Экзамен зачет учебный год 2023 / 12. Правительство РФ. Федеральные органы исполнительной власти

Правительство РФ. Федеральные органы исполнительной власти

Основы конституционно-правового статуса Правительства РФ

Правительство - это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной властью в стране. Правовой статус Правительства РФ закрепляется в Конституции РФ. В ней в сжатой форме закреплены основные функции, полномочия данного органа исполнительной власти. ФКЗ «О Правительстве РФ» назвал Правительство высшим исполнительным органом государственной власти РФ. Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ.

Правовой основой деятельности Правительства являются также иные законы РФ (ФКЗ «О военном положении», ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в РФ», ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и другие, устанавливающие компетенцию Правительства в данных сферах), а также указы Президента РФ («О структуре федеральных органов исполнительной власти», «Об обеспечении взаимодействия Президента и Правительства», «О Председателе Правительства»).

Согласно ч. 1 ст. 110 исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. Правительство, обладая наиболее полным представлением о состоянии дел, не ограничивается исполнением законов и указов, но фактически принимает участие в выработке государственной политики. Правительство не исчерпывает всей системы исполнительных органов государственной власти, поэтому министерства и ведомства, по существу, также осуществляют исполнительную власть.

Место Правительства РФ в системе высших органов государственной власти определено особым влиянием Президента. Так, Президент:

а) формирует Правительство, в том числе назначает на должность Председателя Правительства РФ (процедура согласования кандидатуры с Государственной Думой носит формальный характер, в истории всего дважды Государственная Дума отклоняла кандидатуры на пост Председателя Правительства, предложенные Президентом - Черномырдин и Примаков); назначает не только заместителей Председателя, но и членов Правительства, а также руководителей тех федеральных органов исполнительной власти, общее руководство которыми он осуществляет; вправе отправить Правительство в отставку; Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом;

б) Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства;

в) Президент осуществляет руководство рядом федеральных органов исполнительной власти (ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов);

г) Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти, то есть Президент применяет свои полномочия арбитра;

д) постановления Правительства должны соответствовать не только Конституции и законам, но и указам Президента, в противном случае они могут быть отменены;

е) определяет и утверждает систему (структуру) федеральных органов исполнительной власти (сколько должно быть министерств, федеральных служб и агентств, их наименование); ни в одном акте о данном полномочии Президента не указано, в том числе и в Конституции, однако по этому вопросу принято Постановление Конституционного Суда от 27 января 1999 года №2-П: «Само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению РФ не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона, следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности;

ж) особую связь Президента и Правительства подчеркивает то, что во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства;

Состав и порядок формирования Правительства

Правительство состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, а также Президиума. С точки зрения Конституции руководители агентств и ведомств не являются членами Правительства.

Основанием для формирования нового Правительства является избрание Президента. Формирование Правительства осуществляется в два этапа:

а) назначение Председателя Президентом с согласия Государственной Думы; предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой; Государственная Дума рассматривает представленную кандидатуру в течение недели; Президент может вносить кандидатуру премьер-министра трижды, после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы; Президент вправе представлять одного кандидата дважды или трижды либо предлагать все три раза разных кандидатов, поскольку выбор представляемой кандидатуры является прерогативой Президента; Председатель Правительства назначается из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство;

б) назначение руководителей министерств и ведомств; сначала в течение недельного срока после своего назначения Председатель Правительства представляет Президенту предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти, после чего предлагает Президенту и сами кандидатуры на эти должности;

Полномочия Правительства РФ:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

б) обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет руководство теми федеральными органами исполнительной власти, которые ему подведомственны (Минздрав, Минкульт, Минобрнауки, Минпромторг, Минкомсвязь, Минсельхоз, Минтранс, Минфин, Минспорт, Минэкономразвития, Министерства по развитию Дальнего Востока и по делам Северного Кавказа); в отношении органов, подведомственных Президенту, Правительство осуществляет координацию их деятельности (не руководство и не контроль, иначе оно будет вмешиваться в сферу деятельности Президента);

з) принимает положения о тех федеральных органах исполнительной власти, которые ему подведомственны, и назначает заместителей министров, руководителей, заместителей руководителей данных федеральных органов;

и) вправе приостанавливать либо отменять акты федеральных органов исполнительной власти, которые противоречат Конституции, федеральным законам, указам Президента и постановлениям Правительства;

Для оперативного решения вопросов, относящихся к компетенции Правительства, оно образует Президиум. В состав Президиума входят Председатель Правительства, все его заместители и руководители наиболее важных министерств (внутренних дел, иностранных дел, энергетики, финансов, обороны, здравоохранения, труда и социальной защиты, сельского хозяйства и экономического развития). Президиум решает все вопросы, относящиеся к компетенции Правительства, за исключением тех, которые относятся к исключительной компетенции Правительства (разработка и обсуждение проекта федерального бюджета, обсуждение отчета об исполнении бюджета, вопросы межправительственных соглашений, эмиссии ценных бумаг, решения о внесении Правительством законопроектов в Государственную Думу, образование Президиума, утверждение положений о федеральных органах исполнительной власти, утверждение Регламента Правительства и Положения об Аппарате Правительства, рассмотрение ежегодных отчетов Правительства о результатах его деятельности).

