Глава 9. Народовластие как основа конституционного строя России

п. 1 - Общая характеристика

Статья 3 Конституции РФ гласит:

«1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону».

Что есть (или кто есть) народ?

С точек зрения этнографической, поселенческой это совокупность граждан данного государства; они составляют большинство населения, но все же не все население - категория «население» охватывает, помимо своих граждан, также иностранцев и лиц без гражданства, постоянно или достаточно долго проживающих на территории государства.

С точки зрения конституционно-правовой, государственно-правовой ведущей характеристикой категории «народ» является то, что это совокупность граждан государства, обладающих способностью осуществлять публичную власть и осуществляющих ее (участвующих в осуществлении). Для этого обладать определенными качествами и сознанием - иначе осуществлять власть будут отдельные социальные слои и выдвинутые ими правители. возникает еще один важный конституционно-правовой, государственно-правовой фактор: реализация способности к властвованию и осуществление публичной власти ставит народ в преимущественное положение перед другими частями населения государства — они подобных возможностей не имеют.

Как видно из ст. 3, Конституция характеризует народ Российской Федерации в качестве носителя суверенитета; единственного источника власти; субъекта, осуществляющего власть (властвующего); субъекта, поручающего осуществление власти иным структурам.

На основе теории народного суверенитета и на базе Конституции можно сделать вывод: народный суверенитет — это, во-первых, принадлежность народу всей полноты власти в данной стране, во-вторых, возможность осуществления народом принадлежащей ему власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Все это означает следующее:

• только там, где власть символизируется с народом и принадлежит народу в полном объеме, можно говорить о народном суверенитете;

• критерий народного суверенитета — производность власти в обществе и государстве от народа, т. е. никто, не уполномоченный народом (непосредственно или через органы, созданные народом), не может осуществлять какую-либо властную деятельность в стране;

• уполномоченный орган не может абсолютизировать свои полномочия, забывать об их производности от власти народа; такой орган осуществляет не свою власть, а власть народа (естественно, не отрицается властный характер его полномочий);

• народный суверенитет не позволяет трактовать роль народа так: будучи источником любой власти в обществе и государстве, народ и сам не устраняется от ее осуществления, а, наоборот, непосредственно реализует ряд ключевых властных функций;

• народ предопределяет характер власти в стране в целом и направления деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по ее осуществлению.

Власть народа — это самоорганизация народа в целях управления своими делами посредством принятия общеобязательных решений и использования организационных механизмов и процедур, предполагающих участие в осуществлении властных функций и самого народа, и образуемых им органов.

Власть народа в Российской Федерации осуществляется в трех основных формах:

• государственная власть;

• общественная власть;

• власть местного самоуправления как смешанная общественно-государственная власть.

Характеристика власти народа:

Во-первых, власть народа — это прежде всего публичная власть, что означает следующее:

• ее целью является публичный интерес

• пространством осуществления власти народа во всех ее формах (видах) являются общество и государство; иначе говоря, государственные механизмы властвования отражаются на обществе и не безразличны ему, в свою очередь, общественная составляющая властвования (формирование политических партий, влияние политических сил на пути развития общества и т. д.) отражается на государстве и является предметом его пристального внимания;

• власть народа обращена ко всему обществу и к каждому человеку;

• каждый человек вправе участвовать в реализации тех или иных функций и форм власти;

• власть осуществляется народом в целом, его частью, проживающей на соответствующей территории, избранными народом представителями, сформированными им органами и, наконец, производными от последних органами;

• власть использует методы убеждения, воспитания, поощрения, организации населения, а если необходимо — то и принуждения;

• власть осуществляется гласно (открыто), и все ее мероприятия имеют общественный резонанс.

Осуществлять власть —управлять делами общества, государства, отдельных территорий, объединений людей, совершать действия и добиваться желаемого поведения (результата) во имя определенных целей.

Во-вторых, власть народа, причем в любой из ее разновидностей — это всегда политическая власть. В ее осуществлении всегда надо видеть политические цели, механизмы и процедуры:

• она осуществляется в политически организованном обществе и должна учитывать все особенности его состава и балансировать устремления различных групп;

• осуществление власти основано на формировании стратегии властвования;

• осуществление власти имеет организованный и постоянный характер, протекает посредством политических процедур и механизмов;

• на осуществление власти влияют граждане — как индивидуально, так и группами, как непосредственно, так и через политические и иные общественные объединения.

