Экзамен зачет учебный год 2023 / Глава 02 про КС (см. стр 84-93)

89

Позже (10 февраля) Председатель Конституционного Суда выступил за мораторий на проведение референдума, ссылаясь на то, что в январе страна вступила в гиперинфляцию, когда ни референдум, ни выборы проводить нельзя; следует дождаться более спокойного периода.

С9 по 12 февраля 1993 года Конституционный Суд рассмотрел вопрос

оконституционности Указа Президента о недопущении создания Фронта национального спасения и роспуске его оргкомитета (так называемое дело ФНС). Суд счёл этот указ неконституционным, расценив его как вторжение исполнительной власти в сферу компетенции судебной.

К началу марта противоборство исполнительной и законодательной ветвей власти обострилось.

5 марта Конституционный Суд первый и единственный раз направил послание Верховному Совету о состоянии конституционной законности в Российской Федерации. Действовавший тогда Закон о Конституционном Суде предусматривал ежегодное направление такого послания.

В этой связи стоит обратить внимание на то, что Законом о поправке к Конституции 2020 года52 из части 3 статьи 100 действующей Конституции исключено положение о совместном заседании палат Федерального Собрания для заслушивания послания Конституционного Суда. Можно увидеть в этом шаге законодателя не только рациональное стремление к устранению «мёртвой» нормы, но и реакцию на предостережение из прошлого. В марте 1993 года обращение Суда к парламентариям вполне могло поспособствовать усилению напряжённости в отношениях между законодателями и Президентом, хотя сам Председатель Суда и назвал эту конфронтацию основной угрозой конституционному строю России и критически отозвался о превышении каждой из ветвей власти своих полномочий53.

Послание Суда было рассмотрено и Восьмым Съездом народных депутатов России, созванным 10 марта 1993 года. По итогам его рассмотрения

от практической целесообразности и политических склонностей. Между тем выбор Судом по собственной инициативе момента привлечения высших должностных лиц государства к конституционной ответственности является средством политического воздействия. См.: Отечественная конституционная юстиция: история и современность. Документы и материалы (1988–2010) / под общ. ред. А. А. Клишаса, С. М. Шахрая. М. : Волтерс Клувер, 2010. С. 510–522.

52См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СЗ РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.

53Помимо критических оценок в отношении политических органов власти Конституционный Суд сформулировал в данном документе свои предложения по совершенствованию статуса Суда: сократить кворум; предусмотреть создание палат для рассмотрения индивидуальных жалоб; предоставить право обращения в Суд группе численностью не менее пятидесяти народных депутатов РСФСР, а не любому депутату индивидуально, как это было предусмотрено действовавшим законом.

90

Съезд поручил органам власти всех уровней в трёхмесячный срок привести свои акты в соответствие с Конституцией, а Верховному Совету — в тот же срок принять закон о механизме выполнения решений Конституционного Суда и об ответственности за их невыполнение, что парламентом не было сделано.

13 марта 1993 года Восьмой Съезд народных депутатов отменил декабрьское Соглашение с Президентом, ввёл в действие «спящие» поправки к Конституции, а также отменил решение о проведении референдума.

Председатель Конституционного Суда поддержал решения Съезда, признав, что Президент должен осуществлять лишь общее руководство исполнительной властью.

В ответ на решение Съезда Б. Н. Ельцин объявил 20 марта 1993 года по телевидению, что подписал Указ о введении «особого порядка управления» для преодоления кризиса власти, а также о назначении на 25 апреля 1993 года всенародного голосования о доверии Президенту и Вице-прези- денту РФ, о проекте новой Конституции и проекте закона о выборах федерального парламента. Хотя данным указом работа Съезда и Верховного Совета не была приостановлена, однако, как отметил глава государства,

не будут иметь юридической силы любые решения, направленные на

отмену и приостановление указов и распоряжений Президента и Правительства РФ54.

Сработала отложенная угроза, таившаяся в упомянутой поправке Плотникова.

Председатель Конституционного Суда, выступив по телевидению в тот же день, спустя два часа после Президента55, назвал его действия неконституционными. В. Д. Зорькин счёл такую оперативную реакцию необходимой, по-видимому, исходя из пункта 6 части 1 статьи 21 Закона «О Конституционном Суде РСФСР», который предусматривал, что Председатель Суда «в случаях, не терпящих отлагательства, в особенности угрожающих невосполнимым ущербом, направляет соответствующим государственным органам и должностным лицам требования… о приостановлении действия нормативных актов… до рассмотрения дел Конституционным Судом РСФСР».

