Экзамен зачет учебный год 2023 / Глава 02 про КС (см. стр 84-93)

99

чтением74. С другой стороны, в России не были распространены иллюзии

вотношении прямого действия Конституции РСФСР 1978 года и её инструментального значения (прежде всего, в аспекте защиты прав человека). Зато восприятие Конституции в качестве сборника идеологем, мало влияющих на правовую сферу (особенно в связи с правоприменением), поддерживалось многими вплоть до периода «перестройки», когда начались конституционные реформы и постепенно возникли предпосылки появления «живой конституции». Однако за реалистичность перспектив преобразования Конституции в эффективный правовой инструмент, как и за жизнеспособность любой правовой модели судебного органа конституционного контроля, в начале 1990-х никто не мог поручиться.

Впроекте Конституции России, одобренном Конституционным совещанием 12 июля 1993 года, характеристики Конституционного Суда как «высшего» судебного органа не было.

После принятия Президентом РФ Указа от 7 октября 1993 года о Конституционном Суде в экспертном и судейском сообществе (в том числе и

вСекретариате самого Суда) начали развиваться два направления мысли

вотношении определения статуса данного органа75.

Первое исходило из того, что Суд не должен быть высшим органом судебной власти. Он «равный среди равных» в том смысле, что все ветви судебной власти автономны и равноправны в пределах своей компетенции. Иерархически организованную систему судов Конституционный Суд не возглавляет, по отношению к республиканским органам конституционного правосудия высшим не является. Представители данной позиции обнаруживали в характеристике «высший судебный орган» применительно к Конституционному Суду необоснованную претензию на верховенство в судебной системе России76.

Сторонники второго подхода к формированию модели Конституционного Суда видели в нём именно высший орган судебной власти, аргументируя это, в частности, социальной значимостью деятельности Суда (затрагивает интересы всего общества) и, вероятно, принимая во внимание отношение не искушённой в юридических вопросах массы граждан к Конституционному Суду как к безусловно высшему органу судебной власти.

74См.: Краснов М. А. Указ. cоч. С. 6.

75См.: Митюков М. А. Указ. соч. С. 155.

76Как и ряд других представителей судейского сообщества, Т. Г. Морщакова полагала, что нельзя именовать Конституционный Суд «высшим органом» судебной власти, поскольку он не возглавляет соответствующую ветвь юрисдикции; более того, если применить к Суду данную характеристику, то это будет указывать на его вышестоящее положение по отношению к Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду, что виделось недопустимым и опасным. См.: Митюков М. А. Указ. соч. С. 155.

101

деральным органом, не входящим в судебную систему вообще (судьи Э. М. Аметистов, Б. С. Эбзеев). Независимость Суда рассматривалась ими как автономность по отношению к любым судебным инстанциям и к иным государственным органам. Противниками исключения Конституционного Суда из единой судебной системы были судьи Н. В. Витрук и Т. Г. Морщакова. С настороженностью встречена была Н. В. Витруком и формулировка «Конституционный Суд — высший судебный орган по защите конституционного строя» ввиду её весьма неопределённого, но обширного смысла, который способен спровоцировать орган конституционного контроля на расширительную интерпретацию своих полномочий и действия вне установленных процедур78.

После принятия Конституции России 1993 года проблема определения Конституционного Суда как «высшего судебного органа» актуальности не утратила. Часть судей не видели в факте отсутствия данной формулировки в Конституции препятствия для того, чтобы она появилась в Законе о Конституционном Суде, выполняя задачу конкретизации его статуса. Эта точка зрения была поддержана и на совещании судей 28 января 1994 года, где восемь из десяти участвующих в заседании судей Конституционного Суда одобрили статью 1 проекта в редакции Б. С. Эбзеева: «Конституционный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом конституционного контроля Российской Федерации, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть в форме конституционного производства»79.

В итоге формулировка «Конституционный Суд — высший судебный орган…» сохранилась в законопроекте, направленном 3 февраля 1994 года в Государственную Думу80. Такой статус, как объяснялось в пояснительной записке, необходим для эффективной защиты основ конституционного строя, конституционных прав и свобод человека и гражданина, поддержания верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации. Данное обоснование характеристики «высший» не было забыто и спустя более чем двадцать лет с небольшим

78См.: Митюков М. А. Указ. соч. С. 156.

79См.: Там же.

