный Суд давать разъяснения по вопросам судебной практики не позднее двух месяцев после появления постановления Конституционного Суда, с тем чтобы обеспечить единообразное применение законодательства судами в части норм, на которые распространяется признание неконституционности или в отношении которых дано специальное истолкование органом конституционного контроля. Однако в итоговой редакции Закона пункт 6 так и не был включён в статью 80. См.: законопроект № 1024643-7 о внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в части приведения в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации). URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1024643-7 (дата обращения: 26.07.2021).