В-третьих, власть народа существует во всех трех формах, названных выше. Ошибочным является утверждение, будто власть народа — это всегда государственная власть и только ее можно считать публичной и политической. Те, кто сводит всю власть народа лишь к государственной власти видят во власти задачу приказа, государственного обязывания, давления и санкций. Если же первейшее назначение власти видеть в самоорганизации граждан для управления своей жизнью, то явно, что наряду с государственными существуют различные виды общественных (а также смешанных государственно-общественных) дел и корреспондирующие им формы самоорганизации граждан для управления такими делами.

п. 2 - Государственная власть

Первой по степени значения среди форм власти народа является государственная власть. Акты (действия) государственной власти распространяются на всех граждан, проживающих на территории ее действия, имеют общеобязательный характер, т. е. подлежат исполнению всеми государственными органами, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Государственная власть добивается следования ее воле методами убеждения, агитации, воспитания, но при необходимости применяет государственное принуждение и систему государственных санкций (наказаний).

Государственную власть осуществляют либо народ в целом, либо специальная система государственных органов (органов государственной власти).

Высшим выражением непосредственного осуществления государственной власти самим народом являются референдум (народное голосование) и выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти (депутатов ГД Федерального Собрания, законодательных собраний субъектов РФ), а также государственных выборных должностных лиц (Президент РФ, до недавнего времени — президенты республик и губернаторы других субъектов РФ).

В нашей стране референдумы могут быть трех уровней:

• референдум Российской Федерации (его можно назвать общегосударственным, или федеральным);

• референдум субъекта РФ;

• местный референдум (проводится на территории муниципального образования).

Осуществлением государственной власти будет проведение референдума РФ или референдума субъекта РФ, а проведение местного референдума является осуществлением власти местного самоуправления.

На референдум выносится важный вопрос жизни государства, соответствующей территории. Гражданам предлагается несколько вариантов решения, включаемых в бюллетень для голосования. Получив бюллетень для голосования, гражданин помечает вариант, которому отдает предпочтение, в итоге рождается коллективное волеизъявление.

Могут быть императивные или консультативные референдумы.

• При императивном референдуме решение народа является окончательным, имеет обязательную (императивную) юридическую силу, т. е. на уровне Российской Федерации — силу федерального закона, на уровне субъекта РФ — закона данного субъекта.

• При консультативном референдуме (опрос народа) его результаты оформляются актом соответствующего представительного органа. Однако орган не может принять решение, прямо противоречащее итогам референдума.

Государственную власть народа, помимо самого народа, осуществляют по его уполномочию органы государственной власти. Органом государства (государственной власти) являются группа (коллектив) граждан или один гражданин, которым поручено осуществление задач и функций государства; орган образован в надлежащем порядке, определенном конституцией или законом, наделен соответствующими полномочиями, действует в установленном законодательством порядке, принимает необходимые правовые акты и несет ответственность за свою деятельность перед народом и государством.

Понятия «орган государства» и «орган государственной власти» употребляются нами как тождественные.

В советский период существовали два подхода к пониманию государственных органов.

• Одни авторы использовали обобщенное понятие «органы государства», подразделяя их на четыре вида: органы государственной власти, органы государственного управления, органы суда, органы прокуратуры. При этом подходе понятие «органы государственной власти» применялось лишь к представительным органам власти, т. е. органам, непосредственно избираемым населением.

• Другие авторы все органы государства относили к органам государственной власти народа. Первую группу они называли представительными органами власти народа, вторую — исполнительными органами власти (органами государственного управления), третью и четвертую — органами суда и прокуратуры. При этом ведущая роль признавалась за представительными органами.

В постсоветский период в трактовке государственных органов наблюдаются изменения. Во-первых, все органы государства признаются органами государственной власти, поскольку действуют от имени народа и государства и осуществляют властные функции. Во-вторых, от концепции ведущей роли представительных органов отказались в пользу разделения властей. В-третьих, вместо понятия «органы государственного управления» законодатель регулярно использует понятия «исполнительная власть», «исполнительные органы государственной власти», хотя и не отрицает, что соответствующие органы осуществляют задачи государственного управления. В-четвертых, законодатель объединил общим понятием «судебная власть» органы суда и прокуратуры.

Органы государственной власти, осуществляющие власть народа, в Конституции РФ делятся на три вида — законодательной, исполнительной и судебной власти.

• У органов законодательной власти два главных назначения: они представляют народ и принимают законы (ну и другие, но это потом)

• Исполнительная власть: исполнение законов, принятых законодательной властью; осуществление «управления государственными делами» (государственное управление); использование для этих целей возможностей как оперативных действий и распорядительства, так и правотворчества (нормотворчества) — в пределах, обозначенных принципиально Конституцией и детально законами государства. В своей деятельности они подконтрольны законодательным (представительным) органам государственной власти — в той мере, в какой это связано с исполнением законов и участием в осуществлении государственной политики, поскольку ее основы закладываются в законах государства. Вместе с тем органы исполнительной власти, самостоятельно осуществляя свои функции, сохраняют — в рамках законно обозначенных полномочий — независимость от законодательной власти.

