Экзамен зачет учебный год 2023 / КЕНЕНОВА зачёт готовый 

в Европе возникли некоторые общепризнанные принципы. Наиболее важные среди них – демократия, права человека и верховенство права.

Поэтому по окончании социалистического периода все центрально- и восточноевропейские, а также среднеазиатские страны ориентировались именно на эти ценности, закрепляя их в новых конституциях.

...Удивительно, что, несмотря на общие цели и идеи, все эти посткоммунистические страны...

развивались и развиваются по-разному.

Основной вопрос заключается в том, не был ли этот процесс, именуемый «третьей волной» демократизации в конце ХХ века... остановлен или даже обращен вспять реакцией, несущей возврат к авторитарному правлению. Такая точна зрения предлагается в недавнем исследовании Фонда Бертельсманна, где указывается, что демократические принципы хотя и заняли передовые позиции на поверхности, но тем не менее не влияли на действительность. Таким образом, многим государствам присуща лишь «дефектная» или неполноценная демократия...

Во время процесса разработки конституций в начале 1990-х годов имелся консенсус в пользу ограничения власти, хотя выбирались самые разные модели... Но какие бы пределы и правила ни определялись во вновь разработанных конституциях, они создавались для того, чтобы восприниматься всерьез. И тем не менее с тех пор многие ограничения сняты, многие четкие конституционные правила искажаются противоположной правовой практикой.

Исторический контекст установления ограничений президентской власти в новых конституциях посткоммунистических стран

Разработку конституций в новых демократиях можно рассматривать как реакцию на негативный исторический опыт... Одной из главных проблем было злоупотребление властью со стороны компартий и... партийного руководства... Не существовало четкой границы между государством, обществом и политической партией... Передача власти всегда сопровождалась отсутствием открытости и закулисной борьбой...

Таким образом, одной из самых сложных задач было определить новые и эффективные правила не только для ограничения авторитарной власти в целом, но и для временного ограничения личной власти... Главной целью этого периода было обеспечить плавную передачу полномочий и избежать кровопролития – пример знаменитого «круглого стола» в Польше показывает, как сложно было найти полудемократический компромисс передачи власти... Первое поколение президентов в центрально- и восточноевропейских странах часто считалось «переходным решением» до разработки общепринятых и устойчивых правил легитимной передачи власти и ее ограничения..

Дальнейшие изменения в новых конституциях в конце 1990-х годов и в начале ХХI века

В некоторых странах конституционный компромисс, найденный изначально сохраняется в неприкосновенности до сих пор. В других странах он вскоре был оспорен

...В Словакии внесение изменений в Конституцию в 1999 году было необходимо из-за политического пата, в ходе которого парламенту не удавалось избрать нового Президента Республики в 1998 году: парламентские выборы Президента были заменены всенародным

голосованием. В Хорватии Конституция была заменена после окончания «эпохи Туджмана». Баланс сил сместился в сторону парламента..

В некоторых случаях конституция открыто не пересматривалась, но тем не менее первоначально разработанная система разделения властей была изменена или даже заменена на противоположную. Это имело место в Российской Федерации, где решения Конституционного Суда, фундаментальные правовые акты, такие как законы об изменении избирательной системы... и интерпретация политическими игроками конституционных ролей привели к заметному изменению в провозглашаемой Конституцией модели разделения властей...

Обзор реформ в области конституционных разработок показывает, что несмотря на серьезнейшие политические противоречия модели парламентской демократии в реформирующихся центральноевропейских странах реже подвергаются содержательным изменениям, чем полупрезидентские и президентские системы в Восточной Европе и Сред ней Азии.

Размывание системы сдержек и противовесов

Как показал опыт, на протяжении первых десятилетий после конституционных реформ в посткоммунистических странах ограничения власти, основанные на сдержках и противовесах, могли быть легко преодолены посредством переинтерпретаций и манипуляций в рамках политического процесса...

Относительный характер традиционных ограничений на президентскую власть, основанных на доктрине разделения властей можно продемонстрировать на нескольких примерах.

В то время как Конституция США прямо заявляет, что «исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов Америки [Раздел 1 статьи II Конституции США.], конституции посткоммунистических стран не следовали этому образцу. Президент не облекается властью путем общей статьи. Вместо этого компетенции четко перечисляются в виде ограниченного каталога.

Однако рамки таких каталогов можно раздвинуть, что в действительности и происходит, ссылаясь на широкие конституционные полномочия президента. Эти определения могут иметь самый разных характер. В Эстонии Президент характеризуется просто как «глава государства» (§ 77 Конституции Эстонии). В Армении Президент, кроме того, является «гарантом независимости, территориальной целостности и безопасности Республики», который «обеспечивает соблюдение Конституции, нормальное функционирование законодательной, исполнительной и судебной властей» (ст.49 Конституции Армении). Конституционный Суд РФ взял соответствующее положение Конституции, определяющее роль Президента как «гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» (ст.80 Конституции РФ) как отправную точку для оправдания полномочий ultra

vires, не предусмотренных в каталоге президентских прерогатив15...

Указы и распоряжения президента стоят иерархически ниже парламентских законов и должны соответствовать законам и конституции. Несмотря на эти установления сфера президентских полномочий издавать указы и распоряжения по-прежнему кажется неясной; разграничительная линия между законодательством исполнительной власти и парламента часто расплывчата... Одним из наиболее крайних примеров является законодательная

деятельность покойного Президента Туркмении Ниязова. Многие из его указов, такие как запрет видеоигр или балета и оперы, прямо нарушали права человека.

В общем случае... ограничения [полномочий президента] эффективны лишь тогда, когда политический процесс основан на честной игре, а законодательные правила воспринимаются всерьез... Наиболее важным фактором функционирования «сдержек и противовесов» является устойчивая, хорошо развитая демократическая конституционная культура... Если конституционные основы не соответствуют существующим в данной системе отношениям, мнениям, ценностям, эмоциям, информации и опыту, они обречены на неудачу.

Среди всех ограничений на президентскую власть, вероятно, наиболее эффективноеэто установления, запрещающие переизбрание после двух сроков. ... Хотя ограничения на

президентский срок не могут предотвратить авторитарного правления как такового,16они, если серьезно к ним относиться являются фактором, препятствующим застою. А преодоление застоя может преодолеть ошибочные тенденции...

Временные ограничения на президентскую власть в разных конституционных системах

1. Временные ограничения на президентскую власть как часть американской конституционной традиции

Традиция ограничения периода занимания президентской должности двумя сроками существовала в США с самого начала конституционной системы... Хотя не было никаких четких конституционных положений запрещающих президентам избираться на должность более чем дважды, это ограничение соблюдалось всеми американскими президентами..., за исключением Франклина Рузвельта, который был избран на четвертый срок в 1944 году, но вскоре после этого скончался. Чтобы гарантировать неписанное правило от последующих нарушений в 1951 году путем ХХII Поправки в Конституцию было внесено следующее положение: «Ни одно лицо не может быть избрано на должность Президента более чем два раза...».

Это ограничение играет важную роль в конституционной системе США. Хотя полномочия Президента широки, а система сдержек и противовесов многими считается довольно слабой, постоянные кадровые изменения не допустили дегенерации системы. Таким образом, признание сочетания сильной власти и жесткого временного ограничения можно считать характерной чертой американской правовой культуры.

2. Временные ограничения на президентскую власть как часть европейской конституционной традиции

а) Западноевропейские монархии

...Построение конституционной системы Соединенных Штатов происходило под влиянием

философии Просвещения. Система власти могла быть построена с нуля...

