Процедура отзыва

Стадии:

1. Возбуждение инициативы и определение оснований отзыва.

· Инициатива отзыва исходит от избирателей (в некоторых субъектах РФ инициатива отзыва на уровне местного самоуправления может исходить от представительного органа местного самоуправления, от органов власти субъекта РФ, однако вправе ли участвовать такие органы в инициировании отзыва — вопрос дискуссионный)

· Определенное число избирателей (устанавливаемое законодательством субъекта РФ, уставом муниципального образования) обращаются в соответствующую избирательную комиссию и просят зарегистрировать их в качестве инициативной группы. Такой комиссией является избирательная комиссия соответственно субъекта РФ или муниципального образования, а не избирательного округа, если речь идет об отзыве депутата.

Инициаторы должны сформулировать основания отзыва. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

2. Сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву. По законодательству сбором подписей занимается инициативная группа, причем делает это за свой счет (при этом может быть определено, что надо создать фонд денежных средств, аналогичный избирательному фонду кандидатов на выборах).

3. Назначение голосования по отзыву. Решение по данному вопросу принимает соответственно избирательная комиссия субъекта РФ или муниципального образования, которая на период отзыва становится комиссией по отзыву. Она обязана проверить достоверность представленных подписей, а также их достаточность для назначения голосования по отзыву, и при соответствующих условиях может отказать в назначении голосования. Комиссия вправе отказать и в случае, если инициаторы изменили основания возбуждения голосования по отзыву по сравнению с теми, по которым велся сбор подписей избирателей.

4. Агитация за отзыв и против отзыва. Эта стадия процедуры отзыва обязательно предполагает информирование отзываемого лица инициаторами отзыва, а также соответствующей избирательной комиссией. Информирование может иметь место уже на стадии инициативы отзыва. А соответствующее лицо вправе представлять инициаторам, избирателям, а также избирательной комиссии свои объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований отзыва.

5. Голосование по отзыву. Это голосование проводится по тем же правилам, как и голосование на выборах, включая составление бюллетеней, списков участников голосования, создание участковых комиссий по проведению голосования по отзыву и т. д.

6. Определение результатов голосования. В развитие требований, изложенных в постановлении Конституционного Суда от 7 июня 2000 г., законодательство устанавливает весьма высокие планки для признания отзыва состоявшимся. За отзыв должно проголосовать больше половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования.

Обзор основных правил отзыва высшего должностного лица субъекта РФ, включенных в 2012 г. в Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ. Возможные основания отзыва таковы:

· нарушение лицом законодательства РФ и (или) законодательства субъекта РФ, факт совершения которого установлен соответствующим судом;

· неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение указанным лицом своих обязанностей, установленное соответствующим судом.

Обратиться в суд общей юрисдикции уровня субъекта РФ вправе политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа граждан РФ в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ и обладающих активным избирательным правом на выборах высшего должностного лица субъекта РФ. Инициатива проведения голосования по отзыву может быть выдвинута не ранее чем по истечении одного года со дня вступления в должность избранного лица.

В поддержку инициативы проведения голосования по отзыву собираются подписи избирателей, количество которых определяется законом субъекта РФ и должно составлять не менее одной четверти от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ (для примера: в Москве эта цифра составляет примерно 1,7 млн).

Отзываемое лицо положено информировать обо всех процедурах; оно должно иметь возможность дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва. На всех этапах осуществления отзыва этим лицом может быть использовано право на защиту чести и достоинства, гражданских прав и свобод в суде.

Голосование по отзыву назначается законодательным органом субъекта РФ и проводится не позднее 60 дней со дня принятия такого решения.

Отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву. При голосовании по избранию такого лица порога явки законодатель не устанавливает.

п. 5 - Опрос (консультативный референдум)

Опрос как институт непосредственной Демократии — это выявление мнения народа государства, населения территории по общественно значимому вопросу посредством голосования. Опрос посредством голосования называют также консультативным референдумом. Выявленное при опросе (консультативном референдуме) мнение народа, населения есть его воля, волеизъявление.

Специфика опроса (консультативного референдума) состоит в том, что позиция, получившая поддержку большинства участников голосования, оформляется, развивается в нормативном правовом акте компетентного органа государства или органа местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не используя понятия «консультативный референдум», предусматривает голосование, по природе являющееся именно таковым. Так, согласно ч. 5 ст. 24 голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных указанным Законом. «При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются».

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие на изменение границ получено, если за изменения проголосовало более половины принявших участие в голосовании. Преобразование муниципальных образований, изменение их статуса осуществляется законом субъекта РФ.

Субъекты РФ также обращаются к соответствующим вопросам, причем порой не проводится строгой дифференциации между консультативными институтами. Например, в Уставе г. Москвы 1995 г. говорится, что Московская городская Дума и мэр Москвы, органы местного самоуправления с целью выявления мнения граждан по вопросам жизни города, муниципальных образований вправе проводить консультативные опросы, социологические опросы, публичные слушания, обсуждения городских проблем в средствах массовой информации (ст. 62).