Впоследствии выяснилось, что на момент выступления Президента, а затем и Председателя Суда по телевидению указ, угрожающий конституционному правопорядку, ещё не был подписан. Документ появился только

54См.: История Конституционного Суда Российской Федерации.

55Совместно с Вице-президентом А. В. Руцким, Генеральным прокурором В. Г. Степанковым и первым заместителем Председателя Верховного Совета Ю. М. Ворониным.

91

22 марта, он не противоречил Конституции, сильно отличаясь по содержанию от того, что было озвучено главой государства в эфире56. Таким образом, получалось, что Председатель Суда отреагировал на политическую декларацию, а не на документ, положения которого нарушили Конституцию.

На созванном 26 марта Девятом (внеочередном) Съезде народных депутатов России Председатель Конституционного Суда выступил с докладом «О неотложных мерах по сохранению конституционного строя Российской Федерации», в котором предложил свой план разрешения кризиса власти из десяти пунктов. В частности, было предложено пересмотреть статьи 104 и 109 Конституции, которые среди полномочий Съезда народных депутатов предусматривали рассмотрение «любого вопроса, относящегося к ведению Российской Федерации», что устранило бы противоречие принципу разделения властей, который уже был включён в Конституцию. Предложено было также внесение в Конституцию поправок, позволяющих провести досрочные выборы Президента и органов законодательной власти осенью 1993 года.

Данное выступление вряд ли укладывалось в рамки статуса председателя органа конституционного контроля и могло быть расценено как политическая акция, не бесспорная с позиции соответствия принципу разделения властей.

28 марта 1993 года была предпринята ещё одна попытка Президента, Председателя Верховного Совета и Правительства наладить взаимодействие. Они подготовили проект постановления, предусматривающий проведение 21 ноября 1993 года одновременных досрочных выборов Президента и Верховного Совета РФ. Проект был отвергнут Съездом как противоречащий Конституции. Зато на основании Заключения Конституционного Суда № 1-357 законодательный орган попытался отрешить Б. Н. Ельцина от должности, но необходимого большинства голосов не было набрано.

56Например, вместо провозглашения не имеющими юридической силы всех решений, отменяющих или приостанавливающих действие указов и распоряжений Президента, в документе было установлено: «Решения государственных органов и должностных лиц, направленные на приостановление указов и распоряжений Президента Российской Федерации без решения Конституционного Суда Российской Федерации, должны быть признаны в установленном порядке не имеющими юридической силы и не подлежащими исполнению».

57Заключение Конституционного Суда РФ от 23 марта 1993 года № 1-3 «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, связанных с его Обращением к гражданам России 20 марта 1993 года» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 1.

92

Противостояние между политическими группировками не завершилось компромиссом, что сказалось и на ситуации в самом Конституционном Суде, который, по мнению Н. В. Витрука58 (в тот период занимавшего пост заместителя Председателя Суда), всё более политизировался. Данный процесс воплотился, по наблюдениям упомянутого автора, в явном расколе между сторонниками Президента (среди них Н. В. Витрук называет помимо себя ещё трёх судей — Э. М. Аметистова, А. Л. Кононова и Т. Г. Морщакову), заявившими особые мнения по Заключению Конституционного Суда от 21 сентября 1993 года о соответствии Конституции действий и решений Президента РФ Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года59, и остальными девятью судьями60, включая Председателя Суда В. Д. Зорькина.

И, наконец, решением, повлёкшим, пожалуй, самые драматические последствия, был Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»61, которым прекращено действие Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 года, предусмотрен роспуск Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

В тот же день Конституционный Суд девятью голосами против четырёх принял Заключение о неконституционности Указа № 140062. Упомянутые четверо судей, в свою очередь, объявили об отказе участвовать в заседаниях Суда до принятия новой Конституции и начала работы Федерального Собрания. Противостояние между главой государства и органом конституционного контроля достигло кульминации.

58См. об этом: Страшун Б. А. Указ. соч. С. 118.

59Особые мнения судей Конституционного Суда Российской Федерации Э. М. Аметистова, Н. В. Витрука, А. Л. Кононова, Т. Г. Морщаковойпо делу о соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, связанных с его Обращением к гражданам России 20 марта 1993 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 6.

60Пятый (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР 30–31 октября 1991 года избрал первых тринадцать членов Конституционного Суда.

61Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» (с дополнениями от 1 и 11 октября) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3597.

