Федеративное устройство РФ

Развитие политико-территориального устройства Российского государства: основные вехи

В своем федеративном качестве государство пребывает не так давно, но в сравнении с другими федеративными государствами этот срок нельзя назвать маленьким, потому что древних федераций в принципе нет, это признак довольно зрелого развития государства (США, европейские федерации - все это последние 200 лет, которым предшествовали определенные политические и геополитические процессы).

Федеративная форма государственного устройства удобна для больших по территории государств, так как она обеспечивает близость государственной власти к народу. Большую часть истории наше государство было унитарным. Советская федерация была не совсем обычной, да и после принятия Конституции 1993 года наша федерация была довольно централизованная.

События, предшествовавшие формированию современного образа российской государственности:

а) Декларация прав народов России, в которой были провозглашены основные принципы национальной политики: равенство и суверенность народов России, право народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства, отмена всех национальных привилегий и ограничений, свободное развитие национальных меньшинств, населяющих территорию России;

б) Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, где был провозглашен тезис о праве народов на самоопределение, вплоть до отделения и создания собственного государства;

в) в период утверждения Советской власти бывшие территории по западным контурам Российской империи откалываются от Советского государства, некоторые не возвращаются (Финляндия), некоторые возвращаются, но не в границах СССР (Польша), некоторые возвращаются в границах СССР (Прибалтика);

г) первая Конституция 1918 года охарактеризовала государство как федеративное;

д) образование СССР;

Два направления политико-территориальной организации России:

а) в 1918 году присутствовали две базовые идеи: федерация трудовых коммун Рейснера (он считал, что национальный вопрос не являлся особо важным, это пережиток капитализма, поэтому он предлагал сделать субъектами построения Российской Федерации трудовые коммуны, построенные по территориальному принципу) и национально-территориальная федерация Сталина, включающая в свой субъектный состав республики и области, отличающиеся особым бытом и национальным составом; большинством голосов (5 против 3, один воздержался) был принят проект Сталина; в рамках этого наследия была создана основа для развития конституционной государственности;

б) при разработке Конституции СССР 1924 года так же имелось две идеи: план автономизации Сталина (включение Белоруссии, Украины, Закавказья в РСФСР в качестве автономных республик, это означало бы умаление прав союзных с РСФСР советских государств, подчинение их России) и идея «второго этажа» (асимметричная федерация) Ленина; в условиях убежденности в том, что победа мировой социалистической революции является вопросом нескольких лет, могла возникнуть проблема объединения новых социалистических государств с уже существующим на планете, и вот тут-то, возможно, и была загвоздка: представить себе, например, Германию вступающей в РСФСР было бы затруднительно, а в союзном государстве она выглядела бы вполне естественно.

СССР образовался 30 декабря 1922 года, первоначально в Союз входили РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР:

а) по первой советской Конституции 1924 года количество союзных республик остается прежним;

б) после принятия Конституции СССР 1936 года в составе СССР уже было 11 республик (в результате размежевания Средней Азии к СССР присоединяются Узбекская и Туркменская ССР; в 1929 году Таджикская АССР преобразуется в Таджикскую ССР - она становится 7-й союзной республикой в составе СССР; ЗСФСР упразднялась: Армянская, Азербайджанская и Грузинская ССР включили в состав Союза; кроме того, в состав СССР в качестве союзных республик входят Казахская и Киргизская ССР, которые ранее находились в составе РСФСР в качестве автономных республик);

в) Конституция СССР 1977 года устанавливала, что Союз состоит из 15 республик (летом 1940 года на базе воссоединения молдован была создана Молдавская ССР, летом же 1940 года число союзных республик выросло еще на три за счет установления Советской власти в Прибалтике; кроме того, в течение 16 лет существовала Карело-Финская ССР);

Изменение состава РСФСР:

а) по окончании ВОВ добавилась Тувинская автономная область (с 1961 года АССР), Петсамо (Печенга), Калининградская область (Восточная Пруссия - единственный в РФ эксклав), Южный Сахалин и Курильские острова (в том числе «южные курилы»);

б) отделилась Крымская область (1954 год);

в) Карело-Финская ССР была образована из Карельской АССР, территория которой в 1940 году увеличилась, но в 1956 году ее обратно преобразовали в Карельскую АССР в составе России;

Основа нынешняя множественности субъектного состава развивалась вместе с Советской федерацией. Рождение новых форм автономии:

а) в 1918 году самый первый тип субъектов - автономные республики;

б) со второй половины 1918 года по 1923 год - трудовая коммуна (немцев Поволжья);

в) 1920 год - автономные области;

г) в 1925 году - национальные округа, которые позже переросли в автономные округа;

Автономные республики - это те субъекты советской федерации, которые имели возможность независимо формировать собственное государство. В связи с особенностями международного взаимодействия народы, имевшие склонность к образованию собственной государственности, получили такую возможность (прибалтийские республики, потому что они находились между Москвой и западными странами). В ходе федеративной реформы в начале 1990-х годов 4 автономные области повысили свой статус, осталась только одна автономная область. Эта форма была придумана для малочисленных и сильно разреженных по своим местам обитания народов Сибири и Крайнего Севера.