Социологические опросы проводятся в различных вариантах: вопросы на улицах, площадях, по месту жительства и работы граждан, по телефону, анкетирование.

С организационной точки зрения, опрос народа, населения как всеобщее голосование проводится как общегосударственное (общетерриториальное) мероприятие по решению органа государственной власти или органа местного самоуправления. Выявление общественного мнения посредством вопросов и анкет организуется различными службами общественного мнения, институтами, фондами, исследовательскими центрами, средствами массовой информации и т.п

Опрос народа в форме голосования нацелен на сплошное участие граждан — они могут прийти в определенное место, найти себя в списке, получить бюллетень и заполнением его определить свою позицию. При выявлении общественного мнения имеет место выборочный охват респондентов (участников опроса, анкетирования).

При опросе в форме голосования воля большинства, поддержавшего какой-то вариант решения, выявляется однозначно. При выявлении же общественного мнения посредством «живых» опросов и анкет всегда есть доля условности, коэффициент случайности.

Принципиальное значение имеет официальность результата. Если проводится опрос в форме голосования, поддержанный на нем вариант решения имеет обязательное значение в том плане, что подлежит учету и реализации соответствующими органами власти. Что же касается итогов анкетирования, уличных опросов и т.п., они есть лишь повод к раздумьям, и не более того.

Не всегда учреждения, которые проводят опросы являются беспристрастны. Они могут работать на заказ, формулировать вопросы по-своему, дабы получить желаемый ответ, также может проводиться подборка респондентов из определенной группы общества, имеющая возможность повлиять на желаемый результат.

На уровне местного самоуправления выявление мнения населения обязательно при реорганизации муниципальных образований. Причем законодательство о местном самоуправлении допускает в этих случаях голосование как путем референдума, так и на сходах граждан.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. содержит специальную ст. 31 «Опрос граждан», позволяющую проводить на местах самые различные опросы, в том числе и социологические. Такой опрос проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Опрос граждан проводится по инициативе:

• представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования

• органов государственной власти субъектов Федерации

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования.

Устанавливаются: дата и сроки проведения опроса; формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; методика проведения опроса; форма опросного листа; минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

п. 6 - Всенародные обсуждения

Этот институт непосредственной демократии в полном его виде должен быть назван так: обсуждение народом (населением) проектов законов, важных вопросов государственной̆, общественной̆ жизни.

Институт всенародных обсуждений был предусмотрен Конституцией̆ СССР 1977 г. ст. 5 «наиболее важные вопросы государственной̆ жизни выносятся на всенародные обсуждения, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)».

В Конституции РСФСР 1978 г. ст. 5 того же содержания. Различались лишь масштабы:

для СССР «всенародные» — это всесоюзные обсуждения,

для РСФСР как одной̆ из союзных республик «народные» обсуждения — то же самое, но в масштабах своей̆ территории. Причем об этом институте говорилось уже в первой̆ главе Конституции, т. е. он рассматривался как важный̆ элемент политической̆ системы.

Действовали законы СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной̆ жизни», принятый Верховным Советом СССР, от 20 апреля 1988 г. «О народном обсуждении важных вопросов государственной̆ жизни», принятый̆ Верховным Советом РСФСР.

В Конституции РФ 1993 г. о всенародных (народных) обсуждениях ничего не сказано. Однако в принципе данный̆ институт существует, по крайней̆ мере юридически.

В Регламенте Государственной̆ Думы Федерального Собрания Российской̆ Федерации (п. 6 ст. 119) говорится, что Дума «может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении». Институт народных обсуждений предусмотрен и рядом субъектов РФ.

Смысл института: важный̆ вопрос, волнующий̆ государство и (или) общество, проект закона, политического документа выносятся на обсуждение населения. При этом выявляются разные позиции по сути проблемы, в целом отношение к ней̆. Ожидаются предложения от граждан, их групп, трудовых коллективов, общественных объединений, от государственных органов, органов местного самоуправления по вопросу в целом, концепции документа, его отдельным положениям, статьям.

Участие граждан в обсуждении важных вопросов государственной̆ и общественной̆ жизни, проектов законов, иных документов может быть коллективным и (или) индивидуальным.

Коллективная форма:

-проводятся собрания, заседания, иные формы совместного обсуждения проблемы по месту работы или жительства граждан, в общественных объединениях, клубах и иных общественных местах.

-Участники высказывают свои суждения, вносят предложения, которые обобщаются и от имени всех участников обсуждения направляются в орган, занимающийся соответствующим вопросом или проектом, его комиссию, в обозначенные органом СМИ или органы местного самоуправления. Если участники не приходят к единым позициям, могут быть направлены все оценки и предложения, высказанные во время дискуссии, с тем чтобы советующие органы имели представление о полной̆ палитре суждений.

