Мфк. Компетенция Президента. Этапы институализации президенства

Санстейн К. Изменение конституционных полномочий американского Президента // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1993. №4. С.112-116.

В Соединенных Штатах президент подконтролен Конституции и по всем аспектам находится в ее подчинении. Однако в том, что относится к президентским полномочиям, американская Конституция оказалась очень гибким документом… В частности, современный Президент обладает гораздо более широкими полномочиями, чем первоначально предполагалось по конституции. Странно, но факт, что значительное расширение президентской власти произошло без каких-либо изменений текста Конституции, причем в этом не было ничего незаконного.

…Этот парадокс очень важен для Восточной Европы. Создатели американской Конституции больше всего боялись законодательной власти, но хорошо известные события двадцатого века позволяют заключить, что президентская власть представляет наибольшую угрозу свободе и демократии. До сих пор Президент остается наиболее видным национальным лидером, часто он является единственным человеком в правительстве, представляющим большинство нации, и такое положение может привести к формированию некоего «культа»6 способного угрожать самому конституционализму. С другой стороны, сильный Президент – это единственный в своем роде руководитель, который может принести государству наибольшую пользу…

Как создать сильную президентскую власть, ограничив при этом тот риск, который она в себе несет, - в этом заключается основная задача посткоммунистического конституционализма… За исключением государств бывшего Советского Союза, в Восточной Европе в основном преобладает парламентская система… Но даже там, где Президент в значительной мере является церемониальной фигурой, существует вероятность, что его власть со временем будет возрастать…

…Первоначально американский Президент был исключительно слабой фигурой, по современным понятиям. Давайте рассмотрим следующие пункты, демонстрирующие контраст между президентской властью в Америке в восемнадцатом и двадцатом веках.

1. В период основания Президент имел строго ограниченные полномочия внутри государства, отчасти, потому что федеральное правительство в целом обладало строго ограниченными полномочиями на внутренней арене. Экономика, в основном, регламентировалась правительствами штатов, и, в особенности судами штатов, разрабатывавшими общий закон о деликте, контракте и собственности. Сегодня же Президент является «главным законодателем федерации» вследствие простого сдвига власти от штатов к государству в целом…

2. Президенту требуется санкция Конгресса… как при принятии нормативных документов, так, практически, и при выполнении всех его официальных обязанностей. Он не может выходить за рамки, установленные конгрессом. Но Конгресс зачастую очерчивает их очень неопределенно. Таким образом, Президент имеет достаточную свободу действий… в определении внутренней политики, включая юридическое регулирование в сфере окружающей среды, энергетики, безопасности труда, здравоохранения, связи…

3. «Отцы Конституции», вероятно, хотели представить Конгрессу возможность ограничить власть Президента над высокопоставленными должностными лицами, которые обеспечивают исполнение законов, принимаемых Конгрессом. Это может показаться техническим вопросом, но он имеет чрезвычайную важность. Если министр финансов находится под контролем Конгресса, а не Президента, распределение государственной власти значительно изменяется… Глава кабинета и руководители исполнительных органов могут быть сняты Президентом по его усмотрению. Конгресс же такого права не имеет…

4. Теперь всем известно, что Президент представляет Конгрессу как а) предполагаемый бюджет, так и б) большую часть предложений в сфере законодательства. Таким образом, в настоящее время Президент играет определяющую роль в развитии федерального (национального) законодательства. В Конституции не содержится сколько-нибудь ясных положений по данным пунктам, но первоначально никто не думал, что Президент будет представлять бюджет или законодательные предложения. Трудно было поверить, что Президент будет обладать правом законодательной инициативы…

5. Право Президента на вето в законодательной сфере обернулось тем, что он стал играть неожиданно большую роль в определении содержания законодательства. Цель Создателей: предоставление Президенту возможности налагать вето на законы больше на основании Конституции, а не по политическим соображениям … Это была действительно узкая цель, она не предусматривала того, что право вето повлечет значительное усиление роли Президента в законотворчестве.

6. С возникновением США как мировой державы полномочия Президента во внешней политике стали гораздо шире, чем задумывалось…. Президент получил право начинать военные действия в обстоятельствах при которых ранее потребовалась бы санкция Конгресса...

