
- •Глава 8. Понятие конституционного строя
- •П. 2 Конституционный строй, общественное устройство, общественный строй, государственный строй
- •Глава 9. Народовластие как основа конституционного строя России
- •Глава 10. Российское государство — организация всего народа, основа конституционного строя
- •Разделение властных функций также существует в мсу
- •Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии в конституционном строе Российской Федерации § 1. Понятие и институты непосредственной демократии
- •§ 2. Референдум в системе народовластия Нормативная правовая база
- •Природа референдума
- •Референдум в отечественной истории
- •Действующий порядок назначения, подготовки и проведения референдума
- •Определение результатов референдума и юридическая сила его решения
- •§ 3. Выборы как институт непосредственной демократии
- •Отзыв и природа мандата депутата, выборного должностного лица
- •Современная ситуация
- •Процедура отзыва
Референдум в отечественной истории
В Конституции РФ 1993 г. не указывается, какие вопросы составляют предмет референдума.
В Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 5) говорилось, что наиболее важные вопросы государственной жизни в порядке, установленном Конституцией и законами РСФСР, выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум).
Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» 1990 г. в ст. 1 определил его как всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Скорее всего, подразумевалось, что на новом этапе предметом референдума могут стать вопросы общественно-политического развития — настолько важные, что одновременно они затронут и пути государственного строительства новой России.
ФКЗ от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» определил его как всенародное голосование «по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения» (ч. 1 ст. 1).
В ст. 1 одноименного ФКЗ 2004 г. сказано еще более кратко: референдум РФ есть голосование граждан РФ «по вопросам государственного значения». Но все же проблема остается: какие конкретно вопросы выносить на референдум? В разных странах наиболее часто выносятся на всенародное голосование - независимо от того, называть такое голосование референдумом или плебисцитом:
принятие новой конституции
изменение формы правления в государстве
изменение территориальной организации государства (федеративное или унитарное устройство, новый перечень территориальных единиц)
введение поста президента государства
вопросы внутренней политики государства, органа власти
вхождение в международное объединение
создание государственно-правового союза с другим государством (другими государствами)
Российский законодатель ограничивается отдельными указаниями о том, когда следует проводить либо не проводить референдум (например, по поводу принятия новой Конституции, можно по поводу международных договоров; а вот выносить устав на референдум субъекта нельзя, хотя конституции республик можно).
Чаще закон говорит о том когда нельзя проводить референдум (ч. 5 ст. 6 ФКЗ):
об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного КРФ
Закон запрещает выносить вопросы изменения статуса субъекта РФ только на федеральный референдум, но они могут (и должны) решаться на референдуме соответствующего субъекта РФ
о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов
Запрет референдумов по срокам полномочий Президента или Государственной Думы касается только действующих Президента и Государственной Думы; их нельзя укоротить или удлинить референдумом. Но принципиальный вопрос о том, чтобы, например, увеличить срок полномочий Президента или Государственной Думы, может быть вынесен на референдум Российской Федерации
об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации
Не требуется вынесения на референдум вопросов о назначении выборов, перенесении их сроков, тем более о формировании органов, назначении конкретных лиц, о продлении или сокращении срока их полномочий, поскольку для этих процедур есть определенный порядок, нарушение которого приведет к неразберихе; кроме того, будут нарушены требования, вытекающие из субординации органов и должностных лиц, а также из принципа разделения властей
о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором РФ, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором РФ, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором РФ;
о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения
Понятен отказ от вынесения на референдум вопросов, связанных с чрезвычайными и срочными мерами по обеспечению здоровья и безопасности населения — подготовка и проведение референдума растягиваются на несколько месяцев, а в указанном случае нужны срочные действия.
отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
Изначальная редакция ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» содержала еще три запрета — на референдум РФ нельзя было выносить вопросы:
о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации (п. 6)
о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты (п. 7)
об амнистии и о помиловании (п. 9)
Законом от 24 апреля 2008 г. эти пункты признаны утратившими силу. Отчасти это после обращения в КС РФ по поводу их конституционности в 2007 году.
В начальной редакции ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» содержалось положение: вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить КРФ, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод (ч. 6 ст. 6).
По поводу возможности и круга вопросов референдумов субъектов РФ и местных референдумов в Законе об основных гарантиях избирательных прав содержится во многом аналогичное регулирование. Согласно ст. 12 Закона на референдум субъекта РФ могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.
На референдум субъекта РФ, местный референдум не могут быть вынесены вопросы (ч. 8 ст. 12):
о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
о персональном составе органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления;
об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от последней;
о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Федерации, муниципального образования (очевидно, этот пункт ждут корректировки, похожие на внесенные в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»);
о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения
Альтернативность, формулировки и объем вопросов референдума. Достоинством референдума является обязательная альтернативность предлагаемых решений. (Это про ЗА и Против)
«Принимаете ли Вы данный документ (конституцию, закон и др.)?» и ответы «да» и «нет» («за» и «против»). Надо оставить одно решение, вычеркнув другое. Если не вычеркнуты оба ответа или оба они вычеркнуты, бюллетень считается недействительным.
Может быть и несколько вопросов вынесено. Множественное толкование вопросов должно быть обязательно исключено. На референдум можно вынести проблему, которая отражается в сжатом вопросе. Например, поддерживают ли граждане отмену смертной казни. Но ведь предметом референдума может быть и огромный документ — например, конституция.
Документ выносят полностью, если человеку не нравится какой-то пункт, отдельно про него он не выскажется. Либо «за» за весь документ, либо же нет. Типа документ или конституция – органичное целое.
Ну или же просто выносят в целом положения, на основе которых уже будет разрабатываться конституция. Это напоминает скорее консультативный референдум, нежели чем императивный.
К тому же при голосовании по основным положениям, исходным принципам также не снимается вопрос, обозначенный ранее: одно общее «да» или «нет» всем положениям, принципам либо же отдельные «да» или «нет» каждому из них? При кажущейся демократичности во втором случае опять же возникает проблема разорванной ткани, если отдельные положения, принципы не найдут поддержки на референдуме.
Нужны ли референдумы? Как часто их проводить?
Как с политической, так и с конституционно-правовой точки зрения референдумы есть высшее выражение власти народа, это зафиксировано в ст. 3 КРФ. Оснований для такой оценки несколько:
важность вопросов — на референдум выносятся проблемы, особенно волнующие людей, проекты документов и правовых актов, определяющих всю палитру социально-экономических и государственно-политических отношений в стране;
масштабы — свою волю (мнение) могут выразить, участвуя в голосовании, все граждане РФ, достигшие 18 лет и проживающие на территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (причем в федеральном референдуме могут принять участие граждане РФ, находящиеся за границей);
политико-организационное содержание кампании — сочетание тщательной подготовки и разнообразных агитационно-разъяснительных мероприятий может привести к коллективному и сознательному участию в осуществлении власти большинства взрослого населения;
политический резонанс — референдум имеет колоссальное значение в жизни и сознании общества
официальное последствие — принятие решения народом, населением и обязательность этого решения. Казалось бы, это дает повод высоко оценивать референдумы как политический и конституционный институт, регулярно прибегать к ним.
Для решения соответствующих вопросов избираются парламенты, президенты, есть правительства - пусть они делают то, что требуется. При этом политическая оценка действий органов власти, намечающих референдум, может быть противоречивой. Как правило, чаще всего именно органы власти по своему усмотрению решают, вынести ли вопрос на референдум.
Противники скажут: вы не самостоятельны, не в состоянии сами принимать решения и перекладываете ответственность на народ. Сторонники, наоборот, будут утверждать: вопрос очень важен, и его решение надо предоставить народу.
Однако есть еще несколько моментов:
органы власти прибегают к референдуму, когда надеются через всенародное голосование получить решение, в котором заинтересованы и которое зачастую не могут провести парламентским путем. При этом делается практически безошибочная ставка на то, что многим людям приятно: власть не просто обратилась к ним за советом, а доверила принятие решения
нельзя исключать и манипулирование волей народа, когда посредством агитационной обработки, в том числе запугивания, принуждают граждан проголосовать определенным образом
Вряд ли можно проводить референдумы часто. С одной стороны – есть вопросы, где без референдума не обойтись. С другой – затраты на референдум большие.
Следует отказаться от референдума как средства, используемого, невольно или сознательно, для консервации общественных отношений. Наглядный тому пример — действующая Конституция РФ. Как показано ранее, часть ее положений нельзя изменить путем текущей конституционной реформы, если даже общественные отношения обновились или выявилась элементарная нежизненность либо неудачность конституционных норм. Надо разрабатывать новый текст Конституции и по решению Конституционного Собрания проводить референдум.
Кроме того, есть еще мнение, что референдум может, в условиях политической борьбы, привести к расколу общества. Например, 51% и 49%, конституцию принимают и все, Пиздец (с)