2. Вторая группа источников ип — избирательные законы субъектов рф

До 2005 это могли быть следующие виды актов:

· законы о выборах депутатов законодательных (представительных) ОГВ субъектов РФ

· законы о выборах высших должностных лиц субъектов РФ — президентов, губернаторов, глав правительств

· законы о выборах депутатов представительных органов и выборных должностных лиц МСУ (это могут быть и один общий закон, и два самостоятельных закона)

В связи с введением в декабре 2004 порядка, по которому глава исполнительной власти не избирался населением субъекта РФ, а предложенная Президентом РФ кандидатура на должность главы наделялась полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ решением органа законодательной власти субъекта РФ => законы субъектов о выборах главы исполнительной власти были исключены из числа источников ИП.

С восстановлением в 2012 выборности глав исполнительной власти субъектов РФ субъекты стали принимать новые законы о выборах этих лиц => вновь вошли в круг источников ИП.

В ряде субъектов РФ приняты избирательные кодексы. На федеральном уровне политики, депутаты и ученые также обсуждают идею принятия избирательного кодекса РФ (ученые МГУ имени М. В. Ломоносова по заданию Фонда свободных выборов подготовили в 2019 проект такого акта: «Кодекс РФ о выборах и референдумах» в связи с поправками 2020 отложен).

3. Третья группа источников – постановления кс рф.

Актов КС РФ по вопросам ИС принято довольно много. В них отражаются общие моменты, касающиеся любых выборов в нашей стране + особенности выборов отдельных уровней — депутатов ГД, депутатов органов законодательной власти субъектов, выборных должностных лиц и т. д.

4. Четвертая группа источников — нормативные акты (инструкции, методические разъяснения)

ЦИК РФ, а в субъектах РФ — аналогичные документы избирательных комиссий субъектов РФ. ИСКЛЮЧИТЕЛЬНО ВАЖНЫ, особенно в части организационных аспектов выборов, работы избирательных комиссий, документации.

Положения подобных документов могут восполнять отсутствие соответствующих норм в избирательных законах => впоследствии становятся содержанием законов. Но многие текущие моменты выборов процессуального и технологического характера, все равно остаются предметом инструктивных документов руководящего уровня избирательных комиссий.

§ 2. Принципы избирательной системы

1. Принцип всеобщего избирательного права

1. Принцип всеобщего избирательного права

Это исходный принцип избирательной системы, он означает право российского гражданина, достигшего необходимого возраста, избирать и быть избранным, а также право на участие во всех избирательных действиях, мероприятиях и процедурах

Закон об основных гарантиях избирательных прав фиксирует разветвленное содержание категории «избирательные права граждан»: это «конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации» (п. 28 ст. 2).

· Право избирать означает предоставление гражданину РФ возможности в день выборов принять участие в голосовании, т. е. получить избирательный бюллетень, заполнить его и опустить в избирательный ящик. Законодателем и наукой право избирать трактуется как активное избирательное право. Это означает, что только своим активным действием гражданин способен реализовать данное право. Никто не вправе вместо гражданина осуществить его право на участие в голосовании — закон запрещает выдачу избирательного бюллетеня другому лицу для голосования вместо данного избирателя (в том числе и при его согласии!), у нас не предусмотрено голосования по поручению, доверенности, по родственному принципу. Активное избирательное право предоставляется гражданину РФ, достигшему возраста 18 лет. Право быть избранным означает предоставление гражданину возможности баллотироваться в депутаты представительного органа власти или выборного должностного лица государственной власти или местного самоуправления. Иначе говоря, право быть избранным означает предоставление гражданину возможности претендовать на выборный пост. Пассивное избирательное право для кандидата на пост Президента РФ наступает по достижении 35 лет, депутата Государственной Думы — 21 года. Законодательство субъектов РФ может установить (и устанавливает) возрастную планку для главы субъекта РФ — 30 лет, депутата органа законодательной власти субъекта — 21 год, депутатов представительных органов местного самоуправления и избираемых населением глав муниципальных образований — 18 лет. Закон об основных гарантиях избирательных прав запрещает установление максимального предела возраста для кандидатов (напомним, что при введении поста Президента РФ в 1991 г. верхний предел устанавливался и был равен 65 годам).