РСФСР была частью другой федерации - СССР, при этом частью суверенной (согласно ст. 68 Конституции РСФСР 1978 года) и имеющей право свободного выхода из СССР (ст. 69). Из всех 15 союзных республик в составе СССР только Российская была федерацией, но, называясь федеративной республикой, РСФСР фактически таковой не являлась. Статус РСФСР как федерации сложно охарактеризовать однозначно:

а) во-первых, несмотря на то, что РСФСР формально признавалась федеративным государством, большая часть которого состоит из территориальных образований (края и области), в ней образуются автономии, причем по национальному признаку, однако факт образования автономий - это, скорее, черта унитарного государства;

б) во-вторых, в качестве субъектов РСФСР рассматриваются только автономные республики; так, согласно Конституции 1978 года, они управляются Верховными Советами автономных республик, а на всех других территориях «образуются» местные Советы народных депутатов, причем как на уровне районов и городов, так и на уровне краев, областей, автономных областей и автономных округов, то есть, учитывая отсутствие в советское время института местного самоуправления, с точки зрения классического конституционного права речь идет о местных государственных органах, которые по своему назначению и статусу скорее напоминают государственные органы административно-территориальных образований унитарных государств;

в) в-третих, РСФСР не имела обычных для федеративного государства признаков выражения федеративной природы в структуре центральных государственных органов, например, второй палаты (в отличие от союзного парламента);

То есть, по существу, РСФСР - это фактически унитарное государство, где национальные автономии наивысшего уровня имеют черты статуса субъектов федерации, в связи с чем государственное устройство страны объявлено федеративным.

Некоторое время проводилась политика депортации народов. Депортации подверглись калмыки, балкарцы, чеченцы, ингуши, карачаевцы, которые были титульными нациями своих республик. Кроме того, депортации подверглись курды, корейцы, немцы и другие. После того, как в рамках хрущевской оттепели народы реабилитировали, в этих регионах население восстанавливалось.

Реформы 1989-1993 годов:

а) появляется вторая палата в российском парламенте (Верховный Совет РСФСР состоял из Совета Национальностей и Совета Республики), а Съезд народных депутатов РСФСР формировался по территориальным и национально-территориальным избирательным округам;

б) принимается Декларация о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 года, определяющая РСФСР как самостоятельное и независимое государство и устанавливающая верховенство Конституции и законов РСФСР на всей ее территории; действие законов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается республикой на своей территории;

в) происходит «парад суверенитетов» (Верховный Совет РСФСР 12 декабря денонсировал Договор 1922 года об образовании СССР) и повышение на российском уровне автономных республик до союзных, и от автономных областей до автономных республик (Адыгейская, Горно-Алтайская и другие);

г) новое наименование государства - «Российская Федерация - Россия»

д) принятие федеративного договора 31 марта 1992 года, который продолжает действовать до сих пор (включен в Конституцию РФ), включающий в себя три договора: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ; органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ и органами власти краев, областей РФ, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

Современная модель федеративного устройства России по Конституции рф 1993 года

В Конституции РФ содержится три группы норм о федеративном устройстве:

а) глава 1: «Основы конституционного строя»;

б) специальная глава о федеративном устройстве (глава 3);

в) отдельные статьи;

В рамках основ конституционного строя выделяется:

а) в ч. 1 ст. 1 указаны четыре основные характеристики государства, среди которых имеется федеративность;

б) наименование «РФ - Россия» равнозначны (ч. 2, ст. 1);

в) суверенитет и верховенство РФ (ст. 4): «Суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию. Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ» - это характеристика конституционного государства, которое образуется «сверху»;

г) разнообразие типов и видов субъектов РФ (ч. 1 ст. 5) - 6 видов и 3 типа в зависимости от принципов, по которым они образуются (национально-государственный принцип - республики; национально-территориальный - оба вида автономий; территориальный - края, области, города федерального значения);

д) ключевые принципы федерации: федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ (ч. 3 ст. 5); самая главная проблема заключалась в том, чтобы после распада СССР не распалось Российское государство;

Проблемы, вытекающие из первой главы:

а) симметричность или асимметричность федерации (равенство статуса субъектов РФ); всегда субъекты государства в разных государствах в принципе различны (особенно в экономическом плане), однако речь идет о формальной симметричности и асимметричности; аргументы за симметричность - ч. 1 ст. 5 (РФ состоит из равноправных субъектов) и ч. 4 ст. 5 (во взаимоотношениях с федеральными органами субъекты РФ равноправны); за асимметричность - ч. 2 ст. 5 (республика имеет свою конституцию, остальные субъекты - устав);

б) разграничение государственной власти «по вертикали» - ч. 2 ст. 11 и ч. 3 ст. 11: разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий; государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти;

Глава 3 Конституции РФ посвящена федеративному устройству (в отличие от советских конституций нет отдельной главы о субъектах РФ, недостаток этой главы восполняет в общих принципах ФЗ №184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» 1999 года):

а) сгруппированный по видам перечень субъектов РФ (ч. 1 ст. 65);

б) ссылка на принятие ФКЗ о принятии и образовании нового субъекта в РФ (ч. 2 ст. 65); среди других ФКЗ затрагивает особенности функционирования модели российской власти в наибольшей степени; отсутствует другой закон или часть этого закона, который позволяет менять статус субъекта (возможно исключена эта процедура специально);

в) базовые нормативные правовые акты субъектов: конституции и уставы (ч. 1 ст. 66); может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (ч. 3 ст. 66), отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и края или области (ч. 4 ст. 66), изменение статуса субъекта РФ по взаимному согласию в соответствии с ФКЗ (ч. 5 ст. 66);

г) состав территории, границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия (ст. 67);

д) государственным языком РФ на всей ее территории является русский язык; республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые употребляются наряду с государственным языком РФ (ст. 68);

е) РФ гарантирует права коренных малочисленных народов (ст. 69);

ж) государственные флаг, герб и гимн РФ устанавливаются федеральным конституционным законом, столицей РФ является город Москва (ст. 70);

з) модель разграничения полномочий в РФ: устанавливается исключительная компетенция РФ, совместная компетенция РФ и субъектов РФ и остаточная компетенция субъектов РФ (ст. 71, 72, 72); среди положений главы 3 Конституции РФ имеется норма, которая меняет традиционное представление о юридической силе нормативных правовых актов с точки зрения их иерархичности: если РФ принимает нормативный правовой акт, затрагивающий компетенцию субъектов РФ, то акты субъектов РФ оказываются выше, что невозможно представить в унитарном государстве (ч. 6 ст. 76), однако есть масса возможностей обосновать, что речь в данном случае идет не об остаточной компетенции;

и) запрет на установление внутренних экономических границ, только РФ может производить эмиссию государственной валюты, система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, устанавливается федеральным законом (ст. 74, 75);

к) самостоятельная система органов государственной власти субъектов и единство системы исполнительной власти в РФ по предметам ведения РФ и совместного ведения (ст. 77, 78); согласно этим статьям, образуется единая система органов исполнительной власти (нет двух уровней власти в данном случае), то есть по существу принципиально важных вопросов разделения по уровням власти на федеральный и субъектов федерации нет (поэтому, например, нет и министерства обороны Чечни), зато субъекты могут проявлять максимум фантазии в своей компетенции, в частности, в остаточной компетенции, но не в части вопросов, которые отнесены исключительно к ведению РФ;

л) передача полномочий в межгосударственные объединения (ст. 79); в перспективе авторы Конституции не исключали возможность создания наднациональных органов (например, как в Европейском Союзе государства отказываются от своего суверенитета, Россия также готова это допустить в какой-то перспективе);

Другие нормы Конституции РФ о федеративных отношениях:

а) при проявлении отклонения развития федерации ради ее сохранения Президент может использовать согласительные процедуры (например, встречи с чиновниками, но в деталях этот механизм неизвестен, до сих пор не существует закона по этому вопросу); также Президент может приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 85);

б) в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95);

в) право законодательной инициативы у законодательных органов субъектов (ст. 104), инициативы внесения поправок и изменения Конституции РФ (ст. 134), право обращения в Конституционный Суд у законодательных органов государственной власти субъектов РФ (ст. 125);

г) субъекты федерации принимают участие в согласовании назначения ряда должностных лиц, например, прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ (ст. 129);

д) субъекты РФ одобряют изменения в главы 3-8 Конституции РФ (не менее 2/3 субъектов РФ);

е) изменения в перечень субъектов РФ производятся на основе решений, принятых в субъектах РФ (о включении в состав РФ субъекта либо об объединении субъектов);

ж) верховенство Конституции по сравнению с Федеративным договором 1992 года (п. 1 раздела II Конституции);

Принципы федерации в России (ст. 5):

а) сочетание различных оснований формирования субъектов РФ (территориальное и национально-территориальное начала);

б) государственная целостность РФ (Россия представляет собой не арифметическую сумму субъектов РФ, а единое государство со своим суверенитетом и территорией; в РФ государственным суверенитетом обладает лишь государство в целом; субъекты РФ не обладают правом выхода из федерации);

в) единство системы государственной власти (прежде всего речь должна идти о единстве сути органов государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ; органы государственной власти РФ и ее субъектов должны быть именно тех видов, которые обозначены в Конституции; органы власти Федерации и ее субъектов образуются в единообразном порядке, основы которого предопределяются федеральным законодательством; единство выражается также в главных линиях взаимоотношений между ветвями государственной власти на федеральном уровне и в субъекте);

г) разграничение предметов ведения (предметы ведения и полномочия исключительно Федерации, предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов и остаточная компетенция субъектов РФ);

д) равноправие и самоопределение народов в РФ (признается самоопределение не наций вплоть до отделения и образования самостоятельного государства, а народов как их право на выбор своей судьбы внутри РФ и на самоуправление);

е) равноправие субъектов РФ (субъекты РФ равны в правах друг с другом, а также равноправие субъектов означает равенство между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти);