4. Проблемы взаимодействия органов государственной власти федерального уровня в решениях Конституционного Суда.

Целый комплекс проблем, связанных с реализацией принципа разделения властей на федеральном уровне, был поднят в решениях, принятых Конституционным Судом. Только часть из них касалась места Президента в системе «сдержек и противовесов». Тематическая направленность правовых позиций Суда включает самые разные аспекты реализации данного принципа.

Юридическое значение и основные содержательные компоненты принципа разделения властей, призванные определить как организацию власти на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации, были раскрыты в Постановлении Конституционного Суда от 18 января 1996 года № 2-П⁷¹.

Во-первых, из данного документа следовало, что системообразующий характер принципа разделения властей в качестве одной из основ конституционного строя касается всей Российской Федерации, и должен проявляться не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации.

Во-вторых, в Постановлении были упомянуты те содержательные аспекты принципа разделения властей, которые выполняют функцию организующих начал, как для федерального уровня власти, так и для уровня субъектов. В частности, было указано, что разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает:

• установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них;

• обеспечивает самостоятельное функционирование ветвей власти и, в то же время, их взаимодействие;

• Соответственно – органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, порядок их формирования должен обеспечивать самостоятельность, а полномочия государственного органа / должностного лица, относящегося к одной ветви власти, по прекращению деятельности субъекта, входящего в другую ветвь, допустимы только при условии их сбалансированности, произведенной на основе закона.

• Принятие и промульгация законов одним и тем же органом не должны допускаться, так как это нарушило бы баланс властей в сфере законотворчества.

• Не может рассматриваться как нарушение принципа разделения властей представление органом исполнительной власти органу законодательной власти докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер.

Выстраивание баланса в отношениях между законодательной и исполнительной ветвями власти на уровне субъектов федерации неоднократно требовало вмешательства Конституционного Суда. Причем нередко постановления органа конституционного контроля в части, затрагивающей вопросы общего характера, отнносились также и к решению аналогичных проблем на федеральном уровне.

Контрольная функция, как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 1 декабря 1997 года № 18-П⁷², присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией, конституциями и уставами субъектов РФ, федеральными законами, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления. Таким образом, если каждый орган законодательной и исполнительной власти как федерального уровня, так и на уровне субъектов РФ действует при осуществлении контроля за исполнением федерального закона в пределах своих полномочий, установленных Конституцией, конституциями и уставами субъектов РФ, то это не противоречит конституционному принципу разделения властей, закрепленному в статье 10 Конституции. Из приведенной правовой позиции с необходимостью следует, что контрольные полномочия федеральных органов государственной власти, в том числе законодательной, должны быть закреплены именно на уровне Конституции.

Та же идея получила развитие и в Постановлении от 10 декабря 1997 года № 19-П, где Конституционный Суд указал, что «обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий органа законодательной власти, в том числе в определении форм контроля деятельности исполнительной власти (курсив мой – И.К.), поскольку оно приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей».⁷³ Конституционный Суд далее особо отметил, что элементы подконтрольности и подотчетности исполнительной власти представительной не должны противоречить принципу разделения властей и служить основанием для умаления в целом статуса исполнительной власти как самостоятельной. Критерий, установленный органом конституционного контроля для способа закрепления подконтрольности и подотчетности исполнительной власти имеет общий характер и может быть отнесен также к федеральному уровню власти. Под “чрезмерным расширением контрольных полномочий” законодательного органа в области контроля Суд понимает, наделение его правом осуществлять, наряду с прямо перечисленными (в Уставе субъекта), иные контрольные функции в соответствии с законодательством области. ⁷⁴«Не установив исчерпывающим образом компетенцию областной Думы применительно к осуществлению контроля за деятельностью Администрации области (курсив мой, И.К), - отмечает Конституционный Суд, - Устав тем самым создает условия для произвольного изменения объема и характера контрольных полномочий областной Думы и фактически устанавливает подотчетность и подконтрольность органа исполнительной власти области областной Думе в качестве общего принципа их отношений, что противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, поскольку лишает Администрацию области самостоятельности, вытекающей из принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.”⁷⁵

На такой же подход к способу закрепления компетенции законодательного органа ориентирует Конституция, где полномочия Государственной Думы и Совета Федерации закреплены в виде закрытых перечней, однако в статье 94 контрольная функция Федерального Собрания не упомянута и далеко не все его контрольные полномочия, которые предусмотрело законодательство к настоящему моменту, закреплены в тексте Конституции.

Таким образом, получается, что, когда федеральный закон предусматривает проведение парламентских расседований деятельности Правительства и других форм контроля за работой федеральных структур исполнительной власти,⁷⁶ то на уровне федерации допускается запрещенное субъектам (ввиду противоречия принципу разделения властей) вторжение законодательной власти в сферу исполнительной. Формально следуя логике данного Постановления, надо, казалось бы, признать неконституционными те формы контрольной деятельности Федерального Собрания, которые пока не предусматривает Конституция, если только не брать в качестве руководящего принципа известное римское изречение «Quod licet Jovi non licet bovi”. Но пробелы есть и в Конституции. Поэтому представляется, что с развитием отечественного законодательства и практики государственного строительства согласуются предложения С.А. Авакьяна о необходимости внесения поправок в 94, 100 и ряд других статей Конституции, которые направлены на полноценное закрепление непосредственно в Конституции контрольной функции федерального парламента и соответствующих полномочий его палат в этой области.

Несовместимость депутатского мандата с занятием должности на государственной службе – еще одна проблема общего (для федерального и регионального уровней власти) характера, которую довелось рассмотреть Конституционному Суду в Постановлении от 29 мая 1998 года № 16-П применительно к ситуации, возникшей в одном из российских субъектов. В данном решении вновь затрагивается, уже рассмотренный Постановлениях № 2-П 1996 года и №19-П 1997 года аспект принципа разделения властей, выражающийся в необходимости установления баланса при распределении властных полномочий между органами различных ветвей власти. В упомянутом Постановлении 1998 года Конституционный Суд указал, что «принцип разделения власти предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие. В том виде, как он закреплен в Конституции Российской Федерации, данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе (курсив мой – И.К.), а следовательно, и совмещения депутатского мандата с занятием должности на государственной службе. Из этого требования исходил федеральный законодатель, установив в Федеральном законе от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации", что государственный служащий не вправе быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (подпункт 2 пункта 1 статьи 11).» ⁷⁷Такой же подход следует использовать, как указано в Постановлении, и законодателю субъекта, чтобы выстроить правильный баланс в отношениях между органами власти на своем уровне.

Надо признать, что федеральный законодатель продолжает последовательно придерживается того подхода, который упомянут в комментируемом Постановлении, не допуская «совмещения депутатского мандата с занятием должности на государственной службе”. Гораздо сложнее отечественной практике государственного строительства соответствовать указанному аспекту принципа разделения властей в той части, в которой он, как сказано в Постановлении, «не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе”.

На деле функции различных ветвей власти могут соединиться в одном органе частично или на определенное время. Противоречие принципу разделения властей выражается не в самом факте этого соединения, а в степени сосредоточения функций. Если для самостоятельного осуществления “именной функции” у соответствующего органа не остается практической возможности, настолько умалены его полномочия, то принцип разделения властей явно нарушается. Но возможно и такое соединение функций, для характеристики которого вполне уместны термины “участие”, “взаимодействие”. Как известно, сама модель “сдержек и противовесов” допускает такое соединение, в частности, когда президент, используя право отлагательного вето, участвует в осуществлении законодательной функции или суды, осуществляя управление внутри своей системы, “замещают” в этом вопросе исполнительную власть. Между тем, пример России (как и зарубежных стран) показывает, что органы конституционного контроля своими решениями иногда не только сдерживают исполнительную и законодательную власть, но и активно участвуют в осуществлении правотворческой функции, а президент, обеспечивая “согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти”,⁷⁸ оказывается причастным к осуществлению трех видов власти, не ограничиваясь функцией арбитра.⁷⁹

Данная проблема знакома не только отечественной правоприменительной практике. Так, Б. Танчев, опираясь на позицию К. Левенштайна, обращает внимание на то, что классическое понимание принципа разделения властей усложняется в контексте функционального деления сферы принятия политических решений – определения политического курса, его реализации и контроля над политическими решениями. Размышляя над данной идеей, болгарский конституционалист замечает, что «законодательные собрания, исполнительные органы и судебные учреждения могут действовать отдельно друг от друга или объединять свои функции в политическом процессе в рамках одой из ветвей власти. Распределение политических функций не соответствует принципу разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.»⁸⁰ Функциональное сотрудничество между институтами, по мнению упомянутого автора, не является унификацией или объединением властей и его не следует расценивать как нарушение принципа разделения властей и преобразования в принцип единства власти. Поэтому, тезис о том, что в современном национальном государстве государственной власть на самом деле едина, а разделение властей надо понимать только как деление функций, можно расценивать как попытку избежать ответа на трудный вопрос о современный комплексных измерениях данного принципа. В любом случае, даже приверженцы тезиса о разделении властей как о простом делений функций по осуществлению власти не могут доказать, что единство власти в демократическом конституционном государстве действительно сочетаются с господством права и ограничениями, заложенными в форме правления, если на практике любой из органов государственной власти (в случае России это справедливо, в первую очередь, в отношении Президента) в определенный момент может осуществлять власть в полном объеме.⁸¹

Проблема преодоления противостояния отдельных ветвей государственной власти в условиях действия принципа разделения властей. Опыт российских конституционных реформ показал, что не следует допускать стремления властей к взаимодействию через подавление (подчинение). Такая практика может привести их к антагонизму, (как это было в 1993 году), способному обернуться драматическими событиями. Ценность консенсуса, столь непривычного для технологии разрешения конфликтов в отношениях между властями в России, стремился утвердить Конституционный Суд в Постановлении от 11 декабря 1998 года № 28 - П⁸². Через весь документ проходит отчетливо выраженная мысль: достижение согласия между Президентом и Государственной Думой в случае конфликта (в данном случае по вопросу о назначении должностного лица) даже важнее, чем последовательное соблюдение принципа разделения властей.

Конституционный Суд нашел следующие аргументы в пользу этой идеи.

Во-первых, противоборство между властями «не согласуется с тем, что единственным источником, из которого они проистекают, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации (преамбула, статья 3, части 1 и 2).” ⁸³

Во-вторых, Суд связал определяемые конституционными полномочиями место Президента как главы государства, и место Правительства в системе разделения властей, и из особенностей этой взаимосвязи сделал вывод о специфическом характере президентских полномочий по формированию Правительства, а главное – о том, что Президент несет конституционную ответственность за деятельность Правительства.⁸⁴

В-третьих, весьма примечательно то, что в Постановлении было прямо указано: “в дальнейшем не исключается возможность формирования конституционного обычая, основанного … на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых частью 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации ...” Иными словами Суд допускал применение диспозитивного метода в решении вопроса о процедуре достижения согласия между Президентом и Государственной Думой, не настаивая на постоянстве жесткого приоритета позиции Президента в этом вопросе, не исключая возможности формирования в будущем конституционного обычая с другой расстановкой ролей (в допускаемых Конституцией пределах, с сохранением стабильности конституционного правопорядка и учетом исторической ситуации).

Интересно, что в комментируемом Постановлении Конституционный Суд четко определил те общественно-значимые цели, ради которых был предпринят сомнительный, в аспекте следования принципу разделения властей, компромисс,⁸⁵ вызвавший жесткие критические оценки со стороны экспертов-конституционалистов. ⁸⁶

В частности, Суд указал, что «определяя условия и порядок назначения Председателя Правительства Российской Федерации, Конституция Российской Федерации предусматривает способы преодоления возможных разногласий ветвей власти, с тем чтобы не допустить затягивания формирования и вследствие этого - блокирования деятельности (курсив мой – И.К.) Правительства Российской Федерации как одного из институциональных элементов конституционного строя Российской Федерации”.

Если принять во внимание, что Конституционный Суд толкует часть 4 статьи 111, утверждая, что “выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации является прерогативой (курсив мой – И.К.) Президента Российской Федерации, «то обоснованность “странного” решения становится более очевидной. Прерогатива принципиально исключает возможность ограничения абсолютного права, (принадлежащего обладателю прерогативы), как бы ни были весомы причины, требущие этого ограничения.⁸⁷ Cам факт употребления термина «прерогатива» Конституционным Судом применительно к такому полномочию Президента носит знаковый характер, побуждая к проведению параллелей со статусом монарха.⁸⁸

Далее в комментируемом документе упоминается еще одна цель, ради которой Суд счел необходимым отказаться от толкования в ограничительном аспекте полномочий Президента. “Провозглашенная в преамбуле Конституции Российской Федерации цель утверждения гражданского мира и согласия (курсив мой - И.К.) обусловливает и необходимость согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации обеспечивается Президентом Российской Федерации ... Иное не отвечает конституционному предназначению государственной власти и ставит под угрозу стабильность конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства.”

Из норм Конституции, определяющих место Правительства в системе государственной власти, а также условия и порядок назначения его Председателя, Конституционный Суд также вывел необходимость согласованных действий Президента и Государственной Думы при назначении Председателя Правительства. Указанная процедура, как отметил Суд, предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно не только на основе предусмотренных Конституцией форм взаимодействия Президента и Государственной Думы, но и тех, которые не противореча ей, складываются на практике.

В решении Суда также предусматривалось применение согласительных процедур после двукратного отклонения кандидата на должность Председателя Правительства.

Думается, что с течением времени, когда все участники политического процесса свыклись уже с признанной органом конституционного контроля за Президентом «прерогативой», стоит отдать должное судьям, которые всячески стремились склонить конфликтующие стороны к диалогу и компромиссу, подчеркивая ценность согласительных процедур во взаимоотношениях между органами федеральной власти даже в период самого напряженного противостояния.⁸⁹

Проблема «скрытого», внеконституционного воздействия Президента на законодательный процесс, стала предметом рассмотрения в Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П⁹⁰. C одной стороны, Конститционный Суд в данном документе подтвердил недопустимость возвращения в палаты Федерального Собрания федеральных законов, принятых с соблюдением требований Конституции, предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. «В то же время, - указал орган конституционного контроля, - в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, (курсив мой – И.К.) Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований.” Как видно из приведенного фрагмента правовой позиции Конституционного Суда, Президент, будучи “гарантом Конституции” приобрел полномочие устанавливать факт нарушения порядка принятия федерального закона, причем такого нарушения, которое ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. Но выводя из общего полномочия «гаранта» его право оценивать качество волеизъявления палат, Конституционный Суд не только поощряет нарушение главой государства пределов самостоятельности законодателя, но и фактически допускает осуществление Президентом предварительного конституционного контроля законопроекта по порядку его принятия. К данному выводу приводит следующий фрагмент того же абзаца мотивировочной части Постановления: «При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса”. Очевидно, что Суд считает возможным при нарушении палатами Федерального Собрания, установленной процедуры принятия закона допустить вмешательство в данный процесс Президента не скованного вообще никакими процедурными правилами. Здесь налицо презумпция неравенства органов власти и признание приоритетного статуса “президентской” ветви.

Две проблемы, связанные с выстраиванием взаимодействия органов государственной власти федерального уровня были затронуты в Постановлении Конституционного Суда от 27 января 1999 года № 2-П ⁹¹.