· Избирательные цензы:

А) Возрастной

Б) Имущественный

В) Социальный (по характеру соц. деятельности)

Г) Ценз политической лояльности

Д) Ценз пола

Е) Ценз военной службы

Ж) Ценз грамотности

З) Ценз места жительства и оседлости

И) «Криминальный» ценз

Ограничения избирательных прав. В России нет условий, ограничений и запретов в реализации избирательных прав по соображениям имущественным, социальным, политической лояльности, пола, грамотности. Однако избирательные права могут быть ограничены по следующим основаниям: 1) по возрасту; 2) по принадлежности к гражданству; 3) по проживанию; 4) по прохождению военной службы; 5) по количеству избраний; 6) в связи с нахождением на выборной должности и претензиями на несколько мандатов; 7) по прекращению прежнего мандата выборного лица; 8) по возможностям занятия определенной должности; 9) в связи с отбыванием уголовного наказания; 10) в связи с недееспособностью.

· Принадлежность к гражданству Российской Федерации. В выборах в Российской Федерации участвуют граждане РФ. По общему правилу иностранные граждане и лица без гражданства не участвуют в выборах, т. е. они не имеют права избирать и быть избранными. Однако в 1999 г. в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 г. было внесено дополнение, которым за иностранными гражданами было закреплено право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В одноименном Федеральном законе 2002 г. это правило сформулировано так: «На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации» (п. 10 ст. 4).

В Российской Федерации достаточную остроту приобрел вопрос о том, могут ли кандидаты и депутаты иметь двойное гражданство. Избирательное законодательство до недавнего времени не запрещало баллотироваться российским гражданам с двойным гражданством. Однако оно требовало, чтобы факт наличия иностранного гражданства указывался при подаче кандидатом заявления о его согласии баллотироваться (с указанием страны, времени и оснований приобретения). Далее сведения об иностранном гражданстве кандидата отражались в избирательной документации на всех стадиях избирательного процесса: при сборе подписей; регистрации кандидата; в информации, вывешиваемой в помещении избирательного участка; наконец, в избирательном бюллетене. И сами избиратели решали, нужен ли им депутат с иностранным гражданством.

Но основанием досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы по Федеральному закону 1994 г. о статусе этих парламентариев являлся факт наличия у них двойного гражданства. Несогласованность избирательного законодательства и Федерального закона 1994 г. была очевидна. Видимо, со временем следовало ожидать установления единых правил, и скорее всего не в пользу двойного гражданства. Такую тенденцию подсказал также Федеральный закон 2004 г. о государственной гражданской службе, запретивший государственным служащим обладать двойным гражданством.

Федеральным законом от 25 июля 2006 г. в Закон об основных гарантиях избирательных прав был включен запрет, причем даже более широкого содержания: «Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации» (п. 31 ст. 4). В 2020 году это положение поднято на уровень Конституции РФ.

· Проживание. Закон об основных гарантиях избирательных прав предусматривает: чтобы быть включенным в избирательный список и реализовать право голосовать на выборах, избирателю положено иметь место жительства на территории соответствующего избирательного округа (п. 4 ст. 4). Таким образом, есть условие проживания для приобретения активного избирательного права, но без установления каких-либо сроков проживания. Что касается пассивного избирательного права, в 1993—1996 гг. при принятии своих конституций, уставов и избирательных законов многие субъекты РФ ввели весьма дискриминационный ценз оседлости — условие 10-летнего проживания кандидатов на должности глав исполнительной власти на территории субъекта, а для кандидатов в депутаты законодательных собраний субъектов — пятилетнее проживание, к тому же необходимо было прожить в субъекте определенный срок (не менее года) непосредственно перед выборами.

Федеральный законодатель вынужден был пресечь эту практику. В 1997 г. была введена норма, которая сохранилась и в Законе об основных гарантиях избирательных прав 2002 г.: ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина РФ на определенной территории РФ, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина на данной территории, устанавливаются только Конституцией РФ. Таким образом, в территориальном плане у пассивного избирательного права нет ограничений — можно жить в Москве, а баллотироваться на Чукотке (таких примеров сколько угодно).