62Заключение Конституционного Суда РФ от 21 сентября 1993 года № 2-3 «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” от 21 сентября 1993 года № 1400 и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 6.

93

Указ Президента от 7 октября 1993 года приостановил деятельность Конституционного Суда63. Примечательно, что данный документ содержал не только нормативные положения, но и весьма грозные оценки деятельности Суда, а также суровые обвинения как в адрес состава суда в целом, так и непосредственно в адрес его председателя. Если к этим обвинениям относиться не как к политической риторике, то можно счесть их выдвижение сигналом для преследования судей (чего, по счастью, не произошло).

Вчастности, в документе было указано: «Конституционный Суд Российской Федерации оказался в глубоком кризисном состоянии. Дважды

втечение 1993 года Конституционный Суд Российской Федерации своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны. Но когда угроза гражданской войны становилась реальной, Конституционный Суд Российской Федерации бездействовал. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, проводя активную политическую деятельность, участвовал в политических акциях, все более вовлекая в них Конституционный Суд Российской Федерации. Тем самым грубо нарушались требования Закона о Конституционном Суде Российской Федерации».

Отдельно стоит подчеркнуть, что в Указе дана негативная оценка не только законности Заключения Конституционного Суда, но и его содержания: Суд принял «одностороннее политическое решение в отношении Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”», «не дав незамедлительной оценки антиконституционным насильственным действиям экстремистских сил, не рассмотрев вопрос о конституционности актов бывшего Верховного Совета Российской Федерации, Съезда народных депутатов Российской Федерации после прекращения их полномочий». Иными словами, Суд обвинялся в том, что он не встал на сторону Б. Н. Ельцина в политическом конфликте с законодательной властью и тем самым «сыграл негативную, в сущности пособническую роль

втрагическом развитии событий 3–4 октября 1993 года в г. Москве».

Вдокументе также резюмируются негативные оценки деятельности Суда, который «из органа конституционного правосудия превратился в орудие политической борьбы, представляющее исключительную опасность для государства».

63Указ Президента РФ от 7 октября 1993 года № 1612 «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3921.

94

Завершая «риторическую» часть Указа и переходя к нормативной, Президент ссылается на Заявление Конституционного Суда РФ от 5 октября 1993 года о сложении им «функции проверки конституционности нормативных актов и международных договоров Российской Федерации» и констатирует невозможность деятельности Суда в неполном составе, а также созыва его заседаний до принятия новой Конституции, при этом констатируя необходимость предложить «Федеральному Собранию Российской Федерации рассмотреть в качестве первоочередного вопрос об организационно-правовых формах осуществления конституционного правосудия в Российской Федерации», сохранить за судьями Конституционного Суда права и гарантии в соответствии с Законом о Конституционном Суде и действующими на момент принятия Указа правовыми актами, а также принять к сведению заявление В. Д. Зорькина о сложении полномочий Председателя Конституционного Суда.

В итоге Председатель Суда В. Д. Зорькин ушёл в отставку со своего поста. До начала формирования Суда уже на основании нового Закона о нём обязанности Председателя исполнял Н. В. Витрук.

24 декабря 1993 года глава России принял ещё один указ, которым признал не действующим и не подлежащим применению Закон о Конституционном Суде РСФСР (пункт 16 Приложения № 2 к Указу)64.

Во время возникшей паузы судьи и некоторые сотрудники аппарата продолжили работу над проектами новой Конституции (в составе рабочей комиссии Конституционного совещания), а также Закона о Конституционном Суде.

Примечательно, что в нормах о количественном составе и порядке формирования Конституционного Суда, которые в итоге получили закрепление как в Конституции 1993 года, так и в Законе № 1-ФКЗ о Конституционном Суде, можно найти следы влияния «конституционных страхов» разработчиков.

Соглашаясь с А. Шайо, М. А. Краснов призывает обратить внимание на то, что «конституционные страхи», возникшие некогда в прошлом у разработчиков Конституции 1993 года, повлияли на результаты их деятельности65. Стоит признать, что вопрос о количественном составе Конституционного Суда РФ в момент создания его конституционной модели был обусловлен, судя по всему, такого рода страхами.

64Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5086.

65Краснов М. А. «Конституционные страхи» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 3–11, 3–4.

95

Расширение состава Конституционного Суда РФ до девятнадцати судей обеспечило возможность усилить «пропрезидентское крыло» в Суде, поскольку к четырём судьям из прежнего состава добавилось ещё шесть новых судей, придерживавшихся сходной политической ориентации. Отдельно стоит отметить, что формирование Конституционного Суда, как и других высших судов, стало относиться к компетенции Совета Федерации, но полномочие по представлению кандидатур для избрания судей получил именно Президент РФ (часть 1 статьи 128 Конституции). Можно в таком решении усмотреть определённое влияние порядка назначения президентом судей Верховного суда США (по совету и с согласия Сената). Однако следы собственного опыта государственного строительства, побудившего творцов Конституции доверить ключевую роль в определении состава судей органа конституционного контроля именно главе государства, здесь трудно не заметить.

Выбор модели конституционного правосудия первоначально (до лета 1993 года) был связан с популярностью среди разработчиков проектов новой Конституции России концепта президентской формы правления по образцу США66. Влияние данной идеи на первые опыты отечественного конституционного строительства в либеральном ключе можно найти и в проекте Российского Движения демократических реформ (так называемом проекте А. А. Алексеева — А. А. Собчака), где Президент РФ хотя и был определён как глава государства и высшее должностное лицо (но не глава исполнительной власти), однако функция конституционного контроля возлагалась на Верховный Суд по примеру США. Позднее (не без влияния иностранных экспертов) была принята концепция смешанной формы правления — президентско-парламентской, а также иной модели конституционного правосудия, за основу которой была принята концепция Федерального конституционного суда Германии.

66Это видно, в частности, в проекте Конституционной комиссии до конца 1992 года, где Президент РФ именовался высшим должностным лицом России, возглавляющим исполнительную власть, причём сначала в проекте содержалась формула о руководстве исполнительной властью (Президент должен был возглавлять только федеральный уровень исполнительной власти), а затем утвердилась позиция о руководстве исполнительной власти всех уровней в России (Президент — глава исполнительной власти в РФ). Проект рабочей группы под руководством С. М. Шахрая (1992 год) также предполагал, что исполнительную власть в России возглавляет Президент. Иной подход был представлен в проекте Российского Движения демократических реформ (так называемом проекте А. А. Алексеева — А. А. Собчака), в котором Президент хотя и был определён как глава государства и высшее должностное лицо, но не как глава исполнительной власти. См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М. : Сашко, 2000. С. 130, 134, 137–139.

96

Предметом обсуждения экспертов с «подачи» Б. Н. Ельцина стал также вопрос о создании Конституционной коллегии в составе Верховного Суда РФ67. Так, например, на заседании научно-консультативного совета при Конституционном Суде РФ 19 октября 1993 года упомянутая тема была затронута. В пользу создания Коллегии, в частности, высказался А. Д. Бойков, который полагал, что конституционное правосудие в таком виде обогатится знанием правоприменительной практики и будет больше сориентировано на судебную процедуру, сможет опереться на авторитет судебной системы.

За сохранение Конституционного Суда как самостоятельного института и, соответственно, против создания Коллегии высказалось большинство участников заседания. В частности, было отмечено, что аргументы, приведённые А. Д. Бойковым, скорее указывают на недочёты конституционного правосудия, но не убеждают в необходимости создания Коллегии (В. Е. Гулиев). На разную направленность деятельности ординарных судов и Конституционного Суда обратил внимание Б. М. Лазарев: первые приспособлены для разрешения конкретных дел, сориентированы на правоприменительную практику, обязаны обеспечить выполнение закона, а не оценивать его, тогда как Конституционный Суд призван гарантировать конституционность нормативных актов. Отсюда, по мнению учёного, следуют различия в подборе судей, в формах деятельности и процедурах двух указанных типов судов. А значит, коллегия в составе Верховного Суда РФ будет не способна выполнить задачи конституционного контроля, потому что это не соответствует природе обычных судов68.

Забыть эту дискуссию в целом и аргументы сторон в частности не даёт опыт реформ в постсоциалистическом пространстве (например, в Кыр­ гызстане)69, а также то живое внимание к «рационализации» конституци-

67Своим известным Указом № 1612 от 7 октября 1993 года Б. Н. Ельцин распорядился обеспечить деятельность судей и аппарата Конституционного Суда по подготовке предложений об организационно-правовых формах осуществления конституционного правосудия в России, включая возможность создания Конституционной коллегии в составе Верховного Суда (пункт 5).

68См.: Отечественная конституционная юстиция: история и современность. Документы и материалы (1988–2010) / под общ. ред. А. А. Клишаса, С. М. Шахрая. М. : Волтерс Клувер, 2010. С. 529.