80В пояснительной записке к нему это обосновывалось в первую очередь тем, что место Конституционного Суда в системе федеральных органов государственной власти определяется Конституцией исходя из принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и самостоятельности органов, осуществляющих каждую из указанных функций власти (статья 10). Соответственно, в предлагаемом законопроекте Конституционный Суд определяется как высший судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства (статья 1 законопроекта). См.: Митюков М. А. Указ. соч. С. 157.

102

уточнением (в отношении распространения верховенства и прямого действия Конституции на всю территорию России) появилось в новой редакции Конституции России 2020 года.

Но тогда, в 1994 году, ещё до обсуждения в комитетах Государственной Думы формулировки статьи 1 Закона о Конституционном Суде Государ- ственно-правовое управление Президента выдвинуло свои возражения против характеристики Конституционного Суда как высшего судебного органа, указывая на необходимость выбора: отказаться от включения в конституционную формулу статуса Конституционного Суда характеристики «высший» — либо объяснить, в каком смысле и для кого Суд, не имеющий поднадзорных судов, может считаться «высшим». Эти возражения разделяли и члены Совета судей России.

В ответ на упомянутые доводы представители Конституционного Суда указывали, что характеристику «высший» по отношению к Суду в 1-ю статью Закона о Конституционном Суде следует ввести не потому, что он возглавляет систему судов (это не так), а потому, что над ним самим нет вышестоящей инстанции. Конституционный Суд России никому не подчинён, не подконтролен, не поднадзорен, не подотчётен. Развивая данную позицию уже много позже, Л. В. Лазарев справедливо обратил внимание на то, что высшим органом Конституционный Суд является в том смысле, что его решения обязательны для всех субъектов права, в том числе других высших институтов законодательной, исполнительной и судебной власти; из всех высших судебных органов только его компетенция наряду с компетенцией Президента, палат Федерального Собрания, Правительства определяется непосредственно, конкретно и развёрнуто в самой Конституции России81.

На заседании Научно-консультативного совета при Конституционном Суде 24 февраля 1994 года были высказаны дополнительные доводы «за» и «против» обсуждаемых вариантов формулировки статьи 1 Закона о Конституционном Суде. Так, для обоснования необходимости применения характеристики «высший» по отношению к Суду один из участников (Ю. В. Гаврюсов)82 даже выдвинул предположение о существовании единой системы конституционного правосудия, подтверждаемое наличием «совпадающих» полномочий Конституционного Суда России и органов конституционного контроля субъектов РФ по вопросам разрешения споров о компетенции и оценки конституционности нормативных ак-

81См.: Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного суда России. 2-е изд., доп. М. : Формула права, 2008. С. 28.

82Ю. В. Гаврюсов был Председателем Комитета конституционного надзора Республики Коми.

103

тов по предметам совместного ведения. А это значило, по мнению упомянутого представителя судейского сообщества, что федеральный орган конституционного контроля имеет возможность оценить конституционность не только нормативного акта, но и постановления конституционного суда республики. Последнее обстоятельство, по всей вероятности, должно было свидетельствовать о наличии иерархической соподчинённости в отношениях между Конституционным Судом России

иорганами конституционного контроля субъектов РФ.

В1994 году «мозговой штурм» формулировки статьи 1 Закона о Конституционном Суде завершился тем, что слово «высший» было исключено из текста проекта закона, но, как оказалось, вопрос об определении места Конституционного Суда России в системе государственной власти и закреплении его в Конституции не был снят. Поэтому, как представляется,

исейчас заслуживают внимания выводы, сделанные М. А. Митюковым на основе тщательного изучения материалов данной дискуссии. Он справедливо заключил83, что у её участников были разные методологические подходы к определению правовой природы Конституционного Суда. Одни (главным образом процессуалисты) исходя из иерархического понимания судебной системы не могли смириться с тем, что данный Суд — высший институт власти. Другие, наоборот, отталкиваясь от сущностного понимания институтов государственной власти, вполне обоснованно считали Конституционный Суд высшим судебным органом конституционного контроля исходя из его полномочий и обязательности решений84.

Рассматривая обе позиции, можно также заметить, что их объединяло восприятие характеристики «высший» применительно к Конституционному Суду именно как обозначения факта нахождения его на вершине иерархически выстроенного государственного аппарата. Но в то же время выяснилось, что общее понимание участниками дискуссии смысла характеристики «высший» не сложилось в полной мере, поскольку Суду ещё только предстояло на практике показать способность реализовать особый властный потенциал своих полномочий, связанный именно со спецификой конституционного правосудия, тогда как свои возможности как субъекта политики он уже успел продемонстрировать. Этот опыт был тогда многими воспринят как угрожающий целостности системы власти, построенной на классических принципах конституционализма.