Индивидуальная форма:

-каждый̆ гражданин — если, конечно, хочет — продумывает свое отношение к проблеме, проекту документа. Он может письменно сообщить о своем одобрении или неодобрении предлагаемых решений, к этому вправе добавить свои предложения в обозначенные адреса. В принципе возможно и устное сообщение им своего мнения через приемную компетентного органа.

-Члены рабочей̆ комиссии, группы компетентного органа, сотрудники его аппарата обобщают поступившие оценки, предложения, на их основе готовят поправки, новые редакции соответствующих положений, статей̆ документов. Затем на заседании компетентного органа с учетом таких дополнений вырабатываются и принимаются окончательные тексты.

Народные обсуждения имеют консультативное значение с точки зрения официального движения соответствующего документа. Однако мнение, единообразно отразившееся в сотнях и тысячах разрозненно поступивших откликов, становится уже коллективным мнением и обязывает власти прислушаться к таким суждениям. Их придется либо принять, либо отклонить, но по аргументированным основаниям.

Обсуждение — первый̆ этап в рождении законодательного или политического решения, способствующий̆ в определённой̆ мере выявлению воли народа и ее учету в подготавливаемых проектах решений;

Вторым этапом будет принятие решения либо референдумом, либо компетентным органом государственной̆ власти или местного самоуправления.

В наши дни органы власти также начинают использовать институт обсуждений. Имеют место публикации проектов важных документов — федеральных законов и федеральных программ в той или иной̆ области.

Проблемы:

1. Нет однозначного отношения к предмету обсуждений. В то время, когда они закреплялись на конституционном уровне, речь шла о всенародном, народном обсуждении наиболее важных вопросов государственной̆ жизни. Вопросы общественной̆ жизни не предполагались в качестве предмета таких обсуждений. В реальности же предметом обсуждения мог стать вопрос общественной̆ (политической̆) жизни или вопрос формально государственной̆ жизни, но с очень большим значением для жизни общества.

2. Не идеален механизм обсуждений. Более того, можно говорить об отсутствии такого механизма. И дело даже не в том, что слова «наиболее важные вопросы» полностью отдают данный̆ институт на усмотрение соответствующих органов власти — в конце концов, нет смысла организовывать обсуждения по любому поводу. Однако в целом конституционно‐правовое регулирование сводится к опубликованию соответствующего проекта, обсуждению его отдельными гражданами, их группами (коллективами) и объединениями, которые направляют свои предложения в компетентный̆ орган, его комиссию, нижестоящие органы, в СМИ, а последние, в свою очередь, переправляют поступившие предложения по назначению.

3. Как правило, в нормах соответствующих законов нет четких правил относительно последствий обсуждения. Направив свои обращения, участники обсуждения не получают конструктивных ответов из органов, организовавших всенародные (народные) обсуждения. Нередко их даже не уведомляют о получении письма. В итоге у граждан складывается ощущение того, что обсуждение — это лишь внешняя видимость демократии, а собственно их мнение ничего не значит.

Специализированные акции

прежде всего обсуждение законопроектов специалистами, научной̆ общественностью. Как правило, соответствующие комитеты Государственной̆ Думы направляют законопроекты в юридические научные и учебные учреждения, а также в отраслевые институты и органы, по профилю которых идет законопроект. Соответствующие заключения, предложения, замечания, поправки рассматриваются в рабочих группах комитетов Думы и учитываются в тексте акта.

Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»:

а) проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной̆ политики в области социально‐экономического развития Российской̆ Федерации, по решению Президента РФ могут быть вынесены на общественное обсуждение;

б) в соответствии с поручением Президента РФ федеральным государственным органам, разработавшим законопроект (принимавшим участие в его разработке), вынесенный̆ на общественное обсуждение, поручено размещать в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах тексты законопроекта, пояснительной̆ записки и финансово‐экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления гражданами на соответствующий̆ сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение; обеспечивать гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий̆ сайт замечаниями и предложениями по законопроекту; по истечении 90 дней̆ со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представлять Президенту РФ доклад о результатах его обсуждения.

Однако в акте не оговорены моменты, связанные с тем, как следует учитывать поступившие от граждан предложения, другие вопросы процедуры данного вида об‐ суждений. В основном все оставлено на усмотрение тех органов, которые готовили законопроект. Это снижает роль данного канала народовластия. К тому же следует учесть, что не снимается и проблема народных обсуждений, организуемых ГД по законопроектам, принятым ею в первом чтении, особенно если учесть, что они могут быть внесены иными субъектами права законодательной̆ инициативы, не связанными с федеральными государственными органами.

п. 7 - Публичные слушания

Публичные слушания — это своего рода форма контакта (диалога) органов публичной̆ власти с населением.

Введен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской̆ Федерации», хотя в субъектах РФ он предусматривался гораздо раньше (в частности, в ст. 62 Устава г. Москвы). По происхождению он является родственным институту всенародных обсуждений, но все‐таки уже оформляется как самостоятельный̆ институт непосредственной̆ демократии.

Согласно ст. 28 названного Закона:

- для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей̆ муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой̆ муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

-Это делается по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

-Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования

-по инициативе главы муниципального образования — главой̆ муниципального образования.

На публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный̆ устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией̆ РФ, федеральными законами;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешённый̆ вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой̆ вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

публичные слушания обязательны

Порядок организации и проведения публичных слушаний

определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей̆ муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей̆ муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

На уровне субъектов РФ также последовательно расширяется практика публичных слушаний, а по ряду вопросов они становятся обязательными. Особенно это касается концепций развития территории, бюджета субъекта РФ, отчета о его исполнении. Соответствующие положения включаются в конституции, уставы субъектов РФ, появляются специальные законы, или нормы включаются в законы, иные акты субъектов, посвященные народным обсуждениям. Имеет место и совмещение публичных слушаний населения и парламента субъекта РФ.

п. 8 - Коллективные обращения граждан по вопросам общественного значения (петиции)

Специфической формой выражения общественного мнения являются коллективные обращения граждан по вопросам общественного значения. В прежние годы из трех форм обращений граждан — жалобы, заявления и предложения — его в большей мере связывали с третьей формой.

Жалобы и заявления больше отражают индивидуальный интерес граждан, то предложения отражают общественный интерес, желание человека как-то повлиять на положение дел. Предложения могут исходить от одного гражданина, но гораздо ощутимее становится коллективное обращение граждан по вопросу общественного значения. В последние годы такие обращения чаще стали именовать петициями, и конституционно-правовой институт с этим наименованием постепенно пробивает себе дорогу в законодательстве.

Суть коллективного обращения (петиции):

некоторая часть граждан считает какую-то проблему весьма злободневной, заслуживающей внимания быть рассмотренной компетентным органом государства или органом местного самоуправления либо решенной путем референдума.

Граждане создают так называемую инициативную группу, которая регистрируется в установленном порядке и начинает сбор подписей за обращение к органу государства или органу местного самоуправления — чтобы он включил соответствующий вопрос в свою повестку дня и разрешил его, а если сочтет нужным, — назначил референдум. Получив коллективное обращение (петицию), компетентный орган рассматривает его и принимает решение по существу дела.

Коллективное обращение (петицию) отличают от иного обращения три фактора:

1)проблема имеет общественное значение;

2)надо собрать не менее определенного числа подписей (оно устанавливается соответствующим нормативным правовым актом);

3) обращение (петиция) имеет обязывающее значение для соответствующего органа. Получив его, орган не может перепоручить вопрос иному органу, должностному лицу.

Российский федеральный законодатель весьма затянул с принятием федерального закона об обращениях граждан. Субъекты РФ принимают свои акты. Например, в г. Москве действует Закон от 18 июня 1997 г. «Об обращениях граждан» (с изм. от 21 июня 2000 г.). Есть такие законы и в других субъектах РФ.

п. 9 - Народная правотворческая инициатива

Отдельным институтом непосредственной демократии в ее консультативных формах является народная правотворческая инициатива.

Народную правотворческую инициативу понимают как самостоятельный институт, а не просто как коллективное обращение, по следующим причинам:

· Предмет обращения. При просто коллективном обращении (петиции) его предметом будет обычная проблема, и она может быть разрешена правоприменительным решением органа государственной власти, местного самоуправления. При народной правотворческой инициативе граждане обязательно ставят вопрос о принятии нормативного акта. Они готовят проект акта, и сбор подписей идет за то, чтобы именно этот проект был рассмотрен органом власти (в этом — важнейшее отличие от просто коллективного обращения по общественно значимому вопросу).

· При народной правотворческой инициативе предполагается значительно большее число подписей граждан, которые надо собрать в поддержку проекта нормативного правового акта, причем с использованием подписного листа установленной формы. А для органа власти может быть определен предельный срок, в рамках которого надо отреагировать на правотворческую инициативу.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г – первый закон, закрепивший правотворческую инициативу. Федеральный закон 2003 г., пришедший ему на смену, также сохранил этот институт.

· Согласно ст. 26 Закона 2003 г. с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

· Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается таким актом и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

· Проект муниципального правового акта подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

· Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае если принятие муниципального правового акта, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

· Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

В законодательстве субъектов РФ нет однозначной трактовки коллективных обращений граждан, петиций, народной правотворческой инициативы.

Например, в Уставе г. Москвы есть ст. 65 «Обращения и петиции граждан». Она использует понятие «обращения» в связи с правом граждан индивидуально и группами обращаться в органы государственной власти города, органы местного самоуправления и к их должностным лицам. А вот право граждан осуществить гражданскую законодательную инициативу реализуется путем внесения в Московскую городскую Думу «петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы».

Законодательство субъектов РФ идет по пути расширения регулирования в конституциях, уставах и специальных законах института народной (гражданской) законодательной (правотворческой) инициативы, реализуемой в законодательном собрании субъекта РФ. В этих актах закрепляется само право на такую инициативу, для его реализации надо собрать названное в актах число подписей избирателей.

