Экзамен зачет учебный год 2023 / Кененова

1. Введение: постановка проблем

Конституционные реформы в государствах Центральной и Восточной Европы (далее – ЦВЕ), продолжавшиеся с 80-х годов XX века до начала XXI века, привели к утверждению либеральных ценностей в конституционном

*Кененова Ирина Павловна – кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, Москва, Россия (e-mail: a.kenenova@yandex.ru).

пространстве стран, прежде скреплённых социалистической идеологией, советской моделью государственного механизма и Варшавским договором. Вместе с тем в политической среде данного региона с 1990-х годов развивался процесс с обратным вектором, который к началу второго десятилетия XXI века приобрёл характер устойчивой тенденции антилиберализма в политике, идеологии и конституционном праве.

Причины возникновения упомянутой тенденции, её соотношение с аналогичными процессами, существующими в масштабах всего

Появление лидеров-популистов, приспосабливающих к своим частным интересам конституционные предписания и бестрепетно нарушающих последние, когда эти правила становятся препятствием на пути их замыслов, казалось поначалу рядом локальных эксцессов, которые можно комментировать как обусловленные особенностями личности и социальным темпераментом конкретных лиц. Владимир Мечьяр, Виктор Орбан, Вацлав Клаус, Ярослав Качиньский, Милош Земан давали поводы для таких размышлений. Теперь эта практика уже воспринимается как общая тенденция для стран данной геополитической группы.

Политическое лидерство в ЦВЕ существует в разных конституционно-правовых формах: президента8, премьер-министра, а также может функционировать и вне конституционных предписаний (например, когда лидерство в политической партии фактически создаёт предпосылки для выполнения полномочий главы государства или правительства), а иногда и вопреки им (если лидер осуществляет руководящие функции, осознанно нарушая правовые пределы, установленные конститу- ционно-правовыми нормами).

В связи с задачами сравнительного анализа конституционализма и политического лидерства ЦВЕ представляется уместным сконцентрировать внимание на развитии соответ-

порядке мог быть установлен на границе с Австрией в случае массовых перемещений мигрантов из Австрии в Словакию. См.: В Словакии прошли парламентские выборы с неожиданными результатами и непредсказуемыми последствиями. URL: http://slovakiainvest.ru/ ReadNews.aspx?n=V-Slovakii-proshli-parlamentskie- vybory-s-neozhidannymi-rezultatami (дата обращения: 10.09.2018). Однако первой, ещё в 2015 году, забор по всей южной границе страны (а это больше пятисот километров заграждений) возвела Венгрия, чтобы обезопасить себя от потока беженцев из Сирии и других южных стран. См.: Вендик Ю. Выборы в Венгрии: борьба с иммиграцией, которой нет. URL: https:// www.bbc.com/russian/features-43671669 (дата обращения: 10.09.2018).

8В результате реформ 80-х годов XX века в государствах Центральной и Восточной Европы наряду с другими конституционно-правовыми институтами социалистического периода прекратили своё существование и Президиумы (Государственные советы) как коллективные главы государств. В этом плане исключением является Чехословакия, где и в период социализма сохранялся институт президентства.

ствующих институтов группы стран «Вишеградской четвёрки» (далее – «Вишеград», V4)9, по крайней мере, по трём причинам: эти страны имеют более развитые конституцион- но-правовые традиции по сравнению с другими государствами региона, их политические руководители играют заметную роль в общеевропейском политическом процессе и, наконец, размышления о перспективах конституционализма в связи с практикой государственного управления в этой группе стран могут дать значимые именно для российского государственного строительства результаты.