Суммируя все это, мы можем прийти к заключению, что Конституция, по крайней мере в отношении президентской власти, это не просто юридический документ… Смысл Конституции не остается неизменным. Он, в значительной своей части, является функцией исторической практики и исторической необходимости, а также результатом того, что с течением времени различные стороны приходят к общему пониманию по многим вопросам. …

Тем не менее, было бы ошибкой сделать вывод, что конституционная власть Президента – это вопрос лишь того, что ему представляется надлежащим и необходимым, а вовсе не вопрос права. Часто президенты проигрывали в Верховном суде, и в случае почти всех значительных дел они снисходительно принимали свое поражение. Вот лишь несколько примеров из двадцатого века:

• Президент Никсон был вынужден отдать свои собственные магнитофонные записи разговоров во время уотергейтского скандала;

• Президенту Трумэну пришлось отказаться от захвата сталеплавильных заводов во время войны в Корее.

• Президенту Эйзенхауэру не позволили запретить коммунистам выезжать за границу…

Каждый американский Президент понимает, что его деятельность подлежит юридическому контролю и это является важным сдерживающим средством против незаконных действий.

В целях юридического контроля наиболее важной конституционной обязанностью Президента является «забота о том, чтобы законы добросовестно исполнялись». Это положение подчиняет Президента праву. Оно также требует от Президента твердо придерживаться права как конституционного, так и статутного.

…Перемены в понимании президентской власти произошли без изменений текста Конституции и без вопиющих нарушений Президентом конституционных требований…

Существует несколько возможностей [для изменения полномочий президента]. …Это гибкие положения, либо умолчания, позволяющие гибкую… интерпретацию.

Многие изменения произошли из-за нечеткости соответствующих положений Конституции, что позволило адаптировать их к изменяющимся обстоятельствам…

…Конгресс принимал решения [о предоставлении Президенту статутных полномочий для реагирования на кризис] в чрезвычайных ситуациях. Например, в период «нового курса» Конгресс предоставил Президенту целый ряд новых полномочий, поскольку ощущалась необходимость в специальных мерах в ответ на «великую депрессию». Но Президенту не было разрешено действовать по собственному усмотрению…

…Конституционное право в Соединенных Штатах развивается, в большей степени, не исходя из самого конституционного текста, а в результате судебных решений,.. интерпретирующих положения Конституции…

…Рассмотрим, к примеру, сложный вопрос, кто - Конгресс или Президент – может смещать… государственного секретаря, министра юстиции, министра внутренних дел. Текст Конституции не дает четкого ответа, зато в процессе вынесения судебных решений от дела к делу были выработаны конституционные принципы регулирования по данному вопросу.

Можно добавить, что часть президентских полномочий основывается вовсе не на судебных решениях, а на традиционной практике и достижении взаимопонимания между президентом и Конгрессом…

…Некоторые авторы… выдвигают аргумент, что при изменении обстоятельств Верховный суд должен как бы «переводить» оригинальный конституционный текст с целью его адаптации к новым условиям…

Если это так, то, пожалуй, первоначальное конституционное положение, «переведенное» в новом контексте, дает Президенту новые и более широкие полномочия. Если мы хотим придерживаться первоначальной конституционной цели (т.е. позволить Президенту действовать в одностороннем порядке, когда это необходимо), то, возможно, Президент может действовать самостоятельно не только в случае отражения внезапного нападения на Соединенные Штаты, но и в любом другом случае, когда американские интересы подвергаются серьезному риску…

… Рискованно думать, что опыт одной нации может содержать какие-либо уроки для другой; но американский опыт конституционализма обладает рядом характерных черт, и есть основания полагать, что из того, что произошло в Соединенных Штатах, можно извлечь несколько общих уроков…

Первый урок заключается в том, что конституционный текст имеет ограниченное действие, по крайней мере, по прошествии какого-то времени. Смысл содержания Конституции в значительной степени зависит от взаимопонимания и практики, но ни того ни другого нет в самой Конституции. Хотя Конституция и является правовым документом, существует достаточное количество благоприятных возможностей адаптировать значение Конституции к изменениям в понятиях и в практике, происходящих с течением времени.

Второй… урок заключается в важности культуры конституционализма (большой вклад в которую вносит судебный контроль), не допускающей вопиющих нарушений правовых принципов. В Америке судебный контроль является важным инструментом контроля post factum, но, пожалуй, он еще более важен в качестве фактора, удерживающего президента в рамках закона.