Имеет место и муниципально‐правовое регулирование по вопросам правотворческой инициативы. В ряде случаев на местном уровне принимаются нормативные акты, объединяющие регулирование по вопросам обращений и правотворческой инициативы граждан. Например, это решение Совета депутатов городского округа Долгопрудный Московской области от 21 марта 2007 г. «Об обращениях и правотворческой инициативе граждан в г. Долгопрудном». Решение предусматривает, что правом правотворческой инициативы обладают граждане — жители данного города, обладающие избирательным правом по выборам в органы местного самоуправления.

В некоторых странах (например, в отдельных штатах США) используется институт принятия нормативных актов посредством народной инициативы: какой‐то проект документа официально публикуется как законопроект, и начинается сбор подписей за него. Если необходимое число подписей получено, законопроект считается принятым как закон.

п. 10 - Российские общественные инициативы с использованием Интернета

Гражданин направляет свое предложение, считая его общественно значимым (со своими обоснованиями), на определенный сайт, начинается обсуждение предложения на этом сайте, если предложение в течение заранее установленного срока получит поддержку определенного числа зарегистрировавшихся пользователей, в перспективе возможна разработка на данной основе проекта нормативного правового акта.

Идею такого института впервые изложил В. В. Путин, будучи кандидатом на пост Президента РФ, и пояснил, что в ряде западных стран уже стало практикой размещение на интернет‐сайтах общественно значимых предложений и идей граждан, организация их публичного обсуждения зарегистрированными (взрослыми) пользователями, способствование учету и отражению в правотворческом процессе предложений, получивших ощутимую поддержку пользователей.

После избрания Президент РФ сделал первый шаг по нормативно‐правовому отражению данной идеи в Указе от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

Президент поручил Правительству РФ обеспечить реализацию ряда мероприятий, в том числе до 1 сентября 2012 г. утвердить концепцию «российской общественной инициативы», предусматривающую:

• создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет с 15 апреля 2013 г.;

• рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, в Правительстве РФ после проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и представителей бизнес‐сообщества.

Однако затем Президент РФ счел необходимым издать Указ от 4 марта 2013 г. «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет‐ресурса “Российская общественная инициатива”». Причины принятия во‐первых, в том, что данному институту непосредственной демократии отводится большая роль в общественно‐политических процессах; во‐вторых, намечается использование института на уровнях как Российской Федерации, так и субъектов РФ и местного самоуправления.

Указом утверждены Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет‐ресурса «Российская общественная инициатива». Установлено, что рассмотрению в соответствии с Правилами, утвержденными Указом, подлежат направленные гражданами РФ с использованием интернет‐ресурса «Российская общественная инициатива»:

· общественные инициативы, реализуемые на федеральном уровне, — с 15 апреля 2013 г.;

· общественные инициативы, реализуемые на региональном и муниципальном уровнях, — с 1 ноября 2013 г.

Также Указом установлено, что некоммерческой организацией, уполномоченной на осуществление функций, предусмотренных Правилами, утвержденными настоящим Указом, является Фонд развития информационной демократии и гражданского общества «Фонд информационной демократии».

В Правилах определено, что общественными инициативами считаются предложения граждан РФ по вопросам социально‐экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием интернет‐ресурса «Российская общественная инициатива» и отвечающие установленным настоящими Правилами требованиям.

Направлять общественные инициативы с использованием интернет‐ресурса и голосовать за них могут граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, зарегистрированные в федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно‐технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме».

Размещению общественной инициативы на интернет‐ресурсе предшествует обязательная предварительная экспертиза, за исключением случаев, установленных данными Правилами. Срок проведения предварительной экспертизы не более 2 месяцев. Функции по проведению предварительной экспертизы общественной инициативы осуществляет уполномоченная некоммерческая организация.

Направление общественной инициативы осуществляется путем заполнения на русском языке специальной формы на интернет‐ресурсе. Текст общественной инициативы не должен содержать нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни или здоровью граждан, призывов к осуществлению экстремистской деятельности.

Гражданин, направивший общественную инициативу, указывает, на каком уровне (федеральном, региональном или муниципальном), по его мнению, должна быть реализована данная инициатива.

В ходе предварительной экспертизы устанавливаются соответствие общественной инициативы Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, в том числе в области прав, свобод и законных интересов граждан, актуальность проблемы, содержащейся в общественной инициативе, обоснованность предлагаемых вариантов ее решения.

Правила устанавливают (п. 14), что размещенная на интернет‐ресурсе общественная инициатива должна получить необходимую поддержку в ходе голосования с использованием интернет‐ресурса.

Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее размещения на интернет‐ресурсе получила:

• не менее 100 тыс. голосов граждан — в поддержку инициативы федерального уровня;

• не менее 5% голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта РФ (для субъектов РФ с численностью населения более 2 млн человек — не менее 100 тыс. голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта РФ), — в поддержку инициативы регионального уровня;

• не менее 5% голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, — в поддержку инициативы муниципального уровня.

Голосование по общественной инициативе с использованием интернет‐ресурса начинается в день размещения этой инициативы на интернет‐ресурсе (в разделе для голосования) и проводится в течение одного года. Система голосования организуется по принципу «один человек — один голос» и предусматривает для граждан возможность проголосовать как за инициативу, так и против нее.

Общественная инициатива, не получившая в ходе голосования необходимой поддержки, считается неподдержанной и снимается с рассмотрения. Информация об этом размещается на интернет‐ресурсе.

Общественная инициатива, получившая в ходе голосования необходимую поддержку, направляется в электронном виде уполномоченной некоммерческой организацией в экспертную рабочую группу соответствующего уровня (федерального, регионального или муниципального) для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы. Информация о направлении общественной инициативы в экспертную рабочую группу соответствующего уровня и принятых ею решениях размещается на интернет‐ресурсе.

• Состав экспертной рабочей группы федерального уровня определяется Правительством РФ и включает представителей федеральных органов исполнительной власти, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, членов Общественной палаты РФ, представителей бизнес‐сообщества и общественных объединений.

• Состав экспертной рабочей группы регионального уровня определяется высшими органами исполнительной власти субъектов РФ и включает представителей органов государственной власти Российской Федерации, депутатов законодательных органов субъектов РФ, членов общественных палат субъектов РФ, муниципальных депутатов, представителей государственных учреждений, бизнес‐сообщества и общественных объединений.

• Состав экспертной рабочей группы муниципального уровня определяется органами местного самоуправления и включает представителей этих органов, муниципальных депутатов, представителей муниципальных учреждений, бизнес‐сообщества и общественных объединений.

По результатам рассмотрения общественной инициативы экспертная рабочая группа в срок, не превышающий двух месяцев, готовит экспертное заключение и решение о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) принятии иных мер по реализации инициативы, которые подписываются председателем соответствующей экспертной рабочей группы, о чем уведомляет уполномоченную некоммерческую организацию в электронном виде.

Информация о рассмотрении общественной инициативы и мерах по ее реализации направляется уполномоченной некоммерческой организации для размещения на интернет‐ресурсе.

п. 11 - Наказы избирателей

Наказы избирателей возникли вместе с депутатским мандатом. Направляя своего представителя в собрание депутатов, избиратели давали ему поручения.

Поскольку в капиталистических парламентах победила концепция свободного мандата, там наказы избирателей не применялись и не применяются поныне.

В советский период наказы избирателей стали одной из составляющих конституционно-правового статуса как депутатов, так и в целом представительных органов власти. В последующие годы наказы избирателей сначала вообще были исключены из практики деятельности депутатов и представительных органов власти. Однако затем политика отдельных субъектов в этом вопросе изменилась, они стали принимать свои нормативные акты о наказах избирателей, тем самым восстанавливая этот институт.

Наказ можно определить как поручение избирателей депутату и соответствующему представительному органу власти по вопросу общественного значения, требующему решения данного органа либо иного компетентного органа. В наказах выражаются проблемы, имеющие общественное значение.

На встрече кандидата в депутаты с избирателями последние вносят свой наказ, принимая его путем открытого голосования большинством голосов присутствующих на собрании. Полученные наказы обобщаются представительным органом власти. При этом выделяются наказы, которые нереально выполнить усилиями данного уровня власти и управления; по ним готовится обращение в вышестоящие органы власти; определяются наказы, не подлежащие выполнению как необоснованные; намечается программа мероприятий по выполнению принятых наказов, которая утверждается на заседании представительного органа власти. Далее этот орган, органы исполнительной власти, соответствующий депутат прилагают усилия к реализации наказов.

Суждения об императивном характере наказов избирателей явно преувеличены. О наказах можно было говорить как об институте, совмещающим при своем возникновении черты императивного и консультативного институтов, а по мере развития советской власти все более проявлялась роль наказов как консультативного института непосредственной демократии.

При СССР не было так таковой конкуренции, так как в избирательном округе баллотировался 1 человек на 1 вакантное депутатское место.

Роль отдельного кандидата в отборе наказов стала гораздо важнее с появлением конкурирующих кандидатов. В законодательство о наказах внесли правило о том, что наказы могут быть даны на встречах с каждым из кандидатов, причем кандидат тут же, на встрече, имеет право согласиться с наказом и принять его либо отказаться от наказа, для него это не имеет никаких последствий, кроме одного — избиратели будут решать при голосовании, отдать ли за него свои голоса. Причем наказами считались только те поручения, которые даны кандидату, ставшему депутатом. Остальные наказы переходили в ранг просто предложений избирателей. депутат по своему усмотрению решал, как с ними поступать. Это также усилило характер наказов как консультативного института непосредственной демократии.