Пребывание российского гражданина за границей не является препятствием для участия в выборах, однако не любых, а лишь депутатов Государственной Думы и Президента РФ. В избирательные списки включаются российские граждане, постоянно проживающие за границей. Гражданам, временно находящимся за рубежом и имеющим при себе открепительные удостоверения, также дается возможность проголосовать. Наконец, и тем российским гражданам, которые не имеют при себе открепительного удостоверения, по их просьбе участковая избирательная комиссия (создается на базе консульства, посольства) также может разрешить участие в голосовании.

· Прохождение военной службы. Военнослужащие всех категорий (граждане России, поскольку теперь военнослужащими российских вооруженных сил могут быть и иностранные граждане) участвуют в выборах в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ на общих и равных основаниях с другими гражданами Федерации. Закон об основных гарантиях избирательных прав (п. 5 ст. 17) на выборах в органы местного самоуправления позволял не включать в списки избирателей две категории военнослужащих: проходящих военную службу по призыву, а также курсантов военных учебных заведений (но лишь в случае, если место жительства этих военнослужащих до призыва не было расположено на территории данного муниципального образования). В 2005 г. ограничение в отношении курсантов отменено. Таким образом, военнослужащие по призыву (как принято говорить, срочной службы) в муниципальных выборах не участвуют, если они прибыли на данную территорию из других мест.

· Количество избраний. Ограничения по количеству избраний существуют для Президента РФ, а также для избираемых глав исполнительной власти субъектов РФ. Одно и то же лицо может занимать соответствующую должность не более двух сроков подряд. После некоторого перерыва гражданин вновь может претендовать на такую должность. Такие же ограничения могут быть установлены и для главы муниципального образования. Как известно, новеллами 2020 г. в ч. 3 ст. 81 Конституции РФ определено, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков (т. е. слово «подряд» исключено). Вместе с тем ч. 31 допускает, что тот, кто занимал и (или) занимает эту должность на момент вступления в силу поправки к Конституции, может и далее занимать должность в течение следующих двух сроков. С учетом данной нормы нельзя исключать похожих норм и в законодательстве субъектов РФ.

· Нахождение на выборной должности и претензии на несколько мандатов. Ограничения по данному основанию касаются пассивного избирательного права. Они заключаются, говоря кратко, в том, что лицо, избранное депутатом любого представительного органа, не может быть одновременно депутатом других представительных органов, президентом, губернатором, главой муниципального образования. В свою очередь, лицо, находящееся на выборной государственной или муниципальной должности, не может быть одновременно депутатом любого уровня. Естественно, это не надо толковать как ограничение участия в выборах: баллотироваться человек может, но, если он избран, ему придется выбирать, какому посту отдать предпочтение. Тем не менее нельзя не учесть, что это правило Закон об основных гарантиях избирательных прав включил в статью о всеобщем избирательном праве (п. 9 ст. 4). Следует добавить, что при проведении повторных и дополнительных выборов для замещения вакантного депутатского мандата в действующем представительном органе не может быть выдвинуто кандидатом лицо, являющееся депутатом этого органа.

Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам; правда, его можно выдвинуть на одних и тех же выборах одновременно по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов. Что касается попытки баллотироваться на разные выборные посты, если выборы проходят в одно и то же время, прямого запрета на этот счет закон не содержит.

· Прекращение прежнего мандата выборного лица. Избирательная практика России столкнулась с примерами того, что лица, досрочно оставившие свой выборный пост, вдруг снова выдвигались на выборах, назначенных именно в связи с досрочным прекращением ими своих полномочий. Поэтому Закон об основных гарантиях избирательных прав (ст. 32) определил: если гражданин замещал должность Президента РФ и досрочно прекратил исполнение этих полномочий в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности, он не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.

Что касается высшего должностного лица субъекта РФ, можно видеть динамику регулирования его возможностей. В начальной редакции п. 5 ст. 32 названного Закона говорилось о том, что гражданин РФ, замещавший указанную должность и ушедший с нее в отставку по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия законодательным органом субъекта РФ либо отрешенный от указанной должности Президентом РФ, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Но, как отмечалось, выборы указанного лица отменили, соответственно, и эту норму 11 декабря 2004 г. исключили из Закона.

В связи с восстановлением выборности глав исполнительной власти субъектов РФ новеллами от 2 мая 2012 г. в ст. 32 указанного Закона включены несколько позиций относительно этих лиц. Согласно п. 51, если это лицо отрешено от этой должности Президентом РФ, в течение двух лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Президента РФ об отрешении и до дня назначения выборов главы субъекта РФ, оно не может быть выдвинуто кандидатом на указанную должность ни в одном субъекте РФ.