Напротив, в парламентских системах передача власти от монарха парламенту представляла собой медленный процесс, шедший с ХVII по ХХ век. Монарх остался главой исполнительной власти но постепенно утратил политическую власть. Барьер против злоупотребления властью не считался необходимым, поскольку фактическая политическая власть была сведена лишь к представительным функциям... Фактическая власть находится в

руках премьер-министра. Но в отличие от американской модели, срок пребывания премьера в должности, как правило, не ограничен. Вероятно, это связано с представлением о том, что положение премьер-министра является слабым из-за того, что он зависит от парламента и может находится под контролем оппозиции. Премьерминистра легко сместить путем вотума недоверия, в то время как импичмент президенту может быть вынесен только на основании государственной измены или иного тяжелого преступления. Таким образом одно и то же лицо может находится в доминирующей роли на политической сцене на протяжении длительного периода времени, как например, Маргарет Тэтчер, которая была премьерминистром одиннадцать лет.

б) Парламентские и полупрезидентские демократии в Западной Европе.

В отличие от монархий, в парламентских демократиях с избираемыми президентами

президентский срок ограничен17. Это удивительно, так как в парламентских демократиях постом президента едва ли можно злоупотребить для узурпации власти. Примером может служить германская конституционная система. Президент считается высшим представителем государства, но почти не имеет политического влияния. ... В отличие от президентов срок политически ответственных премьер-министров не ограничен. ... Эра Конрада Аденауэра продлилась 14 лет, эра Гельмута Коля – 16.

В полупрезидентских системах, таких как французская, ситуация иная... Теперь [у президента Франции] срок полномочий составляет пять лет, но количество переизбраний не

ограничено18.

в) Парламентские и полупрезидентские демократии в Центральной Европе

Системы Центральной Европы соответствуют западноевропейским. Власть президента ограничена четко заданными временными рамками, а переизбрание после второго срока

исключено19. Интересно, что в пределах исполнительной власти ограничение сроков относится лишь к посту президента, но не премьер-министра. Исторический опыт на протяжении почти двух десятилетий конституционной практики в странах Центральной Европы показывает, что эти ограничения соблюдаются. ...Тем не менее на протяжении переходного периода между старой эпохой и определением новых конституционных рамок...

вновь избранные президенты не всегда были на высоте, чтобы воздержаться от политических распрей, особенно во время первого президентского срока.

Некоторые из них, такие как Арпад Генц и Лех Валенса, часто прибегали к праву вето на парламентские законы. Другие неоднократно использовали свое право инициирования законодательного процесса [В качестве примера можно указать Литву, где Президент инициировал в 1998-1999 годах 19 законопроектов].

Более того, характерной чертой политической культуры стал антагонизм между президентом и премьер-министром, как в Чехии и Словакии. В Венгрии для прояснения соответствующих компетенций стороны обратились в Конституционный Суд [ Решение Конституционного Суда Венгрии от 26 сентября 1991 года (48/1991 (IХ.26) АВ) ...].

...Лимит на сроки соблюдался, но в политике власти он не являлся решающим фактором.

...Писаные конституции и реальность не совпадают; роль играют трацдиции. Необходимость ограничивать личную власти в США основана на широком консенсусе в, в то время как в новых независимых странах Средней Азии преобладают автократические традиции...

В Восточной Европе и странах Кавказа ситуация более сложная. Хотя положения предусматривающие переизбрание одного и того же лица на два срока и более, были произвольно изменены лишь в исключительных случаях (Беларусь), не похоже, что они в действительности принимаются как раз и навсегда закрепленные правила игры; такие ценности, как стабильность единство власти и преемственность, перевешивают их... В этом контексте особенно интересна российская модель предопределенной и хорошо контролируемой рокировки ролей между Президентом и премьер-министром. Она не нарушает конституционных правил, но противоречит духу, которым проникнута Конституция... В системах, где бывшие коммунистические лидеры продолжают доминировать на политической сцене, идея «перемен» никогда не будет приниматься всерьез (Казахстан, Узбекистан, Туркмения, Таджикистан). Нельзя игнорировать роль неконтролируемого, но четко выстроенного иерархического режима... С другой стороны, в тех странах, где преобразования начались снизу, а власть спокойно перешла к новым элитам, идея ограничения власти воспринимается легче.

Конституционная практика соответствует долгосрочным традициям. То, что правовые принципы можно поменять на поверхностном уровне, вовсе не значит, что это повлияет на более глубокие уровни конституционной культуры... Историческая преемственность не раз оказывалась сильнее новых идей, даже если эти идеи закреплены в Конституции. Но и в тех странах, где применение демократических правил потерпело неудачу «демократическая риторика» остается основным источником легитимности власти. ...

Компетенция президента

У Президента, как у главы государства есть определенная сфера компетенции, которая в президентских, смешанных, а иногда – и в парламентских республиках, на протяжении XX – XXI веков демонстрирует тендецию к расширению. За действием данной тенденции наблюдают конституционалисты различных стран. Некоторые из ее проявляний, по их оценкам, не угрожают будущему демократии и конституционализма, а иные – напротив, рассматриваются как достаточно опасные. Настораживает не сам факт появления у президента новых полномочий, выходящих за пределы закрепленного конституцией каталога, а то, что некоторые из полномочий являются неконституционными и (или) приводят к разрушению механизма «сдержек» и «противовесов».

В этом плане представляет интерес как сопроставление вцелом расширяющихся каталогов президентских полномочий в отдельных странах (например в США и России), так и практика реализации президентами отдельных групп полномочий, например, - по назначению (отстранению) государственных должностных лиц.

Санстейн К.

Изменение конституционных полномочий американского Президента

В Соединенных Штатах президент подконтролен Конституции и по всем аспектам находится в ее подчинении. Однако в том, что относится к президентским полномочиям, американская Конституция оказалась очень гибким документом... В частности, современный Президент обладает гораздо более широкими полномочиями, чем первоначально предполагалось по конституции. Странно, но факт, что значительное расширение президентской власти произошло без каких-либо изменений текста Конституции, причем в этом не было ничего незаконного.

...Этот парадокс очень важен для Восточной Европы. Создатели америкнской Конституции больше всего боялись законодательной власти, но хорошо известные события двадцатого века позволяют заключить, что президентская власть представляет наибольшую угрозу свободе и демократии. До сих пор Президент остается наиболее видным национальным лидером, часто он является единствнным человеком в правительстве, представляющим большинство нации, и такое положение может привести к формированию некоего «культа»6 способного угрожать самому конституционализму. С другой стороны, сильный Президент – это единственный в своем роде руководитель, который может принести государству наибольшую пользу...

Как создать сильную президентскую власть, ограничив при этом тот риск, который она в себе несет, - в этом заключается основная задача посткоммунистического конституционализма...

За исключением государств бывшего Советского Союза, в Восточной Европе в основном преобладает парламентская система... Но даже там, где Президент в значительной мере является церемониальной фигурой, существует вероятность, что его власть со временем будет возрастать...

...Первоначально американский Президент был исключительно слабой фигурой, по современным понятиям. Давайте рассмотрим следующие пункты, демонстрирующие контраст между президентской властью в Америке в восемнадцатом и двадцатом веках.

1. В период основания Президент имел строго ограниченные полномочия внутри государства, отчасти, потому что федеральное правительство в целом обладало строго ограниченными полномочиями на внутренней арене. Экономика, в основном,

регламентировалась правительствами штатов, и, в особенности судами штатов, разрабатывавшими общий закон о деликте, контракте и собственности. Сегодня же Президент является «главным законодателем федерации» вследствие простого сдвига власти от штатов к государству в целом...

2.Президенту требуется санкция Конгресса... как при принятии нормативных документов, так, практически, и при выполнении всех его официальных обязанностей. Он не может выходить за рамки, установленные конгрессом. Но Конгресс зачастую очерчивает их очень неопределенно. Таким образом, Президент имеет достаточную свободу действий... в определении внутренней политики, включая юридическое регулирование в сфере окружающей среды, энергетики, безопасности труда, здравоохранения, связи...

3.«Отцы Конституции», вероятно, хотели представить Конгрессу возможность ограничить власть Президента над высокопоставленными должностными лицами, которые обеспечивают исполнение законов, принимаемых Конгрессом. Это может показаться техническим вопросом, но он имеет чрезвычайную важность. Если министр финансов находится под контролем Конгресса, а не Президента, распределение государственной власти значительно изменяется... Глава кабинета и руководители исполнительных органов могут быть сняты Президентом по его усмотрению. Конгресс же такого права не имеет...

4.Теперь всем известно, что Президент представляет Конгрессу как а)предполагаемый бюджет, так и б) большую часть предложений в сфере законодательства. Таким образом, в настоящее время Президент играет определяющую роль в развитии федерального (национального) законодательства. В Конституции не содержится сколько-нибудь ясных положений по данным пунктам, но первоначально никто не думал, что Президент будет представлять бюджет или законодательные предложения. Трудно было поверить, что Президент будет обладать правом законодательной инициативы...

5.Право Президента на вето в законодательной сфере обернулось тем, что он стал играть неожиданно большую роль в определении содержания законодательства. Создатели Конституции предоставили Президенту право вето обдуманно и вполне определенно. ... Их основной целью было предоставление Президенту возможности налагать вето на законы больше на основании Конституции, а не по политическим соображениям ... Это была действительно узкая цель, она не предусматривала того, что право вето повлечет значительное усиление роли Президента в законотворчестве.

6.С возникновением Соединенных Штатов как мировой державы полномочия Президента во внешней политике стали гораздо шире, чем задумывалось.... Президент получил право начинать военные действия в обстоятельствах при которых ранее потребовалась бы санкция Конгресса...

Суммируя все это, мы можем прийти к заключению, что Конституция, по крайней мере в отношении президентской власти, это не просто юридический документ...

Смысл Конституции не остается неизменным. Он, в значительной своей части, является функцией исторической практики и исторической необходимости, а также результатом того, что с течением времени различные стороны приходят к общему пониманию по многим вопросам. ...

Тем не менее, было бы ошибкой сделать вывод, что конституционная власть Президента – это вопрос лишь того, что ему представляется надлежащим и необходимым, а вовсе не вопрос права. Часто президенты проигрывали в Верховном суде, и в случае

почти всех значительных дел они снисходительно принимали свое поражение. Вот лишь несколько примеров из двадцатого века: Президент Никсон был вынужден отдать свои собственные магнитофонные записи разговоров во время уотергейтского скандала; Президенту Трумэну пришлось отказаться от захвата сталеплавильных заводов во время

войны в Корее. Президенту Эйзенхауэру не позволили запретить коммунистам выезжать за границу... Каждый американский Президент понимает, что его деятельность подлежит юридическому контролю и это является важным сдерживающим средством против незаконных действий.

В целях юридического контроля наиболее важной конституционной обязанностью Президента является «забота о том, чтобы законы добросовестно исполнялись». Это положение подчиняет Президента праву. Оно также требует от Президента твердо придерживаться права как конституционного, так и статутного.

...Перемены в понимании президентской власти произошли без изменений текста

Конституции и без вопиющих нарушений Президентом конституционных требований...

Существует несколько возможностей [для изменения полномочий президента]. ... Это гибкие положения, либо умолчания, позволяющие гибкую... интерпретацию.

Многие изменения произошли из-за нечеткости соответствующих положений Конституции,

что позволило адаптировать их к изменяющимся обстоятельствам...

...Конгресс принимал решения [о предоставлении Президенту статутных полномочий для реагирования на кризис] в чрезвычайных ситуациях. Например, в период «нового курса» Конгресс предоставил Президенту целый ряд новых полномочий, поскольку ощущалась необходимость в специальных мерах в ответ на «великую депрессию». Но Президенту не было разрешено действовать по собственному усмотрению...

...Конституционное право в Соединенных Штатах развивается, в большей степени, не исходя из самого конституционного текста, а в результате судебных решений,.. интерпретирующих положения Конституции...

...Рассмотрим, к примеру, сложный вопрос, кто - Конгресс или Президент – может смещать...

государственного секретаря, министра юстиции, министра внутренних дел. Текст Конституции не дает четкого ответа, зато в процессе вынесения судебных решений от дела к делу были выработаны конституционные принципы регулирования по данному вопросу.

Можно добавить, что часть президентских полномочий основывается вовсе не на судебных решениях, а на традиционной практике и достижении взаимопонимания между президентом и Конгрессом...

...Некоторые авторы... выдвигают аргумент, что при изменении обстоятельств Верховный суд должен как бы «переводить» оригинальный конституционный текст с целью его адаптации к новым условиям...

Если это так, то, пожалуй, первоначальное конституционное положение, «переведенное» в новом контексте, дает Президенту новые и более широкие полномочия. Если мы хотим придерживаться первоначальной конституционной цели (т.е. позволить Президенту действовать в одностороннем порядке, когда это необходимо), то, возможно, Президент может действовать самостоятельно не только в случае отражения внезапного нападения на Соединенные Штаты, но и в любом другом случае, когда американские интересы подвергаются серьезному риску...

... Рискованно думать, что опыт одной нации может содержать какие-либо уроки для другой; но американский опыт конституционализма обладает рядом характерных черт, и есть основания полагать, что из того, что произошло в Соединенных Штатах, можно

извлечь несколько общих уроков... Пожалуй, два являются особенно важными. Первый заключается в том, что конституционный текст имеет ограниченное действие, по крайней мере, по прошествии какого-то времени. Смысл содержания Конституции в значительной степени зависит от взаимопонимания и практики, но ни того ни другого нет в самой Конституции. Хотя Конституция и является правовым документом, существует достаточное количество благоприятных возможностей адаптировать значение Конституции к изменениям в понятиях и в практике, происходящих с течением времени.

Второй... урок заключается в важности культуры конституционализма (большой вклад в которую вносит судебный контроль), не допускающей вопиющих нарушений правовых принципов. В Америке судебный контроль является важным инструментом контроля post factum, но, пожалуй, он еще более важен в качестве фактора, удерживающего президента в рамках закона.

Краснов М.

Законодательно закрепленные полномочия Президента России: необходимость или сервилизм?

...Законодательное наделение главы государства новыми полномочиями – обычное явление в мировой практике. А.А.Мишин и В.А.Власихин отмечают, что одну из крупных групп президентских полномочий, причем «обширную и постоянно увеличивающуюся», составляют «полномочия Президента, которые делегируются ему Конгрессом [США]...

Однако теоретическая допустимость законодательного расширения президентской компетенции – только часть проблемы. Не менее важен характер такого расширения. Очевидно, что наделение президента делегированными полномочиями может происходить лишь в тех сферах («зонах ответственности»), которые конституция отводит главе государства и (или) которые свойственны этому институту...

В оправдание выхода некоторых полномочий Президента РФ за пределы, обозначенные Конституцией РФ, можно назвать и такую функцию главы государства, как «обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч.2 ст.80). Но насколько это убедительно? Сама формулировака звучит так, будто вся государственная жизнь протекает «под мудрым руководством вождя», а не в соответствии с приницпами правового демократического государства. Правда, в литературе стараются препятствовать возникновению таких ассоциаций, говоря о функции политического арбитража..., которая считается присущей именно главе государства. Действительно, некоторые конституции, например, Франции, Греции, Испании, прямо говорят о ней.

Однако, во-первых, то, что естественно для главы государства с парламентской формой правления (Греция, Испания), где президент или монарх политически нейтаральны, опасной для полупрезидентской республики, где не выработаны механизмы обеспечения политической нейтральности главы государства. Во-вторых, сам термин «арбитр»