Государства Вишеградской группы, как и большинство постсоциалистических государств ЦВЕ, избрали парламентскую или парламентско-президентскую модели правления, которые не предполагают отчётливую

9За последние два года группа «Visegrad» стала объектом особого внимания европейских наблюдателей. Эта структура регионального сотрудничества, объединяющая Венгрию, Польшу, Чешскую Республику и Словакию сложилась на Вишеградском саммите в феврале 1991 года в Венгрии в Вишеграде, где переговоры велись между президентами Венгрии, Чехословакии и Польши (Йозефом Анталом, Вацлавом Гавелом и Лехом Валенсой). Это событие породило ассоциации с встречей королей Чехии, Польши и Венгрии в том же месте в 1335 году. Нельзя сказать, что этот региональный союз особенно активен. По крайней мере, страны не проявили солидарности ни в период переговоров о членстве в ЕС, ни после 2004 года, когда вступили в него. Одной из причин, которую эксперты считают наиболее существенной для дисбаланса в отношениях между ними, является претензия Польши (с населением, равным почти 40 млн человек) на доминирование в этой группе и выступление от её имени в качестве полноправного партнёра основных держав ЕС. Другие страны, входящие в V4, не были намерены мириться со статусом ведомых и собирались строить отношения в этом объединении, несмотря на меньшую численность населения (в Венгрии, как и в Чехии, проживало чуть более 10 млн граждан, а в Словакии – почти 5,5 млн, то есть в совокупности эти государства не составляли более 70 % польского населения). Именно миграционный кризис в 2015 году сплотил V4, когда она стала самым активным критиком – по крайней мере, на правительственном уровне – германского подхода к вопросу приёма беженцев и решительным противником предложений Европейской комиссии в отношении установления порядка получения убежища. См.: Мacek L. The Czech general elections: and now three “illiberal” Eurosceptics in Central Europe? URL: https://www.robert-schuman.eu/en/european-issues/ 0448-the-czech-general-elections-and-now-three- illiberal-eurosceptic-governments-in-central-europe (дата обращения: 10.09.2018).

конституционно-правовую формализацию доминирующей позиции политического лидера страны, поскольку такой субъект права, подавляющий другие институты власти, стал бы свидетельством нарушения баланса властей10. Однако политические руководители в государствах ЦВЕ находят способы усилить своё влияние на государственный механизм.

2. Как добиться доминирования?

Опыт каждой из стран V4 показывает разные пути достижения и сохранения политическими лидерами максимальной концентрации власти.

2.1. Венгрия

В Венгрии этот процесс порой может быть охарактеризован соблюдением конституционных предписаний, несмотря на нарушение сути принципов конституционализма, как в случае Виктора Орбана, опытного и харизматичного политического игрока. Действуя в целом в пределах полномочий премьер-мини- стра, с помощью инструмента конституцион- но-правовых реформ и неформальных политических технологий он добился устойчивого политического доминирования для себя и возглавляемой им партии.

Важным преимуществом Орбана, обеспечившим прочную основу его доминирования, стала позиция институтов ЕС по отношению к Венгрии, хоть и критикующих премьер-ми-

10В этой связи интерес представляют размышления А. Шайо относительно дискуссии, которая велась в Венгрии в 1989 году на тему того, какой должна быть власть резидента: слабой, более сильной или крепкой. Основная ошибка такого подхода кроется, по мнению этого автора, даже не в его ребяческом формализме, а в непонимании её участниками того, что «средний» и «сильный» президент, брошенный в самую гущу парламентской системы без разделения властей, может нарушить внутреннюю структуру исполнительной власти и создать опасность возникновения параллельной исполнительной власти. Примечательно, что в период трансформации даже явно «слабый» венгерский Президент, полностью зависящий от парламента, который его избирает, оказался в конфронтации с правительством во всех своих возможных функциях, таких как командование армией, внешнеполитические назначения, контроль конституционности законов. См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М. : Юристъ, 2001. С. 177–181.

нистра за его нелиберальную идеологию и политический курс, но продолжающих выделять средства на развитие экономики страны11, поскольку политические и экономические преимущества сохранения режима Орбана в Венгрии (в общеевропейском аспекте) по-преж- нему превышают его недостатки. Премьерминистр Венгрии может претендовать на весьма престижный статус в Европе, которая оказалась в ловушке «авторитарного равновесия». При этом он успешно сохраняет политический имидж борца за интересы венгров, в том числе и за счёт осуждения ЕС.

Выиграв в 2010 году на выборах в парламент, Виктор Орбан и возглавляемая им партия «Фидес – Венгерский гражданский союз»12 получили конституционное большинство (две трети) и воспользовались шансом на укрепление доминирующей позиции в политике, инициировав принятие Основного Закона Венгрии в 2011 году. С тех пор не прекращается череда реформ, способствующих консервации их доминирования. В частности, был изменён статус и состав Конституционного суда, ранее весьма влиятельного (не только в масштабах страны, но и в общеевропейских масштабах) органа конституцион-

11На самом деле, текущий четырёхпроцентный рост ВВП Венгрии на самом деле меньше, чем стоимость трансфертов ЕС, которые составляют от 6 до 7 процентов ВВП. Эксперты, рассматривающие эти недостатки, не выражают энтузиазма в отношении экономической стратегии правительства, но избиратели в целом довольны ситуацией. Даже несмотря на то, что часть этих средств «оседает в карманах» венгерских олигархов и ближайшего окружения премьер-мини- стра, реакция Брюсселя на данные факты отсутствует. Что касается внутригосударственной реакции на коррупцию в стране, то она также не проявляется по отношению к сторонникам правящей политической группировки, хотя индекс восприятия коррупции Transparency International свидетельствует о том, что с 2010 года она приобрела системный характер в Венгрии, где установился коррумпированный режим непотизма. Факты коррупции придаются гласности, и ведутся расследования только в отношении представителей оппозиции. См.: Krekó P., Enyedi Z. Orbán’s Laboratory of Illiberalism // Journal of Democracy. Vol. 29. 2018. No. 3. P. 39–51.

12«Fidesz» – сокращённое название партии «Fiatal Demokraták Szövetsége» – «Альянс молодых демократов». Так партия называлась в период с 1988 по 1995 год. С 2003 года она носит наименование «Fidesz – Magyar Polgári Szövetség» – «Фидес – Венгерский гражданский союз».

ного контроля, особенно в период, когда его председателем был Ласло Шойом, и позиция Суда была активистской. «Фидесу» удалось наполнить состав Суда лояльными к партии лицами и ограничить его компетенцию. Ещё в 2010 году состоялся роспуск Национального судебного комитета (Судебного совета), что привело к ограничению автономии судебной власти. С 2012 года по настоящее время состав судов был изменён, чему способствовал Закон о статусе судей, который снизил возраст выхода на пенсию для судей и прокуроров с 70 до 62 лет13.

Кроме того, был ликвидирован независимый орган финансового контроля и создан новый, уже под патронатом «Фидес». Избирательная система была изменена в направлении, благоприятном для «Фидес»14, что показали результаты последних выборов в парламент15.

Орбан инициировал предоставление активного избирательного права венгерским гражданам, постоянно проживающим в со-

13Кроме того, согласно Закону об организации и управлении судами (CLXI 2011 года), Президент Национальной судебной администрации осуществляет все полномочия по администрированию судов. По предложению правительства на эту должность парламент избрал в 2011 году (на 9 лет) Тюнде Хандо (Tünde Handó), жену представителя «Фидес» в Европейском парламенте Йожефа Сажера – вице-президента партии «Фидес» и друга семьи премьер-министра. Она отвечает за стратегическое планирование управления судами, может принимать обязательные распоряжения о принципах деятельности судов и решения рекомендательного характера. Её главные полномочия состоят в назначении председателей региональных и апелляционных судов, а также в надзоре за их деятельностью. См.: Fleck Z. Judges under Attack in Hungary // Verfassungsblog. 2018. 14 May. URL: https:// verfassungsblog.de/judges-under-attack-in-hungary/ (дата обращения: 10.09.2018).

14В целом венгерские эксперты сочли новую систему более мажоритарной, обеспечивающей безраздельное доминирование «Фидес». Cм: Кененова И. П. Реформы избирательных систем как вестники обновления политических тенденций // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 2. С. 72–78.

15На парламентских выборах 2018 года коалиция, в которую входят партии «Фидес» и «Христианско-демо- кратическая народная партия», набрала 49 % голосов и получила две трети депутатских мандатов в парламенте: 133 из 199. Cм.: На парламентских выборах в Венгрии побеждает партия Виктора Орбана. URL: https://www.bbc.com/russian/news-43692569 (дата обращения: 10.09.2018).

седних странах, что обеспечило дополнительную поддержку возглавляемой им партии на выборах.

Был создан новый орган, курирующий деятельность СМИ, председателем и членами которого стали сторонники «Фидеса». Господство партии под руководством Орбана в информационной сфере стало безраздельным16.

Одной из последних в ряду конституцион- но-правовых новаций стала Седьмая поправка к Основному Закону от 20 июня 2018 года, призванная решить несколько политических задач: консолидировав общество, повысить его управляемость, укрепить идеологические и этические основы политического доминирования внутри страны Орбана и «Фидес», продвинуть политические интересы венгерской элиты в отношениях с институтами ЕС17. Последняя из упомянутых задач предполагает гармонизацию отношений с ЕС посредством укрепления «христианско-демократическо-

16По состоянию на 2017 год журналистские агентства, курируемые партией «Фидес», включали все региональные газеты Венгрии; партии принадлежит вторая по величине коммерческая телевизионная компания и второй по популярности новостной сайт; правительство направляет рекламные расходы в идеологически дружественные СМИ. Например, владелец еженедельника «Figyelő» («Обозреватель») является государственным консультантом, а его издание получает около 70 % своих рекламных доходов от государства. См.: Krekó P., Enyedi Z. Op. сit.

17В структурах ЕС существует мощная оппозиция многим основным инициативам Орбана в отношении миграции, особенно его решению о строительстве забора из колючей проволоки вдоль венгерских границ с Сербией и Хорватией. Хотя Венгрия остаётся одним из получателей значительного финансирования ЕС для программ, направленных на повышение экономического развития и инфраструктуры, имеет десятимиллионное население, но представлена только одним чиновником в Европейской комиссии (Tibor Navracsics), причём доверена ему одна из наименее важных областей политики Комиссии: культуры, образования, молодёжи и спорта. Между тем страны с такой же численностью населения как Венгрия представлены (Португалия) двумя генеральными директорами, а Бельгия – двумя генеральными директорами и двумя заместителями. Всему виной – изоляция страны, возникшая во многом из-за политической позиции и «стиля» Виктора Орбана. См.: Palmery T. “Hungarian? Who, me?”: Confessions of Brussels pariahs. URL: https://www. politico.eu/article/hungarian-who-me-a-diary-of- brussels-pariahs-european-commission-viktor-orban- tibor-navracsics/ (дата обращения: 10.09.2018).

го» образа венгерского политического руководства18.

Ставшие широко известными высказывания Орбана, которые прозвучали в выступлении перед группой этнических венгров в Румынии (июль 2014 года)19, о том, что Венгрия становится «нелиберальной демократией», вызвали бурную критическую реакцию среди экспертов. Поэтому Орбан стремится представить свой политический курс в более выгодном свете перед международным сообществом, снять «недопонимание». В этом смысле Седьмая конституционная поправка является частью масштабного «ребрендинга» правительства Орбана.

Из десяти статей Седьмой поправки к Основному Закону Венгрии многочисленных комментариев заслужили изменения, установившие обязанность государства (государственных органов) по защите самоидентификации Венгрии на основе исторической конституции (преамбула и раздел (4) статьи R)20. О почитании Святой Короны Иштвана как символа преемственности венгерской государственности и необходимости уважения исторической конституции Венгрии и прежде упоминалось в преамбуле. Однако вознесение обязанности государственных органов по защите основ христианской культуры Венгрии на конституционный уровень призвано обеспечить мощные правовые гарантии (соответственно, легитимность) действиям политической власти, направленным на поддержание этнической сплочённости венгров, в том чис-

18См.: Orbán’s Fidesz Reportedly Planning Yet Another Amendment to Hungary’s Constitution. URL: https:// hungarytoday.hu/orbans-fidesz-reportedly-planning- yet-another-amendment-to-hungarys-constitution/ (дата обращения: 10.09.2018).

19См.: Puddington A. Breaking Down Democracy: Goals, Strategies, and Methods of Modern Authoritarians. URL: https://freedomhouse.org/report/modern-authoritarian ism-illiberal-democracies (дата обращения: 10.09.2018).

20См.: Неофициальный перевод проекта Седьмой поправки к Основному Закону Венгрии 2011 года. URL: https://www.helsinki.hu/wp-content/uploads/T332- Constitution-Amendment-29-May-2018-ENG.pdf (дата обращения: 10.09.2018); Amendments to the Fundamental Law. URL: https://theorangefiles.hu/amend ments-to-the-fundamental-law/ (дата обращения: 10.09.2018). См. также: Дудина Г. Конституцию Венгрии подогнали под «христианскую культуру» // Коммерсантъ. 2018. 20 июня. URL: https://www.kommer sant.ru/doc/3663213 (дата обращения: 10.09.2018).

ле через сохранение христианской культурной традиции. Представители партии «Фидес», инициировавшие внесение данного изменения, объяснили необходимость поправки в статью R тем, что без христианской культуры нет ни Европы, ни Венгрии21.

2.2. Польша

Возможен и иной путь обретения руководящей позиции в государстве, избранный председателем польской партии «Право и Справедливость» (далее – «ПиС»,) Ярославом Качиньским, которую он обрёл за счёт использования неформальных политических технологий, но с опорой на традиции и стереотипы поведения в партийной среде, характерные для социалистического и предшествующего ему периодов польской истории. В этом плане образ Юзефа Пилсудского как «начальника польского государства» и влиятельнейшего неформального лидера Польши был для Качиньского ориентиром. Фактическая роль Качиньского в политическом процессе является несравнимо более влиятельной чем та, которую предполагает его официальный статус депутата Сейма и лидера правящей партии. Вместе с тем по мере наращивания политической мощи «ПиС» и её лидер проводили конституционно-правовые реформы нелиберального характера, подобные венгерским, и расширяли правовую основу своей власти.

Качиньский внимательно следил за своими министрами, поощряя и наказывая их публично. Известно, что премьер-министр Беата Шидло (в должности с 2015 года по 2017 год) была ограничена рамками неофициального договора, согласно которому должна была покинуть пост, если станет слишком популярной или утратит общественную поддержку. Канцелярию нынешнего премьер-министра Моравецкого Качиньский может контролировать через главу политического кабинета, министров национальной обороны и внутренних дел, а также Беату Шидло, сохранившую пост министра без портфеля22. Президент Анджей

21См.: Halmai G. Fidesz and Faith: Ethno-Nationalism in Hungary // Verfassungsblog. 2018. 29 June. URL: https://verfassungsblog.de/fidesz-and-faith-ethno- nationalism-in-hungary/ (дата обращения: 10.09.2018).

22См: Садловски М. П. «Реновация» Качиньского: зачем в Польше «снесли» пять министров за один день.

Принимая во внимание то обстоятельство, что Польша не испытывала реальной угрозы террористических актов с 1939 года, а малая численность и поведение мусульманских иммигрантов пока не дают оснований для их восприятия как фактора риска террористических атак, то опасения правозащитных организаций и оппозиции в отношении того, что закон будет применяться в целях контроля за гражданским обществом и как средство политической борьбы, не стоит считать безосновательными. Ещё целый ряд изменений в законодательстве был произведён «ПиС» в целях утверждения нового типа политического режима, базирующегося на вертикальных иерархических связях в различных сферах общества32.

