1. Временные ограничения на президентскую власть как часть американской конституционной традиции

Традиция ограничения периода занимания президентской должности двумя сроками существовала в США с самого начала конституционной системы. … Хотя не было никаких четких конституционных положений запрещающих президентам избираться на должность более чем дважды, это ограничение соблюдалось всеми американскими президентами … , за исключением Франклина Рузвельта, который был избран на четвертый срок в 1944 году, но вскоре после этого скончался. Чтобы гарантировать неписанное правило от последующих нарушений в 1951 году путем ХХII Поправки в Конституцию было внесено следующее положение: «Ни одно лицо не может быть избрано на должность Президента более чем два раза…»

Это ограничение играет важную роль в конституционной системе США. Хотя полномочия Президента широки, а система сдержек и противовесов многими считается довольно слабой, постоянные кадровые изменения не допустили дегенерации системы. Таким образом, признание сочетания сильной власти и жесткого временного ограничения можно считать характерной чертой американской правовой культуры.

2. Временные ограничения на президентскую власть как часть европейской конституционной традиции

а) Западноевропейские монархии

… Построение конституционной системы Соединенных Штатов происходило под влиянием философии Просвещения. Система власти могла быть построена с нуля … . Напротив, в парламентских системах передача власти от монарха парламенту представляла собой медленный процесс, шедший с ХVII по ХХ век. Монарх остался главой исполнительной власти но постепенно утратил политическую власть. Барьер против злоупотребления властью не считался необходимым, поскольку фактическая политическая власть была сведена лишь к представительным функциям. … Фактическая власть находится в руках премьер-министра. Но в отличие от американской модели, срок пребывания премьера в должности, как правило, не ограничен. Вероятно, это связано с представлением о том, что положение премьер-министра является слабым из-за того, что он зависит от парламента и может находится под контролем оппозиции. Премьер-министра легко сместить путем вотума недоверия, в то время как импичмент президенту может быть вынесен только на основании государственной измены или иного тяжелого преступления. Таким образом одно и то же лицо может находится в доминирующей роли на политической сцене на протяжении длительного периода времени, как например, Маргарет Тэтчер, которая была премьер-министром одиннадцать лет.

б) Парламентские и полупрезидентские демократии в Западной Европе.

В отличие от монархий, в парламентских демократиях с избираемыми президентами президентский срок ограничен.⁶Это удивительно, так как в парламентских демократиях постом президента едва ли можно злоупотребить для узурпации власти. Примером может служить германская конституционная система. Президент считается высшим представителем государства, но почти не имеет политического влияния. … В отличие от президентов срок политически ответственных премьер-министров не ограничен. … Эра Конрада Аденауэра продлилась 14 лет, эра Гельмута Коля – 16.

В полупрезидентских системах, таких как французская, ситуация иная. … Теперь (у президента Франции – И.К.) срок полномочий составляет пять лет, но количество переизбраний не ограничено.⁷

в) Парламентские и полупрезидентские демократии в Центральной Европе

Власть президента ограничена четко заданными временными рамками, а переизбрание после второго срока исключено … .⁸Интересно, что в пределах исполнительной власти ограничение сроков относится лишь к посту президента, но не премьер-министра.

Исторический опыт на протяжении почти двух десятилетий конституционной практики в странах Центральной Европы показывает, что эти ограничения соблюдаются. …Тем не менее на протяжении переходного периода между старой эпохой и определением новых конституционных рамок … вновь избранные президенты не всегда были на высоте, чтобы воздержаться от политических распрей, особенно во время первого президентского срока. Некоторые из них, такие как Арпад Генц и Лех Валенса, часто прибегали к праву вето на парламентские законы. Другие неоднократно использовали свое право инициирования законодательного процесса.⁹Более того, характерной чертой политической культуры стал антагонизм между президентом и премьер-министром, как в Чехии и Словакии. В Венгрии для прояснения соответствующих компетенций стороны обратились в Конституционный Суд.¹⁰

… Лимит на сроки соблюдался, но в политике власти он не являлся решающим фактором.

3.Неэффективность временных ограничений на президентскую власть в полупрезидентских и президенствких системах Восточной Европы и Средней Азии

Президентские и полупрезидентские системы, которые были сформированы в Восточной Европе и Центрольной Азии, в этом отношении серьезно отличаются.

• С одной стороны, изменения или упразднения ограничений на президентский срок открывали путь для новых форм авторитарных систем.

• С другой – вынужденная передача власти вызывала революции против правящей элиты. Мирная передача власти после опредленного конституцией срока полномочий представляла собой редкое исключение. …

Наиболее откровенный способ игнорирования демократических правил игры – отмена соответствующих временных ограничений, закрепленных в конституции. Это было сделано в Казахстане. …

В Беларуси конституционная статья, ограничивающая президентские полномочия двумя пятилетними сроками, содержавшаяся в первой версии Конституции 1994 года (ч.1 ст.97 Конституции Республики Беларусь), не была отменена при фундаментальном пересмотре Конституции в 1996 году. … Однако, согласно переходным положениям (ст.144), Президент мог сохранить свои полномочия. Срок его полномочий исчислялся с момента вступления в силу новой Конституции. Это означало, что первый срок Президента Лукашенко, который истек бы уже в 1999 году был продлен до 2001 года. … В 2004 году был проведен … референдум по устранению ограничений на последовательные президентские сроки. Формулировка вопроса была персонализирована и прямо связана с кандидатурой Лукашенко на предстоящих президентских выборах.¹¹

В Туркменистане … конституционное ограничение на два пятилетних срока, установленное в 1992 году … , в 1994 год по итогам референдума было перенесено на 2002 год. … В 1999 году в соответствии с конституционным законом Ниязов получил право остаться Президентом пожизненно. Ниязов скончался в 2006 году, пробыв у власти шестнадцать лет. …

В Узбекистане … бывший коммунистический лидер Ислам Каримов выиграл первые выборы в 1991 году, то есть до принятия Конституции.В 1995 году путем референдума, подвергшегося острой критике, его срок был продлен до 2000 года. Когда он был избран Президентом в 2000 году, это избрание было интерпретировано как первый его официальный срок на основе Конституции 1992 года В феврале 2002 года продолжительность президентского срока была увеличена с 5 до 7 лет, а дата выборов соответственно изменена. Если Каримов останется у власти до конца своего официального «второго» срока в 2014 году, то тем самым получится, что ему удалось удержаться у власти 23 года без эксплицитного изменения ограничительной положений Конституции. ¹²…

Заключение

… Писаные конституции и реальность не совпадают; роль играют традиции. Необходимость ограничивать личную власти в США основана на широком консенсусе в, в то время как в новых независимых странах Средней Азии преобладают автократические традиции. …

В Восточной Европе и странах Кавказа ситуация более сложная. Хотя положения предусматривающие переизбрание одного и того же лица на два срока и более, были произвольно изменены лишь в исключительных случаях (Беларусь), не похоже, что они в действительности принимаются как раз и навсегда закрепленные правила игры; такие ценности, как стабильность единство власти и преемственность, перевешивают их. …

В этом контексте особенно интересна российская модель предопределенной и хорошо контролируемой рокировки ролей между Президентом и премьер-министром. Она не нарушает конституционных правил, но противоречит духу Конституции. … В системах, где бывшие коммунистические лидеры продолжают доминировать на политической сцене, идея «перемен» никогда не будет приниматься всерьез (Казахстан, Узбекистан, Туркмения, Таджикистан). Нельзя игнорировать роль неконтролируемого, но четко выстроенного иерархического режима. … С другой стороны, в тех странах, где преобразования начались снизу, а власть спокойно перешла к новым элитам, идея ограничения власти воспринимается легче.

Конституционная практика соответствует долгосрочным традициям. То что правовые принципы можно поменять на поверхностном уровне, вовсе не значит, что это повлияет на более глубокие уровни конституционной культуры … Историческая преемственность не раз оказывалась сильнее новых идей, даже если эти идеи закреплены в Конституции. Но и в тех странах, где применение демократических правил потерпело неудачу «демократическая риторика» остается основным источником легитимности власти. …

Стоит обратить внимание еще на дела, при рассмотрении которых были подняты проблемы пределов полномочий президентов в отношениях с государственными должностными лицами.

• USA v. Nixon

• о временном отстранении от должности генерального прокурора РФ Ю.И. Скуратова Президентом РФ Б.Н. Ельциным (1999),

• об освобождении от должности председателя Верховного суда Чешской Республики Ивы Брожовой Президентом Чешской Республики Вацлавом Клаусом (2006)

В каждом из трех дел (Никсона, Ельцина, Клауса) дается интерпретация юридической проблемы пределов полномочий Президента.