83Митюков М. А. Указ. соч. С. 158.

84В этой связи стоит упомянуть суждения В. А. Кряжкова, который, отмечая объём, содержание деятельности (рассмотрение дел о конституционности законов и иных нормативных актов, споров между органами государственной власти и другое) и обязательность решений Суда, заключил, что данные особенности его статуса объективно предопределяют его положение как высшего органа конституционного контроля. См.: Там же.

104

Заслуживает также упоминания ещё один аспект проблемы «высшего» суда. Он связан с объективным отсутствием в советский период каких-либо признаков процесса конституционализации различных отраслевых сфер правового регулирования, наличие которого вполне могло бы обосновать и «оправдать» высшую позицию Конституционного Суда эмпирически. Однако со временем практика Суда позволила обнаружить присутствие конституционных элементов регулирования в отраслевых нормах и правоотношениях.

В этом плане не вызывает сомнения, что зарубежный опыт сказался благоприятно на развитии института конституционного контроля в России. Как показала практика конституционных судов Европы, конституционные права могут применяться и к регулированию отношений между частными лицами («горизонтальный эффект» — «Drittwirkung»), а не только к отношениям между индивидом и государством85. Это открытие новых горизонтов правозащитной деятельности европейских органов конституционного контроля заметно способствовало повышению значимости их авторитета и места в государственном механизме. Со временем и Конституционный Суд РФ внёс свой вклад в уточнение нормативного содержания традиционных отраслевых категорий и сформулировал правовые позиции, раскрывающие влияние конституционных прав и принципов на отношения, регулируемые различными отраслями права, что способствовало повышению ценности конституционного правозащитного инструментария и авторитета самого Конституционного Суда, способного эффективно его использовать в разных отраслевых сферах.

Судьи не зря обращали внимание на то, сколь важной является именно специализация Суда, его особое функциональное предназначение, а не само по себе присвоение ему статуса «высшего» судебного органа. Именно Конституционный Суд по своей природе способен поддерживать развитие горизонтальных связей между юрисдикциями, межотраслевую кооперацию в сфере защиты прав. Важными факторами, определяющими его место в иерархии институтов судебной власти, являются универ-

85Хотя по сложившемуся правовому клише (в которое вполне укладывается содержание статьи 18 Конституции РФ) конституционным правам корреспондируют соответствующие обязанности именно органов публичной власти, но, как показал опыт зарубежных стран, те же права могут создать обязательства и для частных лиц. Соответствующие правовые конструкции существуют не только в германском государственном праве, но и в американском конституционном праве, где используется доктрина государственных действий (state actions), а в англоязычном конституционализме существует понятие «горизонтального» действия прав (horizontal effect). Подробнее об этом см.: Должиков А. Влияние конституционных прав на российскую правовую систему // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 6 (91). С. 109–120, 114.

105

сальность предметной компетенции нормоконтроля, особое качество и уровень процесса, поднимающие правосудие как особый вид государственной деятельности на новую высоту.

6. В тени «троянского коня»

Комплексная проблема юридической природы, а также места в правовой системе России решений Конституционного Суда и значения правовых позиций, которые в них содержатся, оказалась едва ли не самой устойчивой в тематике дискуссий среди отечественных конституционалистов относительно этого органа.

В романо-германской правовой традиции конституционная юстиция, созданная по замыслу Г. Кельзена, стала своего рода троянским конём культуры «общего права», благодаря чему в ряде государств континентальной Европы конституционный прецедент фактически сравнялся в своих возможностях регулятивного воздействия с законом. Например, Закон о Федеральном конституционном суде Германии не только указывает на обязательность его решений для всех федеральных и земельных государственных органов, включая суды, но также предусматривает, что некоторые его решения обладают силой закона (§ 31)86.