• Понятием органов судебной власти в Российской Федерации охватываются государственные органы, осуществляющие функции правосудия посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

По уровням государственные органы в Российской Федерации делятся на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ.

• Государственную власть на федеральном уровне представляют и осуществляют, согласно ст. 11 Конституции РФ, Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ и другие федеральные органы исполнительной власти, суды Российской Федерации.

• В субъектах РФ государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти. К ним относятся: законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов (законодательные собрания, думы и др.); главы исполнительной власти (высшие должностные лица) субъектов — президенты, главы республик, губернаторы в остальных субъектах, мэр в Москве; исполнительные органы государственной власти субъектов (правительства, администрации и отраслевые органы исполнительной власти). К органам государственной власти субъектов относятся также их конституционные, уставные суды — органы конституционного контроля. Но помним о поправках! Действующие на территории субъектов суды общей юрисдикции и арбитражные суды являются федеральными судами.

п. 3 - Общественная власть

Второй формой власти народа является общественная власть. Далеко не все признают эту форму власти народа ⇒ зачастую власть трактуют не как самоорганизацию народа, а как совокупность методов приказа, обязательности актов, принуждения, применения санкций. Для государства и государственной власти — это понятно. А вот когда говорят об общественной власти, то возникают вопросы: где и в чем здесь директива, обязательный характер актов, принуждение и т. д.

Общественная власть — это власть различных объединений и коллективов граждан в отношении лиц, состоящих в этих объединениях и коллективах, а также их внутренних подразделений. Наиболее типичными примерами структур, для которых категория общественной власти реально существует, являются политические партии, профессиональные союзы и иные общественные объединения, религиозные организации, а также трудовые коллективы как объединения граждан по общему месту работы.

Они подчиняют свою деятельность порядку, ими же определенному, зачастую зафиксированному в каком-то документе — уставе объединения, регламенте собрания коллектива и др. Правила имеют обязательный характер для тех, кто состоит в объединении, коллективе, нужно их соблюдать. В противном случае возможны и общественные санкции — замечания, предупреждения, в общественном объединении — исключение из его состава.

Общественная власть опирается на методы общественного воздействия, обычаи и традиции; она не может прибегать к государственному влиянию и принуждению для достижения своих целей (не путать с необходимым вмешательством государственных органов и служащих в случае нарушения объединением законодательства или общественного порядка участниками общественных акций, организуемых объединением).

п. 4 - Власть местного самоуправления

Третья форма власти народа РФ - власть МСУ (ст3, 12, 130-133 КРФ). Это смешанная общественно-государственная форма власти народа.

В соответствии с ч. 1 ст. 131 (в редакции 2020 г.) местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются ФЗ.

Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. На сегодня местное самоуправление существует в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах, муниципальных округах, на внутригородских территориях городов федерального значения.

Данная форма народовластия обеспечивает населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Население делает это на собраниях (сходах) граждан по месту их жительства либо на местных референдумах. Оно также избирает представительные органы местного самоуправления (думы, собрания депутатов, представителей) и должностных лиц местного самоуправления (глав муниципальных образований и др.). При решении вопросов сугубо местного характера проявляется общественная (негосударственная) природа МСУ, но его решения обязательны для населения на данной территории.

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 132) ОМСУ могут наделяться отдельными гос полномочиями. При их осуществлении акты ОМСУ обеспечиваются государственно‐обязательной силой.

Совокупное осуществление двух видов задач и делает власть МСУ смешанной общественно‐государственной формой публичной власти народа.

п. 5 - Народный суверенитет и государственный, национальный суверенитет.

Суверенитет государства выражается в верховенстве государственной власти, ее единстве, самостоятельности и независимости.

• Верховенство государственной власти состоит в том, что только она полномочна отражать (закреплять) в конституции и иных НПА весь строй общественных отношений, устанавливать правопорядок, правомочия физических и юридических лиц, порядок (процедуры) их реализации, меры юридической ответственности.

• Единство государственной власти означает обладание ею на всех уровнях осуществления одинаковыми сущностью, формами и методами деятельности, причем между всеми органами государственной власти должны быть связь, распределение полномочий (разделение властей), дисциплина, субординация и взаимообусловленность (взаимное дополнение друг друга, помощь — порой все это называют субсидиарностью), исключающие противопоставление государственных органов друг другу.