Парламентский контроль за деятельностью Правительства наиболее полно осуществляется Государственной Думой:

а) полномочия Государственной Думы, в рамках которых выражение несогласия Государственной Думы с Президентом может привести к роспуску Государственной Думы (право дать или не дать согласие Президенту по кандидатуре Председателя Правительства; право выразить недоверие Правительству; право отказать Правительству в доверии);

б) другие контрольные полномочия Государственной Думы (заслушивание ежегодных отчетов Правительства о результатах его деятельности; заслушивание отчета Правительства об утверждении федерального бюджета; парламентские и депутатские запросы; парламентские расследования);

Именно в 1997 году, когда был принят закон, расширились полномочия Государственной Думы как федерального представительного органа по контролю за деятельностью Правительства. Когда приглашали министров, они заявляли, что подотчетны только Президенту, либо посылали вместо себя других лиц. Данный закон закрепил норму, согласно которой члены Правительства по приглашению членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы обязаны являться на заседания и отвечать на вопросы (представляется, что норма нисколько не противоречит принципу разделения властей, поскольку исполнительная власть вторична по отношению к представительной власти). Были внесены изменения в Конституцию РФ: теперь Правительство раз в год отчитывается о своей деятельности в целом перед Государственной Думой, а также появился «парламентский час», когда на заседания комитетов или комиссий приходит приглашенный член Правительства, который отвечает на все вопросы, связанные с его деятельностью, соответствующей сферой государственного управления). Таким образом, Правительство подотчетно как Президенту, так и Государственной Думе.

Как и все государственные органы Правительство действует в определенных правовых формах, то есть оно издает правовые акты. Закон закрепил два вида правовых актов, издаваемых Правительством:

а) постановления (всегда являются нормативными актами);

б) распоряжения (не являются нормативными актами);

Правительство может издавать также неправовые акты управления (заявления, обращения), однако не раскрывается, что они из себя представляют (к таковым можно отнести, например, ежегодное поздравление Президента граждан с Новым годом).

Существует несколько вариантов отставки Правительства:

а) при избрании нового Президента;

б) по инициативе самого Правительства;

в) по инициативе Президента;

г) при выражении Государственной Думой недоверия Правительству;

д) само Правительство может инициировать вопрос о доверии ему со стороны Государственной Думы;

В случае, если Государственная Дума принимает постановление о недоверии Правительству простым большинством голосов, оно направляется Президенту, который принимает решение об отставке Правительства либо не соглашается с Государственной Думой. Государственная Дума повторно в течение 3 месяцев может объявить недоверие Правительству, тогда Президент либо отправляет в отставку Правительство, либо распускает Государственную Думу.

Если Председатель Правительства ставит вопрос о доверии, Государственная Дума либо объявляет о доверии, либо отказывает в доверии, тогда Президент в течение 7 дней либо отправляет в отставку Правительство, либо распускает Государственную Думу.

Особенности ответственности Правительства в РФ:

а) нет четких оснований ответственности;

б) ответственность солидарная;

в) отправленное в отставку Правительство продолжает действовать до сформирования нового Правительства;

г) члены Правительства не обладают неприкосновенностью;

Федеральные органы исполнительной власти

В РФ образуется единая система органов исполнительной власти (в данном случае нет двух уровней власти), то есть по существу принципиально важных вопросов разделения по уровням власти на федеральный и субъектов федерации нет. Система подчинения органов исполнительной власти Правительству РФ строится следующим образом:

а) федеральный уровень (Правительство, федеральные министерства и ведомства);

б) региональный уровень (территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ федерального и совместного ведения, исполнительные органы государственной власти совместного ведения и исключительного ведения субъектов РФ);

в) муниципальный уровень (отделы территориальных подразделений федеральных органов государственной власти власти, территориальные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов РФ федерального и совместного ведения, территориальные подразделения исполнительных органов государственной власти совместного ведения и исключительного ведения субъектов РФ, а также местные администрации);

9 марта 2004 года Президент издал указ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Указ закрепил трехзвенную систему и структуру федеральных органов исполнительной власти (в определенной степени закрепил концепцию «разделения труда»):

а) федеральные министерства - это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; министерства не вправе осуществлять функции контроля и надзора в установленной сфере деятельности, функции по управлению государственным имуществом, а также функции по оказанию государственных услуг, кроме случаев, установленных указами Президента и постановлениями Правительства (однако в Указе не сказано, о каких случаях идет речь); министерства, осуществляя руководство в той или иной сфере государственного управления, осуществляют также координацию и контроль деятельности подведомственных им федеральных служб и агентств (но не все министерства имеют в своей подведомственности агентства и службы);

б) федеральные службы - это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности; федеральную службу возглавляет директор; федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, функции по оказанию государственных услуг;

в) федеральные агентства - это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг и правоприменительные функции; федеральное агентство как и федеральная служба не вправе осуществлять функции по нормотворчеству, за исключением случаев, установленных указами Президента и постановлениями Правительства РФ;

Целями реформы были: инвентаризация функций федеральных органов исполнительной власти, дебюрократизация, устранение дублирования, повышение эффективности. Таким образом получилась система, несколько похожая на систему разделения труда: министерства издают нормативные акты, не осуществляя контроля за их исполнением; функцию по контролю и надзору осуществляют федеральные службы. Министерства теперь не обременены функциями по управлению государственными предприятиями, организациями и учреждениями, эти функции переданы федеральным агентствам.

Процесс совершенствования системы федеральных органов исполнительной власти продолжается. За последние годы упразднен ряд федеральных органов исполнительной власти: Федеральная миграционная служба, Федеральное космическое агенство, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков. Появились некоторые другие: Федеральная служба войск национальной гвардии.

Вместе с тем несколько отошли от концепции «разделения труда». Это проявилось в том, что на министерства стали возлагать функции по контролю и надзору в определенных сферах деятельности. Функции по контролю и надзору стали осуществлять Министерство юстиции, Министерство культуры, Министерство финансов и ряд других министерств. Ряд федеральных служб стал осуществлять нормативное правовое регулирование: Федеральная служба по экологическому и атомному надзору, Роспотребнадзор. Наметилась тенденция наделения отдельных федеральных агентств функциями по контролю и надзору: Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное медико-биологическое агентство и ряд других, то есть пошел процесс, связанный с наделением дополнительными полномочиями министерств, агентств и служб.

Все федеральные органы исполнительной власти в зависимости от их организационной подведомственности можно поделить на две группы:

1. Подведомственные Президенту РФ, который осуществляет общее руководство, а Правительство осуществляет координацию деятельности, не вмешиваясь в сферу компетенции Президента. Многим министерствам подведомственны федеральные службы и агентства, например, Министерству обороны подведомственны Федеральная служба по военно-техническому обслуживанию, Федеральное агентство специального строительства и другие. Президент назначает всех министров, он же назначает на должности заместителей министров тех министерств, руководство которыми он осуществляет. В отношении подведомственных министерству служб и агентств Президент по представлению министра назначает руководителей и их заместителей служб и агентств данного министерства. Президент утверждает положения о министерствах и федеральных агенств и служб, то есть ему подведомственны через министерства также и службы и агентства. В то же время Президент РФ осуществляет общее руководство рядом федеральных служб, которые не подведомственны какому-либо министерству, то есть они напрямую, без посредника в виде министерства, подчинены Президенту (например, Федеральная служба охраны, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки, Управление делами Президента как агентство и другие). В таких агентствах и службах Президент назначает руководителей и их заместителей, утверждает положения; напрямую через Президента можно выбивать финансирование, различные льготы;

2. Подведомственные Правительству РФ (значительно больше по количеству). Правительству подведомствен ряд министерств, оно осуществляет руководство этими министерствами (Минобрнауки, Минобрразвития, Минтранс, Минкульт, Минфин и другие). Министерства, подведомственные Правительству, осуществляют координацию и контроль деятельности подведомственных им федеральных служб и агентств (Минтрансу подведомственны Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральное агентство по воздушному транспорту, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство морского и речного транспорта). В этой системе Президент назначает министров, но их заместителей назначает Правительство РФ. По представлению министра Правительство назначает руководителей федеральных служб и агентств, подведомственных министерству; заместителей руководителей федеральных служб и агентств назначает министр. Правительству подведомствен ряд федеральных служб и агентств, которые напрямую (без посредников в лице министерств) подведомственны Правительству РФ (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба государственной статистики, Федеральное агентство по делам национальностей). Правительство назначает руководителей таких федеральных служб и агентств, их заместителей и утверждает положения всех федеральных министерств, служб и агентств, подведомственных Правительству РФ.

Конституция РФ закрепила право федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы. Любое министерство не справится с теми задачами, которое перед ним ставит государство, с учетом территориального масштаба их деятельности (невозможно объять необъятное), поэтому для реализации своих задач, функций и полномочий федеральные органы образуют свои территориальные органы: они могут быть на уровне федеральных округов, каждого субъекта РФ, межрегиональные. Например, в каждом федеральном округе Минюст образовал Главные управления Минюста по соответствующему федеральному округу и утвердил по ним положения; территориальные органы Минюста имеются также на уровне субъектов РФ.

Формирование кадрового состава территориальных органов осуществляется федеральным органам исполнительной власти с привлечением органов исполнительной власти субъектов федерации, которые могут высказывать свое мнение по поводу назначения руководителя территориального органа, его кадрового состава, но решающее слово принадлежит федеральному органу исполнительной власти, который организовал такой территориальный орган.