Законодательный процесс. Статус парламентариев
Понятие законодательного процесса
Законодательный процесс - это совокупность последовательно реализуемых процедур, связанных с принятием актов высшей юридической силы. Теория конституционного права обычно выделяет четыре стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона, подписание закона.
В РФ существует несколько больше стадий. Выделяют, как минимум, 5 стадий законодательного процесса («лишней» является четвертая стадия):
а) внесение законопроекта в Государственную Думу субъектами законодательной инициативы;
б) рассмотрение (обсуждение) проекта федерального закона;
в) принятие федерального закона Государственной Думой;
г) рассмотрение федерального закона в Совете Федерации;
д) подписание и обнародование закона Президентом;
Могут появиться также еще две стадии в случаях, когда верхняя палата не соглашается с позицией Государственной Думы (условное вето Совета Федерации) и когда вето на закон накладывает Президент (парламент вынужден уже с участием обеих палат преодолевать вето Президента).
Специфические черты законодательного процесса:
а) необязательность участия в законодательном процессе Совета Федерации;
б) существование различных стадий преодоления вето;
в) существование разнообразных законов (федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы о поправках к Конституции, частично остались законы РФ, например, закон о СМИ, закон о статусе судей), причем применительно к каждому закону применяется своя законодательная процедура (в частности, несовпадение долей в палатах при голосовании, отсутствие вето Президента в случае принятия ФКЗ и ЗоПК, участие субъектов РФ при принятии ЗоПК);
Федеральный закон принимается Государственной Думой простым большинством, одобряется Советом Федерации также простым большинством. В случае, если федеральный закон в Совете Федерации отклоняется, то вето необходимо преодолеть 2/3 депутатами Государственной Думы. Если же вето на закон накладывает Президент, то необходимо уже участие обеих палат (тот случай, когда участие Совета Федерации в процессе обязательно).
Федеральный конституционный закон принимается 2/3 депутатами Государственной Думы и одобряется 3/4 членов Совета Федерации. В отношении ФКЗ Президент не имеет вето.
Закон о поправке к Конституции принимается таким же способом, как и ФКЗ, однако дополнительно требуется одобрение не менее 2/3 субъектов РФ, а у Президента имеется право обжаловать решение о результатах голосования субъектов РФ.
Законодательная инициатива
В отличие от многих стран законопроекты в России могут вноситься только в нижнюю палату (ч. 2 ст. 104). Законопроекты, требующие расходов из федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104). Согласно ч. 1 ст. 104 право законодательной инициативы принадлежит Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным органам государственной власти субъектов РФ, а также Конституционному и Верховному Судам по вопросам их ведения. Некоторые ученые выражают сомнение о целесообразности включения в данный список Президента или Совета Федерации, поскольку, внося какую-либо законодательную инициативу, довольно легко предсказать итог рассмотрения этой инициативы. В ряде зарубежных государств, а также на региональном уровне в России существуют иные субъекты законодательной инициативы, например, политические партии и общественные объединения, а также группы граждан.
При внесении проектов федеральных законов в Государственную Думу субъектами законодательной инициативы должны быть представлены:
а) пояснительная записка к законопроекту, где содержится предмет законодательного регулирования и излагается концепция предлагаемого законопроекта;
б) текст законопроекта (Регламент Государственной Думы требует, чтобы на титульном листе был указан субъект законодательной инициативы);
в) перечень законов, подлежащих признанию утратившими силу, поскольку каждая законодательная инициатива приводит в движение действующую систему правовых актов;
г) финансово-экономическое обоснование необходимо в случае, если законопроект требует материальных затрат (например, частного финансирования, финансирования из бюджетов субъектов РФ);
д) заключение Правительства РФ по законопроектам, требующих расходов из государственного бюджета;
Законопроект направляется на имя Председателя Государственной Думы, регистрируется в Аппарате Совета Государственной Думы, далее направляется в профильный комитет (который определяется Советом Государственной Думы) для положительного или отрицательного заключения, после чего включается в программу законопроектной работы.
Рассмотрение законопроекта
В Государственной Думе рассмотрение законопроекта осуществляется в трех чтениях. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция (нужен ли вообще данный закон, в текст особо не вчитываются), дается оценка соответствия основных положений Конституции РФ, а также его актуальности и практической значимости. Отрицательное заключение на первой стадии говорит о том, что необходимо придумать новую концепцию, новый текст, если у субъекта законодательной инициативы не отпадет желание провести данные идеи.
В Регламенте Государственной Думы имеется процедура принятия закона в трех чтениях, она используется, когда накапливается много различных законов. Предложение о принятии закона в одном чтении сразу должен внести ответственный комитет, это возможно ко всем проектам федеральных законов, за исключением законопроектов по предметам совместного ведения. Такая процедура возможна также при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой, юридико-технической и лингвистической экспертиз.
Второе чтение - это рассмотрение законопроекта по существу и поправки к нему. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет. Данные поправки вправе вносить все субъекты права законодательной инициативы. Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки и группирует их в 3 таблицы: рекомендуемые к принятию, рекомендуемые к отклонению и поправки, по которым ответственным комитетом решение не принято. Далее законопроект вносится на голосование. По поправкам, занесенным во вторую и третью таблицы, голосование проводится отдельно к каждой поправке.
Третье чтение - это, по существу, принятие федерального закона. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав и статей, поскольку это была задача второго чтения. Если законопроект не принят в третьем чтении, он считается отклоненным.