При создании нормативных актов о наказах были разные предложения о том, как их характеризовать. В новейших актах, возрождающих наказы избирателей, порой вообще обходят вопрос о юридическом определении наказа. Кроме того, чтобы не превратить наказы в инструмент предвыборной агитации, их не связывают с избирательным процессом и с кандидатами на выборные должности, а определяют, что наказы даются на встречах с избирателями.

Пример: в Законе Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2006 г. «О наказах избирателей народным депутатам Республики Саха (Якутия)» четко определено, что наказы избирателей даются исключительно депутатам (т. е. исключены наказы кандидатам в депутаты).

А вот по Закону Архангельской области от 28 февраля 2006 г. «О наказах избирателей и обращениях граждан к депутатам Архангельского областного Собрания депутатов» наказами избирателей признаются одобренные собраниями (сходами), конференциями граждан предложения по вопросам социального, экономического и политического развития области, удовлетворения материальных и духовных потребностей населения области, направленные кандидатам в депутаты областного Собрания в период предвыборной кампании. Целью наказов является повышение уровня и качества жизни населения области. В качестве наказов могут рассматриваться предложения избирателей по изменению действующего законодательства либо осуществлению конкретных мероприятий.

Определенное своеобразие регулирования можно увидеть еще в одном акте — Законе Астраханской области от 11 декабря 2002 г. «О наказах избирателей депутатам Думы Астраханской области». Согласно ст. 2 акта наказы депутатам Думы Астраханской области выдаются на срок депутатских полномочий избирателями на предвыборных собраниях, встречах с кандидатами в депутаты, формируются из обращений избирателей, адресованных кандидатам в депутаты, при ежегодных отчетах депутатов о своей работе перед избирателями. Депутат Думы Астраханской области, избранный по одномандатному избирательному округу, на основе поступивших ему наказов избирателей формирует перечень наказов избирателей и направляет его в Думу Астраханской обл.

Приведенные положения трех законов позволяют увидеть как их различия, так и определенное единство. Различие состоит в том, что в Якутии наказы дают исключительно депутатам, в Архангельской области — только кандидатам в депутаты, в Астраханской области — как кандидатам, так и действующим депутатам. Терминология, связанная с наказами, различна — это и предложения, и поручения, и обращения. В одном вопросе акты едины — обязательно решение представительного органа об утверждении наказов, программы их реализации. Противники наказов говорят, что наказы выражают узко корпоративные интересы отдельных групп граждан, депутат же обязан думать обо всех избирателях своего избирательного округа, а представительный орган — об избирателях всей соответствующей территории. И по этой причине тоже надо отказаться от наказов. В таком доводе если и есть доля истины, то лишь в одном отношении: наказы не должны противопоставить интересы одной части избирателей округа интересам остальных избирателей, тем более интересы избирателей одного округа — интересам всей территории представительного органа власти.

п. 12 - Собрания, сходы граждан по месту жительства

Собрания граждан по месту их жительства воплощают в себе начала императивного и консультативного институтов непосредственной демократии. На собраниях обсуждаются и решаются вопросы местного значения.

В одних случаях решение собрания имеет обязательный характер. В других, является рекомендательным (консультативным).

Институт собраний граждан по месту их жительства существует в России с давних времен. Особенно он был распространен в сельской местности, где организационной и вместе с тем правовой формой объединения населения была деревенская община, а собрания жителей деревень и сел назывались сходами.

В советский период собрания граждан по месту их жительства также существовали, причем к сельским сходам добавились и собрания по микрорайонам городов. Такие сходы, собрания чаще всего связывались с осуществлением публичной власти на местном уровне, существовали под «опекой» Советов народных депутатов. По ряду вопросов они принимали решения, имеющие обязательную силу. Важная роль в системе социалистической демократии отводилась также объединениям граждан по месту работы — трудовым коллективам и, следовательно, их собраниям. В Конституцию СССР 1977 г. была включена специальная статья о трудовых коллективах, причем в главу первую — о политической системе.

В постсоветский период собрания граждан по месту жительства сохраняются как институт непосредственной демократии в системе местного самоуправления, хотя и с более скромными возможностями. Роль трудовых коллективов и их собраний существенно уменьшается, трудовые коллективы уже не рассматриваются как атрибут конституционного строя России.

Собрания и сходы граждан по месту их жительства в законодательстве закрепляются как институт непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статьи, посвященные сходам и собраниям граждан (ст. 25 и 29), размещены в гл. 5 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Причем Закон отражает несколько разное назначение сходов и собраний.

Согласно Закону (ст. 25 и 35), в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, представительный орган местного самоуправления не создается. Здесь для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.

На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом. Решение схода считается принятым, если за него проголосовало более половины его участников. Решение является обязательным для исполнения.

Собрания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования.

Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом образования.

Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и его должностным лицам, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и его должностными лицами. В этой роли собрания граждан сказывается его консультативное предназначение. НО, в Законе подчеркивается, что обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению.

Собрание граждан, проводимое в связи с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления. В этом случае можно сделать вывод о том, что собрание выступает как орган (организационная форма) публичной власти.

Закон 2003 г. разрешает проводить вместо собраний конференции граждан (собрания делегатов).

Полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

п. 13 - Понятие и институты представительной демократии

Понятие «представительная демократия» возникло практически одновременно с представительными органами власти, т. е. выборными представительными учреждениями, общегосударственными и местными, состоящими из депутатов.

Преобладали два порядка формирования состава представительных учреждений:

è сословный, когда от соответствующих слоев и видов профессиональных занятий (дворяне, купцы, ремесленники, крестьяне и т. д.) направлялись их представители в органы власти;

è территориальный, при котором представителю поручалось представительство всех жителей соответствующей территории.

Нередко оба варианта представительства переплетались. Отражением силы монархии являлся и такой метод, когда состав органа с представительскими функциями или одной из его палат формировался монархом полностью либо частично. Например, в России с 1810 г. существовал Государственный совет как законосовещательный орган при императоре, им и формировавшийся; с появлением Государственной думы в начале XX в. Госсовет стал участником процедуры принятия законов, а формировался частично царем, частично — представителями от сословий. Короче часть назначали, часть выбирали.

С созданием коллегиальных представительных учреждений понятие «представительной демократии» традиционно связывается именно с выборами представителей — прямыми либо через коллегии выборщиков. Есть все основания считать эти органы народным представительством. (выражали интересы представителей).

Однако ситуация принципиально изменилась с появлением главы государства, избираемого народом. Конечно, избираемый глава представляет интересы народа, а «порог» или «масштабность» его представительства по сравнению с депутатами некоторые авторы считают даже выше, и вот почему:

1) если депутаты избираются по отдельным округам, глава — от всей территории, и для избрания его обычно требуется большее число голосов, нежели для избрания депутата;

2) когда депутаты избираются по партийным спискам, личности каждого из них не персонифицируются, а при избрании главы каждый кандидат участвует и побеждает в личном качестве.

(((Например, в России в 1991 г. на референдуме был вопрос, хотят ли граждане введения поста всенародно избранного Президента РФ. И первый Президент РФ Б. Н. Ельцин довольно часто подчеркивал высокую меру своей представительности, называя себя всенародно избранным Президентом России)))

И в наши дни по традиции органы законодательной власти именуются представительными, т. е. органами народного представительства. Однако чертами представительства обладают и выборные лица, возглавляющие государство и исполнительную власть. (Казахстан)

В 2014 г. в России — поправкой к Конституции предусмотрено, что Президент РФ назначает членов Совета Федерации в количестве, составляющем не более 10% от числа членов палаты, представляющих субъекты РФ.

Поскольку возможна выборность населением руководителей исполнительной власти субъектов РФ и есть выборность населением глав муниципальных образований, соответствующие лица несли (несут) в себе начала представительства.

Следовательно, в систему представительной демократии в России включаются:

1) Федеральное Собрание РФ — парламент (обе его палаты — Совет Федерации и ГД); Президент РФ

2) законодательные собрания субъектов РФ (это обобщенное их наименование, некоторые так и называются, но есть думы, государственные собрания, государственные советы и др.); избранные населением главы исполнительной власти субъектов РФ

3) представительные органы местного самоуправления (думы, собрания депутатов, представителей, советы и др.); избранные населением главы муниципальных образований.

Многие институты непосредственной демократии образуются как средства воздействия граждан и их объединений на органы народного представительства. Иначе говоря, институты представительной и непосредственной демократии переплетаются.

Кроме того, представительная демократия охватывает и многие институты, свойственные для организации работы представительных органов. Представительная демократия предполагает определенные принципы отношений выборных лиц и органов друг с другом и с народом, их ответственность перед ним; можно говорить о существовании представительной демократии (народного представительства), а в ее рамках — и парламентаризма как особого вида осуществления власти народа и с участием народа.

Таким образом, представительная демократия является органической составляющей в конституционном строе нашей страны. Она объединяет следующие институты:

1) систему органов народного представительства, включающую в себя коллегиальные представительные учреждения и единоличные органы (должности) государственной власти или местного самоуправления, избираемые народом;

2) институты, отражающие постоянные контакты депутатов и выборных должностных лиц с населением, взаимодействие органов народного представительства с институтами гражданского общества посредством так называемой прямой и обратной связи (встречи, выступления, информирование, отчеты, получение обращений граждан и работа с ними, изучение общественного мнения, приглашение представителей населения, общественных объединений на свои заседания и др.);

3) специальные (и специфические) формы деятельности, характерные для органов народного представительства (публичные заседания коллегиальных представительных органов, обеспечение гарантий оппозиции и т. д.);

4) институты, отражающие задачи контроля органов народного представительства, в отношении органов исполнительной власти (парламентский запрос, вотум доверия и недоверия, правительственный час и др.).