В соответствии с п. 52 гражданин, замещавший должность высшего должностного лица субъекта РФ и досрочно прекративший полномочия в связи с отставкой по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия законодательным органом субъекта РФ, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами, за исключением случая, предусмотренного п. 53 той же статьи.

Что касается главы муниципального образования, Закон об основных гарантиях избирательных прав (п. 6 ст. 32) определяет: если гражданин замещал должность главы муниципального образования и досрочно прекратил исполнение своих полномочий по собственному желанию, в том числе в связи с избранием депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы, либо отрешен от указанной должности в установленном законом порядке, он не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.

· Возможность занятия определенной должности. В п. 7 ст. 4 Закона об основных гарантиях избирательных прав это требование сформулировано следующим образом: «При наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока».

· Отбывание уголовного наказания. В начале данной главы мы упомянули положение ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, согласно которому не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Конечно, возникают вопросы: по каким причинам введена данная мера и как ее трактовать? Казалось бы, можно говорить о том, что в месте лишения свободы нет фактической возможности провести выборы, а кандидаты-заключенные не имеют условий для ведения предвыборной кампании. Но эти соображения малоубедительны: если дать избирательные права заключенным, они оборудуют избирательные участки, проведут голосование; не будет проблем с проведением избирательной кампании у кандидата-заключенного — он это сделает с помощью «коллег» внутри и на воле, а на встречи с избирателями может выезжать в сопровождении охраны.

Поэтому надо учитывать соображения иного рода: а) заключенный вряд ли будет свободен в голосовании, его результаты могут предопределяться криминальными «авторитетами»; б) нежелательно, чтобы преступники становились депутатами, президентами, главами субъектов РФ, муниципальных образований — это дискредитирует органы власти; в) создается категория так называемого криминального электората, представителями которого вольно или невольно станут выборные лица; г) возникнут огромные проблемы с дальнейшим отбытием наказания для преступника, выигравшего выборы. С точки зрения конституционно-правовой ответственности неучастие в выборах лиц, отбывающих уголовное наказание в местах лишения свободы, — это не лишение, а приостановление их избирательных прав на соответствующий срок. Как только заключенный выходит на свободу, в том числе при условно-досрочном освобождении, когда он и далее считается отбывающим наказание, он приобретает право избирать и быть избранным.

Ученые высказывают такое соображение: принцип всеобщего избирательного права предполагает предоставление всем гражданам только права избирать, т. е. активного избирательного права. А право быть избранным не является и не может считаться всеобщим, поскольку предполагает различные ограничения. И прежде всего такие ограничения должны существовать для лиц с криминальным прошлым и настоящим.

Законодатель сначала не пошел на подобную трактовку пассивного избирательного права. Но определенный шаг в данном направлении сделал: о преступных деяниях кандидата должно быть известно избирателям. И с учетом такой информации пусть они решают, голосовать за него или нет. Для этого уже на стадии выдвижения и подачи заявления в избирательную комиссию о согласии баллотироваться кандидат обязан сообщить о неснятой или непогашенной судимости. Эта информация отражается в избирательной документации, касающейся кандидата, на последующих стадиях избирательного процесса.

Но далее последовали весьма жесткие новые предписания. В дополнениях Закона об основных гарантиях избирательных прав федеральными законами от 5 декабря 2006 г. и от 24 июля 2007 г. законодатель пошел на резкое ограничение пассивного избирательного права для лиц, совершивших серьезные уголовные и административные правонарушения. Согласно п. 32 ст. 4 Закона не имели права быть избранными граждане РФ:

а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ (далее —УК РФ), и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

в) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 и 20.29 КоАП РФ (Кодекса РФ об административных правонарушениях), если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию

г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 названного Закона, либо совершения действий, предусмотренных подп. «ж» п. 7 и подп. «ж» п. 8 ст. 76 названного Закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы

По первой категории лиц 2 мая 2012 г. было установлено еще более строгое ограничение: не имеют права быть избранными граждане РФ, «осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями. Потребовалась оценка данной нормы КС РФ. ОН сказал: