Экзамен зачет учебный год 2023 / МФК-3

3.2. Компетенция президента

У Президента, как у главы государства есть определенная сфера компетенции, которая в президентских, смешанных, а иногда – и в парламентских республиках, на протяжении XX – XXI веков демонстрирует тендецию к расширению. За действием данной тенденции наблюдают конституционалисты различных стран. Некоторые из ее проявляний, по их оценкам, не угрожают будущему демократии и конституционализма, а иные – напротив, рассматриваются как достаточно опасные. Настораживает не сам факт появления у президента новых полномочий, выходящих за пределы закрепленного конституцией каталога, а то, что некоторые из полномочий являются неконституционными

и(или) приводят к разрушению механизма «сдержек» и «противовесов».

Вэтом плане представляет интерес как сопроставление вцелом расширяющихся

каталогов президентских полномочий в отдельных странах (например в США и России), так и практика реализации президентами отдельных групп полномочий, например, - по назначению (отстранению) государственных должностных лиц.

Санстейн К. Изменение конституционных полномочий американского Президента // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1993. №4.

С.112-116.

В Соединенных Штатах президент подконтролен Конституции и по всем аспектам находится в ее подчинении. Однако в том, что относится к президентским полномочиям, американская Конституция оказалась очень гибким документом… В частности, современный Президент обладает гораздо более широкими полномочиями, чем первоначально предполагалось по конституции. Странно, но факт, что значительное расширение президентской власти произошло без каких-либо изменений текста Конституции, причем в этом не было ничего незаконного.

…Этот парадокс очень важен для Восточной Европы. Создатели америкнской Конституции больше всего боялись законодательной власти, но хорошо известные события двадцатого века позволяют заключить, что президентская власть представляет наибольшую угрозу свободе и демократии. До сих пор Президент остается наиболее видным национальным лидером, часто он является единствнным человеком в правительстве, представляющим большинство нации, и такое положение может привести к формированию некоего «культа»6 способного угрожать самому конституционализму. С другой стороны, сильный Президент – это единственный в своем роде руководитель, который может принести государству наибольшую пользу…

Как создать сильную президентскую власть, ограничив при этом тот риск, который она в себе несет, - в этом заключается основная задача посткоммунистического конституционализма… За исключением государств бывшего Советского Союза, в Восточной Европе в основном преобладает парламентская система… Но даже там, где Президент в значительной мере является церемониальной фигурой, существует вероятность, что его власть со временем будет возрастать…

…Первоначально американский Президент был исключительно слабой фигурой, по современным понятиям. Давайте рассмотрим следующие пункты, демонстрирующие контраст между президентской властью в Америке в восемнадцатом и двадцатом веках.

1.В период основания Президент имел строго ограниченные полномочия внутри государства, отчасти, потому что федеральное правительство в целом обладало строго ограниченными полномочиями на внутренней арене. Экономика, в основном,

регламентировалась правительствами штатов, и, в особенности судами штатов, разрабатывавшими общий закон о деликте, контракте и собственности. Сегодня же Президент является «главным законодателем федерации» вследствие простого сдвига власти от штатов к государству в целом…

2.Президенту требуется санкция Конгресса… как при принятии нормативных документов, так, практически, и при выполнении всех его официальных обязанностей. Он не может выходить за рамки, установленные конгрессом. Но Конгресс зачастую очерчивает их очень неопределенно. Таким образом, Президент имеет достаточную свободу действий… в определении внутренней политики, включая юридическое регулирование в сфере окружающей среды, энергетики, безопасности труда, здравоохранения, связи…

3.«Отцы Конституции», вероятно, хотели представить Конгрессу возможность ограничить власть Президента над высокопоставленными должностными лицами, которые обеспечивают исполнение законов, принимаемых Конгрессом. Это может показаться техническим вопросом, но он имеет чрезвычайную важность. Если министр финансов находится под контролем Конгресса, а не Президента, распределение государственной власти значительно изменяется… Глава кабинета и руководители исполнительных органов могут быть сняты Президентом по его усмотрению. Конгресс же такого права не имеет…

4.Теперь всем известно, что Президент представляет Конгрессу как а)предполагаемый бюджет, так и б) большую часть предложений в сфере законодательства. Таким образом, в настоящее время Президент играет определяющую роль в развитии федерального (национального) законодательства. В Конституции не содержится сколько-нибудь ясных положений по данным пунктам, но первоначально никто не думал, что Президент будет представлять бюджет или законодательные предложения. Трудно было поверить, что Президент будет обладать правом законодательной инициативы…

5.Право Президента на вето в законодательной сфере обернулось тем, что он стал играть неожиданно большую роль в определении содержания законодательства. Создатели Конституции предоставили Президенту право вето обдуманно и вполне определенно. … Их основной целью было предоставление Президенту возможности налагать вето на законы больше на основании Конституции, а не по политическим соображениям … Это была действительно узкая цель, она не предусматривала того, что право вето повлечет значительное усиление роли Президента в законотворчестве.

6.С возникновением Соединенных Штатов как мировой державы полномочия Президента во внешней политике стали гораздо шире, чем задумывалось…. Президент получил право начинать военные действия в обстоятельствах при которых ранее потребовалась бы санкция Конгресса...

Суммируя все это, мы можем прийти к заключению, что Конституция, по крайней

мере в отношении президентской власти, это не просто юридический документ… Смысл Конституции не остается неизменным. Он, в значительной своей части, является функцией исторической практики и исторической необходимости, а также результатом того, что с течением времени различные стороны приходят к общему пониманию по многим вопросам. …

Тем не менее, было бы ошибкой сделать вывод, что конституционная власть Президента – это вопрос лишь того, что ему представляется надлежащим и необходимым, а вовсе не вопрос права. Часто президенты проигрывали в Верховном суде, и в случае

почти всех значительных дел они снисходительно принимали свое поражение. Вот лишь несколько примеров из двадцатого века: Президент Никсон был вынужден отдать свои собственные магнитофонные записи разговоров во время уотергейтского скандала; Президенту Трумэну пришлось отказаться от захвата сталеплавильных заводов во время войны в Корее. Президенту Эйзенхауэру не позволили запретить коммунистам выезжать за границу… Каждый американский Президент понимает, что его деятельность подлежит юридическому контролю и это является важным сдерживающим средством против незаконных действий.

В целях юридического контроля наиболее важной конституционной обязанностью Президента является «забота о том, чтобы законы добросовестно исполнялись». Это положение подчиняет Президента праву. Оно также требует от Президента твердо придерживаться права как конституционного, так и статутного.

…Перемены в понимании президентской власти произошли без изменений текста Конституции и без вопиющих нарушений Президентом конституционных требований…

Существует несколько возможностей [для изменения полномочий президента]. … Это гибкие положения, либо умолчания, позволяющие гибкую… интерпретацию.

Многие изменения произошли из-за нечеткости соответствующих положений Конституции, что позволило адаптировать их к изменяющимся обстоятельствам…

…Конгресс принимал решения [о предоставлении Президенту статутных полномочий для реагирования на кризис] в чрезвычайных ситуациях. Например, в период «нового курса» Конгресс предоставил Президенту целый ряд новых полномочий, поскольку ощущалась необходимость в специальных мерах в ответ на «великую депрессию». Но Президенту не было разрешено действовать по собственному усмотрению…

…Конституционное право в Соединенных Штатах развивается, в большей степени, не исходя из самого конституционного текста, а в результате судебных решений,.. интерпретирующих положения Конституции…

…Рассмотрим, к примеру, сложный вопрос, кто - Конгресс или Президент – может смещать… государственного секретаря, министра юстиции, министра внутренних дел. Текст Конституции не дает четкого ответа, зато в процессе вынесения судебных решений от дела к делу были выработаны конституционные принципы регулирования по данному вопросу.