Ни Конституция, ни Закон о Конституционном Суде прямо не определяют правовую природу решений Конституционного Суда, не содержат понятия правовой позиции. Вместе с тем действующая регламентация статуса Конституционного Суда, юридической силы его итоговых решений, правовых последствий их принятия, а также практика их реализации органами различных ветвей публичной власти позволяют вполне отчётливо выявить и осознать эту природу: итоговые решения Суда, как и нормативные акты, имеют общий характер, рассчитаны на многократность применения, являются обязательными для всех субъектов права87. Как справедливо отметил В. Д. Зорькин, «юридическая сила итоговых решений конституционных судов превозмогает любой закон, кроме самой Конституции, но и ее смысл на практике отождествляется с интерпретациями, исходящими от конституционной юстиции. Он уже не может быть понят автономно, в отрыве от результатов этих толкований»88.

86Bundesverfassungsgerichtsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl. I S. 1473), das zuletzt durch Artikel 4 des Gesetzes vom 20. November 2019 (BGBl. I S. 1724). URL: https://www.gesetze-im-internet.de/bverfgg/ (дата обращения: 26.07.2021).

87См.: Лазарев Л. В. Указ. cоч. С. 58–59.

88Зорькин В. Д. Конституционный Суд России: доктрина и практика : моногр. М. : Норма : ИНФРА-М, 2017. С. 8.

106

Понятно, что известный консерватизм юридического сообщества, который характерен для его представителей в любой стране (как в науке, так и на уровне практики), усугубляет те объективные сложности, которые возникают в связи с появлением решений Конституционного Суда как документов с трудно определяемым местом в иерархии отечественных источников права и со сложной линией реализации.

Ряд учёных уже на первых этапах развития конституционного правосудия в России выразили свою убеждённость, что решения Конституционного Суда источниками права считаться не могут (Е. И. Козлова, М. И. Кукушкин, С. А. Карапетян, А. А. Белкин, В. С. Нерсесянц и другие), поскольку обязательность данных решений фактически касается только тех нормативных актов, которые признаются неконституционными (статья 79 Закона № 1-ФКЗ о Конституционном Суде) и утрачивают силу. Сторонники данной позиции исходили также из того, что решения Суда главным образом адресованы законодателю, делая этот вывод из положений о порядке их исполнения (статья 80 того же закона), а процедура принятия не является правотворческой. Опираясь на подобные доводы, приверженцы упомянутой позиции отводили Конституционному Суду роль только «негативного законодателя». Ссылались сторонники отрицания правотворческой роли Конституционного Суда (В. С. Нерсесянц и другие) также на особенности романо-германской правовой семьи (относя к ней и правовую систему России), где, по их мнению, отсутствует судебное правотворчество89.

Вместе с тем в начале пути российского конституционного правосудия у идеи о том, что решения Конституционного Суда следует признать источниками права, оказалось немало сторонников. Причём среди приверженцев этой позиции были как судьи Конституционного Суда (В. Д. Зорькин, М. В. Баглай, Н. С. Бондарь, Н. В. Витрук, В. А. Туманов, Б. С. Эбзеев), так и иные учёные, не имеющие судейского опыта (Е. В. Колесников, Р. З. Лившиц и другие). К аргументам в пользу признания нормативной природы решений Конституционного Суда упомянутые авторы относили особый характер дел, рассматриваемых им, нормативный регулятивный эффект, оказываемый итоговыми решениями Суда на правоотношения, в том числе нормативность толкования Конституции90. Надо признать, что с развитием конституционного правосудия в России и изменением положений Закона № 1-ФКЗ о Конституционном Суде (в осо-

89См.: Лазарев Л. В. Указ. соч. С. 49.

90См.: Белов С. А., Кудряшова О. А. Заимствование моделей конституционного контроля в правовой системе России // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 6 (30). С. 25–38, 27.

107

бенности части 5 статьи 7991) вторая позиция получила дополнительные подтверждения.

Известен обширный перечень интерпретаций правовой природы актов Конституционного Суда (итоговых решений), которые были предложены отечественными правоведами. Так, обобщая эти позиции, Л. В. Лазарев называет следующие их характеристики: нормативно-правовой акт; акт нормативного характера; акт общенормативного значения; судебный прецедент; документ, содержащий официальную конституционную доктрину; акт толкования права, не создающий норм права; правоприменительный акт; акт преюдициального значения; акт оценки норм права (нормативного акта) с позиций конституционности92.