2.3. Чехия

Пример Чехии заслуживает внимания в двух аспектах. С одной стороны, чешский опыт показывает, что, несмотря на неуклонное усиление фактического политического статуса Президента Чехии, которое происходит вне кон- ституционно-правовых предписаний, а иногда и с их прямым нарушением, сдержки и противовесы в целом пока ограничивают эту тенденцию (например, Сенат выдвинул обвинения против Президента Клауса в 2013 году, предприняв попытку его отрешения от должности33, а Милош Земан в 2015 году был ограничен в своих полномочиях путём вне-

32Закон, принятый в 2016 году ослабил свободу собраний, допустив селекцию со стороны государства в этой сфере. В 2017 году «ПиС» внесла серьёзные изменения в систему образования, инициировала усиление контроля за местными органами самоуправления и учреждение при премьер-министре института контроля за распределением субсидий (включая фонды ЕС) для неправительственных организаций в 2017–2018 годах; парламентское большинство позволило заменить состав органов управления публичных компаний Польши и заполнить имеющиеся вакансии лицами лояльными к «ПиС». См.: Przybylski W. Op. cit. Р. 58.

33Клаус неизменно игнорировал недовольство электората массовой коррупцией, что на излете его политической карьеры в известной степени спровоцировало попытку отрешения его от должности. За три дня до истечения полномочий 4 марта 2013 года Сенат Чехии обратился в Конституционный суд с жалобой. По мнению большинства сенаторов, представлявших оппозиционные по отношению к Президенту силы, Клаус заслуживал отрешения от должности; в частности, ему вменялись в вину частичная амнистия тех, кто прохо-

сения изменений в Конституцию). С другой стороны, нынешние премьер-министр Андрей Бабиш и Президент Земан демонстрируют своего рода «симбиоз» лидеров-«реалистов» и прагматиков, когда, дополняя друг друга, они проводят единый политический курс нелиберального характера с использованием технологий популизма34. Причём эта политическая линия, наряду с иными задачами, предполагает усиление позиций президента путём изменения его конституционно-пра- вового статуса за счёт придания правовой формы спорным с конституционных позиций, но соответствующим политическим обычаям приёмам руководства.

Конституционно-правовая традиция Чехословакии (позже – Чехии) развивалась таким образом, что статус президента определяется в главе Конституции, посвящённой исполнительной власти35, причём как в пери-

дил по громким коррупционным делам, умышленное промедление с назначением судей Конституционного суда, отказ ратифицировать ряд жизненно важных документов Евросоюза (включая план создания фонда для финансовой помощи еврозоне). У общественности особое возмущение вызвал именно указ об амнистии, который на фоне ряда предшествовавших ему коррупционных скандалов был воспринят как акт покровительства Президента правонарушителям из числа высокопоставленной бюрократии. Буквально за месяц до выдвижения обвинения против Клауса рейтинг доверия уходящему президенту упал вдвое, с 53 до 26 процентов. Между тем Конституционный суд Чехии отказался от принятия к рассмотрению дела Клауса, поскольку его полномочия в должности Президента истекли. См.: Чехия: Конституционный суд не будет рассматривать дело Клауса. URL: http://mir-politika.ru/ 4173-chehiya-konstitucionnyy-sud-ne-budet-rassmat rivat-delo-klausa.html (дата обращения: 10.09.2018); Импичмент из-за амнистии. URL: http://expert.ru/ 2013/03/5/impichment-iz-za-amnistii/ (дата обращения: 10.09.2018); URL:https://www.yahoo.com/news/ czech-lawmakers-charging-president-treason-173005 571.html (дата обращения: 10.09.2018)); Импичмент президенту Чехии – «мстя» ЕС? URL: https://www. pravda.ru/world/europe/european/05-03-2013/ 1147138-euro-0/ (дата обращения: 10.09.2018).

34Земана и Бабиша объединяет позиция по поводу миграции, опыт преодоления кризисов (в период пребывания у власти их не миновали скандалы разного масштаба), а также прагматичный подход к праву (не исключая конституцию), предполагающий, что нормам стоит следовать в той мере, в какой они не противоречат политическим и частным интересам тех, кто у власти. См.: Мacek L. Op. сit.

35В действующей Конституции Чехии (Чешской Республики) это третья глава, которая так и называется