69После революционных событий 2010 года, когда был распущен Конституционный суд Кыргызской Республики, 13 июня 2011 года был принят Конституционный закон № 37 о Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики. Организационно-пра- вовая форма конституционного контроля в стране таким образом сменилась в том ключе, который когда-то виделся актуальным первому президенту России. См.: Конституционный закон Кыргызской Республики от 13 июня 2011 года № 37 «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики». URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru- ru/203281?cl=ru-ru (дата обращения: 26.07.2021).

97

онного правосудия, которое обнаружилось в экспертном сообществе и среди политиков при подготовке Закона о поправках к Конституции 2020 года и в последующий период адаптации его предписаний в законодательстве.

4. Дискуссии в начале пути

Среди целого ряда предметов для дискуссий, возникших в период формирования модели Конституционного Суда, стоит выделить две проблемы, которые и в начале этого процесса, и теперь, спустя уже три десятка лет, не утратили своего значения для понимания препятствий на пути конституционной юстиции в России, а также ограничений и внутренних противоречий, заложенных в конструкции данного органа изначально.

Первая из упомянутых проблем — определение места Конституционного Суда в системе государственных органов России. Вторая — касается юридической природы, а также места в правовой системе России актов Суда и правовых позиций, которые в них содержатся.

Размышления о месте Конституционного Суда в государственном механизме сопряжены с ответом на вопрос: является ли он «высшим судебным органом конституционного контроля»? Данный вопрос породил бурные дискуссии в период работы над проектами Конституции России 1993 года и Законом № 1-ФКЗ о Конституционном Суде 1994 года и, казалось бы, мог потерять свою остроту к настоящему моменту.

Привычной уже стала крайне лаконичная формула части 1 статьи 12570 Конституции и соответствующая ей конструкция статьи 1 Закона № 1-ФКЗ о Конституционном Суде71, которая не характеризовала Конституционный Суд как «высший» судебный орган. Упомянутое положение Закона № 1-ФКЗ ограничивалось указанием на то, что Конституционный Суд — судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Однако в связи с внесением летом 2020 года поправки в Конституцию и процессом изменения законодательства, запущенным ею, обнаружилась «ретроактивность» тематики упомянутой дискуссии. Победившая в 1994 году позиция одной из сторон спора была отвергнута авторами реформы Конституции в 2020 году. Они вернулись к другому варианту характеристики Конституционного Суда.

70«Конституционный Суд Российской Федерации состоит из девятнадцати судей».

71Статья так и названа: «Конституционный Суд Российской Федерации — судебный орган конституционного контроля».

98

Теперь в части 1 статьи 125 Конституции и в статье 1 Закона о Конституционном Суде (действующей редакции) воспроизводится следующая обновлённая конституционная конструкция: «Конституционный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом конституционного контроля в Российской Федерации, осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации»72.

Нетрудно заметить, что ни о том, что Конституционный Суд России является «высшим» судебным органом, ни о тех трёх целях, следуя которым должно осуществляться конституционное судопроизводство, в прежней редакции Конституции (и Законе № 1-ФКЗ) не упоминалось, зато в рамках дискуссии 1993–1994 годов данные вопросы были затронуты.

5. «Этот суд только для Конституции и ничего больше»

Приведённое в заголовке настоящего раздела суждение, принадлежащее одному из участников дискуссии о правовой природе Конституционного Суда России73, весьма примечательно. Оно показывает суть такого восприятия Конституции, её социальной роли и правовой функции, которое и сегодня характерно не только для «обывательской» среды, но и для части профессиональных юристов разных специализаций, а равно и для политиков.

Тень отношения к Основному Закону, сложившегося в советский период, падала и на новый орган конституционного контроля, который призван был защищать конституционные нормы, обеспечивать их реализацию и включение в систему реально действующих правовых регуляторов. С одной стороны, М. А. Краснов не зря упоминает мнение американского исследователя Л. Лессига, по наблюдениям которого, в постсоциалистических странах население к конституциям относилось с достаточным по-

72Статья 1 получила в новом тексте закона наименование «Конституционный Суд Российской Федерации — высший судебный орган конституционного контроля». См.: Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2020 года № 5-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”» // Российская газета. 2020. 11 ноября.

73Данное утверждение профессора А. Д. Бойкова приводит в своей статье М. А. Митюков. См.: Митюков М. А. О статусе Конституционного Суда // Вестник Томского государственного университета. 2009. № 300-1. С. 155–158, 155.