• Самостоятельность и независимость государственной власти проявляются в том, что в соответствии с распределением функций управления общественными и государственными делами органы гос власти действуют самостоятельно и независимо как от иных форм власти в данной стране (например, политических партий, движений, органов местного самоуправления), так и от иностранных государств и международных организаций.

Влияние на государственную власть при реализации ее функций оказывается и внутри страны, и извне, но ограничение государственной власти и подмена ее функций какими‐либо внутренними или зарубежными структурами невозможны.

Некоторые авторы предпочитают различать суверенитет государства и суверенитет («суверенность») государственной власти. Но такой подход не очень: Если государство суверенно, из этого его свойства исходят и органы данного государства, т. е. суверенитет государства предполагает и суверенитет гос власти, он проистекает из суверенитета государства. В мире есть немало примеров, когда государство существует «на бумаге», его суверенитет не столько реален, сколько формален (маленькие княжества, экономически зависимые страны и др.). Все же официально это независимые государства, и от их имени суверенно действуют органы государственной власти, предусмотренные в конституциях государств. Нельзя даже теоретически конструировать суверенность органов государственной власти как их независимость от самого государства.

! Независимость (самостоятельность) органов государства друг от друга при реализации своих функций, это проявление не суверенитета, а разделения властей. Суверенитет государства распространяется на все его внутренние и внешние дела, а в пространственном отношении — на всю территорию государства. Конституционные основы суверенитета государства отражены в ряде статей КРФ. Так, согласно ст. 4 «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию» (ч. 1). КРФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ (ч. 2). РФ обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3). В ст. 67 территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права. В дополнении в 2020 г. ст. 67 новой ч. 21. согласно пожеланиям многих россиян было усилено положение о том, что Россия обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности, а действия, направленные на отчуждение части территории страны, а также призывы к таким действиям не допускаются. (КРЫМ НАШ))

Национальный суверенитет выражается в праве нации определять характер своего бытия, решать вопросы своей жизни — как внутренние (язык, письменность, обычаи, традиции и т. д.), так и связанные с отношениями с другими нациями, народностями, созданием своего государства, национально‐государственной (автономной) единицы или отказом от их образования, вхождением в состав какого‐то гос-ва или существованием в качестве независимого государства.

• Все три формы суверенитета взаимосвязаны и в то же время самостоятельны. Но в принципе народный суверенитет как осуществление всей полноты власти народом можно считать предпосылкой и государственного суверенитета, и национального суверенитета.

Народный суверенитет воплощается во власти народа в ее государственных и негосударственных формах. Реализация народного суверенитета в виде гос власти возможна лишь с созданием государства или государствоподобного образования, поскольку только в этом случае воле народа придается государственно‐обязательная сила. Но и в рамках государства народ все равно остается главной решающей силой, а не придатком государства.

Народный суверенитет, как власть всего народа, объединяет всех граждан, проживающих на соответствующей территории, независимо от их национальной принадлежности. Крайне редка ситуация, когда народ в национальном отношении был бы стопроцентно однородным, т. е. народ и нация представляли бы одно и то же.

Миграционные процессы => население становится смешанным по национальному составу. Даже в нациях однородных, есть группы с этническими, бытовыми, языковыми особенностями. Однако все граждане — часть народа, обитающего на этой территории, и имеют равное право участия в решении местных проблем. В этом плане народный суверенитет выше национального суверенитета.

Нация, являющаяся коренной на данной территории, выражая свою волю, должна считаться с интересами граждан другой национальной принадлежности, проживающих на той же территории. Если национальный суверенитет приводит к провозглашению государства лишь данной нации, это может ущербно сказаться на интересах иных граждан, даже вызвать противостояние между ними. В КРФ одной из основ ее федеративного устройства назван не национальный суверенитет, а равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации (ст. 5), и под народами понимаются проживающие в соответствующих частях страны группы граждан независимо от их национальной принадлежности, связанные интересами организации общей жизнедеятельности.

⇒ Суверенитет государства и национальный суверенитет всегда корреспондируют народному суверенитету, а народом в масштабах страны считается совокупность всех граждан данного государства независимо от их национальной принадлежности. Корреспондируя суверенитету народа, суверенитет государства может корреспондировать и национальному суверенитету, т. е. наряду с интересами народа как объединения всех граждан государство одновременно воплощает интересы (суверенитет) главной (титульной) нации.

Ни государственный суверенитет, ни национальный суверенитет не могут быть выше народного суверенитета, они являются формами учета и выражения интересов народа в целом применительно к государственной организации или межнациональным отношениям.