Можно добавить, что часть президентских полномочий основывается вовсе не на судебных решениях, а на традиционной практике и достижении взаимопонимания между президентом и Конгрессом…

…Некоторые авторы… выдвигают аргумент, что при изменении обстоятельств Верховный суд должен как бы «переводить» оригинальный конституционный текст с целью его адаптации к новым условиям…

Если это так, то, пожалуй, первоначальное конституционное положение, «переведенное» в новом контексте, дает Президенту новые и более широкие полномочия. Если мы хотим придерживаться первоначальной конституционной цели (т.е. позволить Президенту действовать в одностороннем порядке, когда это необходимо), то, возможно, Президент может действовать самостоятельно не только в случае отражения внезапного нападения на Соединенные Штаты, но и в любом другом случае, когда американские интересы подвергаются серьезному риску…

… Рискованно думать, что опыт одной нации может содержать какие-либо уроки для другой; но американский опыт конституционализма обладает рядом характерных черт, и есть основания полагать, что из того, что произошло в Соединенных Штатах, можно

извлечь несколько общих уроков… Пожалуй, два являются особенно важными. Первый заключается в том, что конституционный текст имеет ограниченное действие, по крайней мере, по прошествии какого-то времени. Смысл содержания Конституции в значительной степени зависит от взаимопонимания и практики, но ни того ни другого нет в самой Конституции. Хотя Конституция и является правовым документом, существует достаточное количество благоприятных возможностей адаптировать значение Конституции к изменениям в понятиях и в практике, происходящих с течением времени.

Второй… урок заключается в важности культуры конституционализма (большой вклад в которую вносит судебный контроль), не допускающей вопиющих нарушений правовых принципов. В Америке судебный контроль является важным инструментом контроля post factum, но, пожалуй, он еще более важен в качестве фактора, удерживающего президента в рамках закона.

Краснов М. Законодательно закрепленные полномочия Президента России: необходимость или сервилизм? // Сравнительное конституционное обозрение. 2011.

№ 4. С.91-100.

…Законодательное наделение главы государства новыми полномочиями – обычное явление в мировой практике. А.А.Мишин и В.А.Власихин отмечают, что одну из крупных групп президентских полномочий, причем «обширную и постоянно увеличивающуюся», составляют «полномочия Президента, которые делегируются ему Конгрессом [США]… Однако теоретическая допустимость законодательного расширения президентской компетенции – только часть проблемы. Не менее важен характер такого расширения. Очевидно, что наделение президента делегированными полномочиями может происходить лишь в тех сферах («зонах ответственности»), которые конституция отводит главе государства и (или) которые свойственны этому институту… В оправдание выхода некоторых полномочий Президента РФ за пределы,

обозначенные Конституцией РФ, можно назвать и такую функцию главы государства, как «обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч.2 ст.80). Но насколько это убедительно? Сама формулировака звучит так, будто вся государственная жизнь протекает «под мудрым руководством вождя», а не в соответствии с приницпами правового демократического государства. Правда, в литературе стараются препятствовать возникновению таких ассоциаций, говоря о функции политического арбитража…, которая считается присущей именно главе государства. Действительно, некоторые конституции, например, Франции, Греции, Испании, прямо говорят о ней.

Однако, во-первых, то, что естественно для главы государства с парламентской формой правления (Греция, Испания), где президент или монарх политически

нейтаральны, опасной для полупрезидентской республики, где не выработаны механизмы обеспечения политической нейтральности главы государства. Во-вторых, сам термин «арбитр» подразумевает функцию посредничества, то есть является аналогом терминов «третейский судья», «медиатор». В таком значении арбитраж предполагает, что спорящие стороны добровольно обращаются к авторитетному лицу (органу) за посредничеством и обязуются признать и выполнить его решение. По отношению же к главе государства подобный «алгоритм» действий неуместен, как минимум, потому, что глава государства является гарантом конституционного строя и, следовательно, политически – обязан, а юридически – имеет право по своей инициативе вмешиваться в спор (конфликт) между институтами публичной власти. …

«выговор». [Но]… трансформирование системы администрирования правосудия требует, прежде всего, достижения этического консенсуса и ответственности, а не создания новых институтов. Иными словами, тот факт, что страна отказывается от учреждения судебных советов, не означает, что ее система администрирования правосудия менее независима или менее эффективна. …[В] то время как Словакия в 2001 году выбрала модель относительно сильного судебного совета, Чехия все еще находится в поиске сбалансированной модели, которая станет приемлемой для всех ветвей власти. Как бы то ни было, это вовсе не обязательно плохо, потому что в долгосрочной перспективе даже такие несколько неуклюжие, доморощенные решения могут оказаться более жизнеспособными и убедительными, чем заимствованные “евромодели”.

2. Традиционная модель: (государственное) администрирование судов

…Историческая австрийская модель государственного администрирования судов может быть названа бюрократической», однако не в негативном значении этого понятия. Суды и судьи в основном подчинялись тем же правилам, что и другие органы власти. Хотя присутствовали и некоторые отличия, позволявшие обеспечить личную независимость и объективность судей … Система администрирования судов была двухуровневой: главным органом управления было министерство, в то время как на низовом уровне руководство судами осуществлялось председателями судов и их заместителями 2. В Центральной Европе (как и в Австрии) эта модель оставалась неизменной более чем до середины ХХ века3… Председатели уполномочены проверять, имеются ли неоправданные задержки в производстве по делу, переданному на рассмотрение одному судье, - как по собственной инициативе так и по жалобам граждан. Если… задержки действительно имеют место, он обязан отреагировать на ситуацию, при необходимости также возбудив дисциплинарное производство против рассматривающего дело судьи. …[П]рименение мер дисциплинарного воздействия к судьям, представляет собой… предел государственного вмешательства в деятельность судов: как председатели судов, так и министерство могут только наблюдать и выявлять нарушения. Однако они не имеют каких-било полномочий по применению дисциплинарных взысканий к судьям. Налагать взыскания на судей или отстранять их от должности уполномочены только дисциплинарные комиссии. До того как дело передается на рассмотрение комиссии, расследование обстоятельств дела осуществляет министерство или, чаще, председатель суда…

3. «Евромодель»: судейское самоуправление?

…Неоднократно утверждалось, что такая модель администрирования правосудия позволяет представителям исполнительной власти оказывать недопустимое давление на

2 М. Бобек, обращает внимание на то, что “председатель суда региона (апелляционного суда) руководит не только этим судом и его судьями, но и всеми районными судами (первой инстанции), которые находятся в рамках юрисдикции суда региона». Осуществляя контрольные полномочия, председатели судов (как и министерство) надзирают за беспрерывностью отправления правосудия. При этом, по наблюдениям автора, председатели и их заместители «играют интригующе двойственную роль: с одной стороны, они выступают как судьи, с другой – как государственные служащие».

3 Аналогичные модели до сих пор применяются не только в Чехии, но также в Австрии и большинстве земель Германии.

судейское сообщество: судебная власть не представляет собой полностью независимую третью ветвь власти, а лишь придаток исполнительной4…

…В отличие от коллег по бывшей Федерации,… Словакия сделала выбор в пользу сильного судебного совета [органа судейского самоуправления] 5. Судебный совет Словацкой Республики (далее – Совет) – орган, статус которого закреплен непосредственно в Конституции 1992 года… Он состоит из восемнадцати членов: восемь избираются самим судейским сообществом, трое – парламентом, еще трое назначаются Президентом и трое – Правительством… Со времени своего создания Совет имел широкие полномочия в области вопросов,

связанных с членами судейского сообщества, назначениями, продвижением по службе и дисциплинарными процедурами в отношении судей. Но в сфере бюджета и финансов его полномочия были рекомендательными или совещательными… Министерство юстиции оставило за собой право освобождать председателей судов от должности и… словацкие министры юстиции использовали это полномочие.

[И]зменения в организации работы судов не сопровождались каким-либо ощутимым повышением эффективности их деятельности. Не появилось и оснований для восстановления доверия общества к судебной системе; число правонарушений… и… скандалов все еще высоко. Кое-что, однако, изменилось… Единственная разница заключается в том, что раньше [политическое влияние на судей] осуществлялось коррумпированной политической элитой…, [т]еперь же “правят бал” сами судьи … Особенно опасным сочетанием является комбинация судейского корпуса старой закалки, который полагает, что администрирование правосудия представляет собой разновидность личного бизнеса, направленного на получение прибыли, и нового еще не апробированного института, которым легко манипулировать.

…Институциональная структура судебных советов такова, что главная роль в них всегда отводится судьям старшего поколения… Судьи старшего поколения обычно представляют собой “наследие” коммунистического режима. Трудно представить, что судьи, воспитанные в коммунистическом духе, внезапно превратятся в независимых и ответственных управленцев, которые будут ставить благо судебной системы выше собственного… Недавние события в Словакии достаточно хорошо иллюстрируют сказанное…

4. Извилистые дороги «черной овцы»

…В чешской конституционной системе назначение новых судей является одним из полномочий Президента… Президент назначает судей по представлению министра юстиции. На протяжении конституционной истории Чешской Республики президентские назначения были, скорее, символическими: кандидаты на должность судьи должны были сдать экзамен, пройти трехлетнюю стажировку и сдать итоговый (государ - ственный) экзамен. В случае успеха назначение было автоматическим.

4Действительно, далее в статье М. Бобек рассматривает примеры такого давления исполнительной власти на судебную. В частности приводит две конфликтных ситуации, которые возникли Чехии относительно недавно, когда Президент Вацлав Клаус в расширительном ключе истолковав свои полномочия, отказал в назначении на должности группе молодых судей и, использовав несовершенство закона о судах, отстранил от должности Председателя Верховного Суда Чехии. Соответствующие фрагменты статьи М. Бобека в уже приводились (в 3-м разделе настоящей главы) в связи с проблемой пределов полномочий президента.

5Советы судей были также созданы в Румынии, Болгарии, Венгрии.

В феврале 2005 года Президент отказался назначить группу судей-стажеров, которые отвечали всем требованиям, предъявляемым к лицам, назначаемым на должность судьи… и успешно сдали итоговый государственный экзамен. Публично заявленной при - чиной отказа было то, что, по мнению Президента, кандидаты были слишком молоды для

чего, они заявили о том, что было нарушено их право на равный доступ к государственной службе… Кроме того, заявители жаловались на нарушение принципов правовой определенности и законности при осуществлении государственной власти… Административный суд первой инстанции, Пражский муниципальный суд, отказал зая - вителям в удовлетворении заявления. Он постан овил, что решение Президента не было административным актом, который может быть предметом проверки в административном суде…

Верховный административный суд Чешской Республики, который рассматривал кассационную жалобу, поданную одним из заявителей, отменил решение Пражского муниципального суда. Он постановил, что в чешской конституционной системе Президент выполняет двоякую функцию : с одной стороны, он носитель суверенной власти и глава государства, с другой – он являет собой часть системы исполнительной власти и действует как административное должностное лицо особого типа . А именно, Президент действует

оказывает влияние на индивидуальные права в сфере государственного управления . Вер - ховный административный суд подчеркнул, что не существует права быть назначенным на должность судьи. Однако существует индивидуальное право ожидать, что органы го - сударственной власти будут реализовывать свои полномочия в пределах ограничений, на - лагаемых на них законом… Человек… имеет право на то, чтобы с ним обращались в соответствии с принципами равенства, недискриминации и законности. Если Президент решает не назначать на должность судьи лицо, представленное Правительством, он может

нам. Во-первых, в нем делается попытка провести различие между Президентом, высту - пающим в роли высшего должностного лица государства, с одной стороны, и обычного административного должностного лица – с другой….

Неоднозначные последствия данного решения вызваны проблемами в той области, которую это решение пытается охватить: это «серая зона» конституционных обычаев. На - чиная с 1993 года и даже раньше, в соответствии с предыдущими конституциями Чехо - словакии, роль Президента в назначении судей была исключительно церемониальной. … [М]ожно, конечно, усомниться в том, что сложился какой-то конституционный обычай. Но вдруг этот предположительно сформировавшийся конституционный обычай оказался разрушен… Остался открытым вопрос о том, могут ли конституционные обычаи быть реа-

должность, если совершает серьезное или повторяющееся нарушение своих обязанностей, предписанных законом, в процессе осуществления государственного администрирования судов».

«Молчание» Конституции по этому поводу позволяет выдвинуть два предположения. Первое – о том, что в отсутствие прямого закрепления в Конституции полномочия Президента освобождать от должности председателя Верховного суда, Президент не может осуществлять это полномочие. Второе – о том, что, несмотря на «молчание» Конституции, председатель Верховного суда может быть освобожден от занимаемой должности тем же путем, каким был назначен , в соответствии с принципом: «тот, кто назначает, может отозвать»…

Основывая свое решение на принципах разделения властей и независимости судеб -

знал § 106 Закона о судах утратившим силу, а именно признал противоречащими Консти - туции его положения , позволявшие отстранять от занимаемой должности председателей