Первая заключается в определении содержания понятия “система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти” в смысле пункта “г” статьи 71 Конституции. Конституционный Суд указал, что “под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "г", Конституции Российской Федерации), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.”

Вторая проблема, затронутая в упомянутом решении Конституционного Суда, касается установления баланса правотворческих полномочий между Федеральным Собранием и Президентом по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности.

Конституционный Суд установил, что “само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. … Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.»⁹² Конституционный Суд тем самым еще раз признал правотворческие полномочия Президента по первичному регулированию общественных отношений путем принятия нормативных указов и его главенствующую позицию в отношении федеральных органов исполнительной власти в целом, а не только «силового блока». Таким образом, в рамках осуществления единой политической функции Президента по руководству исполнительной властью было признано не противоречащим Конституции «общее пользование» в правотворческих целях предметами ведения федерации, как со стороны Федерального Собрания, так и главы государства. Опять-таки, данная правовая позиция далеко не бесспорна в аспекте принципа разделения властей, но вполне сочетается с линией на поддержку расширения президентских полномочий, которая ранее уже обозначилась в решениях российского органа конституционного контроля. Поэтому представляется, что предложение С.А. Авакьяна о внесении в статью 112 Конституции положения о необходимости предварительного согласования (до утверждения указом) с палатами Федерального Собрания системы и структуры федеральных органов исполнительной власти могло бы послужить сдерживающим президентское правотворчество средством.

Место судебной власти в системе разделения властей, как уже было отмечено, является совершенно особым в силу того, что сам факт полноценного проявления на практике таких его свойств, как независимость, профессионализм и справедливость является важнейшим условием баланса системы «сдержек» и «противовесов». К проблемам обеспечения независимости и самостоятельности судебной власти Конституционный Суд обращался неоднократно.

Проблема обеспечения независимости судебной власти как условия действия главной гарантии прав человека и гражданина – права на судебную защиту. Залогом независимости судебной власти выступает строгое соблюдение принципа разделения властей. В целом ряде решений Конституционного суда проводится данная идея. В частности, указывается, что Конституция Российской Федерации отводит судебной власти, независимой и беспристрастной по своей природе, решающую роль в государственной защите прав и свобод человека и гражданина и особое место - в системе разделения властей, (Постановления от 2 июля 2013 года N 16-П; от 8 ноября 2012 года N 25-П; Определение от 4 июня 2013 года N 882-О).
Как указано в Определении от 4 июня 2013 года N 882-О “
Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, ценность которой - как важнейшей конституционной гарантии всех других прав и свобод - обусловлена прежде всего особым местом судебной власти в системе разделения властей, которая выражается в ее прерогативе (исключительном праве) осуществления правосудия.
Именно судебная власть, независимая и беспристрастная по своей природе, играет решающую роль в государственной защите прав и свобод человека и гражданина, и именно суд окончательно разрешает спор о праве, чем предопределяется значение судебных решений как правовых актов, выносимых именем Российской Федерации и имеющих общеобязательный характер”. ⁹³

Проблемы сотношения судебных решений и законов как важного аспекта принципа разделения властей касаются Постановление Конституционного Суда от 14 мая 2013 г. №9 – П и особое мнение по нему, подготовленное В.К. Арановским. Судья Конституционного Суда, в частности отмечает, что хотя правосудие, создает право, но из этого не следует, что даже согласованная длящаяся серия судебных актов может заменить закон. Иное едва ли отвечало бы конституционному принципу разделения властей.⁹⁴

Безусловно, данное особое мнение не завершило дискуссию на тему о судьбе прецедента как источника права России, но показывает, что эта проблема не получила пока однозначного разрешения, не смотря на появление Постановления Конституционного суда от 21 января 2010 г. № 1-П,⁹⁵ которое, как считают некоторые специалисты, является своего официальным признанием прецедентного значения решения высших судов России.