Стоит заметить, что дискуссии о правовой природе решений Конституционного Суда России имели не только отвлечённые доктринальные мотивы, связанные с выстраиванием непротиворечивой, с позиций теории конституционного права, понятийной системы, но имели и практическое измерение, обусловленное настороженным отношением сообщества практикующих юристов к «амбициям» нового органа правосудия, который обладает потенциальной возможностью к созданию экспансивного источника права прецедентного типа. Упоминания заслуживает также спор о прецедентном значении решений Конституционного и Верховного судов, который интенсивно шёл в конце 1990-х — начале 2000-х годов. В нём примечательны, по крайней мере, два направления развития дискуссии. Во-первых, признание прецедентного характера разъяснений Пленума Верховного Суда ставило под сомнение исключительную роль Конституционного Суда при выявлении соответствующего Конституции смысла правовых норм (для ординарных судов авторитет разъяснений Пленума явно превосходил значение правовых позиций Конституционного Суда). Во-вторых, вызвала неприятие у ряда представителей экспертного сообщества сама интерпретация позиций этих высших судов в качестве прецедентов, тогда как сторонники этого подхода ссылались в качестве обоснования своей позиции на прецедентное значение решений ЕСПЧ для российского права. Вместе с тем некоторые критики идеи о прецедентном характере правовых позиций Конституционного Суда (например, Т. Г. Морщакова) склонялись к их оценке как преюдиций, одновременно настаивая на необходимости признания исключительной роли Конститу-

91Имеется в виду положение о том, что с момента вступления в силу постановления Конституционного Суда, где дано истолкование какому-либо нормативному акту или отдельным его положениям, применение, равно как и реализация соответствующих предписаний ка- ким-либо иным способом, расходящимся с данным Судом, не допускается.

92См.: Лазарев Л. В. Указ. соч. С. 22–25.

108

ционного Суда в контроле конституционности. Помимо научной составляющей в данной дискуссии отчётливо просматривался и её политический аспект, заключавшийся в необходимости распределения власти между судами и конкуренции за доминирование на высшем уровне системы правосудия93.

Возможно, именно эта настороженность заслуживает упоминания среди мотивов осознания российскими конституционалистами проблемы «конституционной идентичности»94, которое, как представляется, началось задолго до дела Маркин против России95. Отрицание «прецедентной» природы решений Конституционного Суда России стало своего рода протестом против неизбежной унификации правового инструментария96 правовых семей, объединяемых западной традицией права.

В действительности место решений органов конституционного контроля вполне отчётливо определилось среди источников российского права. Как справедливо заметил Л. В. Лазарев, «в принципе никто не отрицает, что Конституционный Суд фактически осуществляет в определенных пре-

93Материал, связанный с дискуссией, о соотношении и практической значимости для ординарного правосудия решений Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбит­ ражного Суда представлен в главе 3 настоящей монографии.

94Доктрина конституционной идентичности, как справедливо отмечается российскими авторами, сформировалась преимущественно на базе судебной практики, в том числе национальных конституционных судов. В то же время функция этого концепта может быть воспринята и в более широком контексте как своего рода отражение принципа уважения национальной идентичности, закреплённого в учредительных документах Европейского Союза и обусловившего правовую интеграцию в европейском регионе. «Конституционная идентичность является неотчуждаемой составной частью демократического самоопределения народа», — отметил в одном из своих решений Федеральный конституционный суд Германии (цит. по: Грачева С. А. Развитие концепта конституционной идентичности в связи с поиском подходов к разрешению конвенционно-конституционных коллизий и конфликтов // Журнал российского права. 2018. № 9. С. 52–64, 54–55). Надо полагать, что в этом смысле данный принцип в целом может быть истолкован как интеграция без принуждения к утрате своеобразия и самостоятельности не только применительно к содержанию отдельных решений национальных судов, но и к оценке самой правовой природы актов органов конституционного контроля. Поэтому настойчивость российских экспертов в отрицании прецедентной природы решений отечественного органа конституционного контроля тоже можно интерпретировать как часть «манифеста конституционной идентичности».

95С. А. Грачева полагает, что импульсом данного процесса стало именно это дело. См.: Грачева С. А. Указ. соч. С. 58–59.

96Например, как отмечает Т. Я. Хабриева, «не следует ссылаться на “прецедент” вместо констатации обязательной силы определенных судебных актов высших судов и их роли как источника права». По её мнению, прецедент и прецедентное право «являются совершенно иной системой, построенной на другом менталитете, правовом образовании, доктрине, практике, организации всего юридического процесса» (Хабриева Т. Я. Юридическая наука и развитие конституционной юстиции // Журнал конституционного правосудия. 2016. № 5 (53). С. 17–24, 22).