59. Основные правила предвыборной агитации

Информационное обеспечение выборов, которое распадается на агитацию и информирование. Отличие агитации от информирования:

а) по содержанию (информирование не имеет отношения к характеристике отдельного кандидата, объективные сведения о кандидатах, лишенные каких-либо оценок; агитация - распространение позитивной информации о кандидате; в нынешней версии избирательного законодательство запрещено агитировать против других кандидатов с целью предотвращения практики черного пиара);

б) по субъектам (информирование - все: ИК, СМИ и иные; агитация - кандидаты, политические партии);

в) по финансированию (агитация может быть профинансирована исключительно из средств избирательного фонда данного кандидата или политической партии; при информировании используются бюджетные средства ОГВ и ОМС или собственные средства физических и юридических лиц);

г) по порядку (информирование может иметь место в любой момент времени и везде, поскольку она нейтральна, задача - привлечь людей к выборам; агитация происходит инициативно)

д) по срокам (информирование в любое время в течение фазы избирательной кампании и за пределами избирательного процесса, агитация только в агитационный период; агитпериод в СМИ - за 28 дней до дня голосования начинается и заканчивается за день до голосования; агитпериод общий начинается со дня выдвижения кандидата);

Формы проведения агитации:

а) ведение агитации в СМИ (равная площадь и равное эфирное время бесплатное получают все зарегистрированные кандидаты, равные возможности в использовании права покупки эфирного времени и рекламных площадей);

б) проведение агитационных публичных мероприятий (обеспечивается в соответствии с ФЗ о публичных мероприятиях);

в) распространение агитационных материалов;

Государственные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия проведения предвыборной агитации соответственно зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, в том числе для представления избирателям предвыборных программ. Бесплатное эфирное время на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания предоставляется соответственно зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, на равных условиях.

Предвыборные программы, иные агитационные материалы, выступления кандидатов и их доверенных лиц, представителей и доверенных лиц избирательных объединений не должны содержать призывы к совершению экстремистской деятельности, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм. Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики. При проведении предвыборной агитации также не допускается злоупотребление свободой массовой информации. Запрещается агитация, нарушающая законодательство Российской Федерации об интеллектуальной собственности.

Кандидатам, избирательным объединениям, их доверенным лицам запрещается осуществлять подкуп избирателей: вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности, кроме как за выполнение организационной работы (за сбор подписей избирателей, участников референдума, агитационную работу); производить вознаграждение избирателей, участников референдума, выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования или обещать произвести такое вознаграждение; проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных материалов.

В период избирательной кампании не допускается проведение лотерей и других основанных на риске игр, в которых выигрыш призов или участие в розыгрыше призов зависит от итогов голосования, результатов выборов либо которые иным образом связаны с выборами.

Зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях:

а) распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов;

б) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов;

в) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате, избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями;

г) распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов;

1. Постановление от 30 октября 2003 года N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"

Правовые категории в Постановлении.

Ограничение конституционных прав; свобода выражения мнения; предвыборная агитация; свободные выборы; информирование избирателей; свобода предвыборной агитации; требования к содержанию сообщений о проведении предвыборных мероприятий; нормативное содержание предвыборной агитации; проведение предвыборной агитации; гарантии свободы массовой информации.

Заявители.

Группа депутатов Государственной Думы (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ); граждане С.А. Бунтман, К.А. Катанян и К.С. Рожков (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Положения оспоренного Федерального закона, устанавливающие требования к содержанию сообщений в информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях о проведении предвыборных мероприятий и мероприятий, связанных с референдумом; определяющие нормативное содержание предвыборной агитации; устанавливающие безусловный запрет на проведение предвыборной агитации представителями организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности.

Позиция заявителей.

Оспариваемые положения позволяют отнести к предвыборной агитации любую деятельность по распространению информации о кандидатах, списках кандидатов, избирательных объединениях, избирательных блоках, что означает несоразмерное ограничение свободы слова, права каждого передавать, производить и распространять информацию и нарушает гарантии свободы массовой информации.

Итоговый вывод решения.

Не противоречат Конституции РФ оспоренные положения статьи 48 Федерального закона, поскольку они по своему конституционно-правовому смыслу во взаимосвязи с другими его положениями не допускают расширительного понимания предвыборной агитации применительно к ее запрету для представителей организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности и предполагают, что противозаконной агитационной деятельностью может признаваться только умышленное совершение ими предусмотренных в пункте 2 статьи 48 названного Федерального закона действий, непосредственно направленных на такую агитацию, в отличие от информирования избирателей, в том числе во внешне сходной по форме с агитацией профессиональной деятельности, предусмотренной пунктом 5 его статьи 45.

Не противоречит Конституции РФ пункт 5 статьи 45, поскольку содержащиеся в нем положения - по их конституционно-правовому смыслу в системе норм - не могут служить основанием для запрета представителям организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности высказывать собственное мнение, давать комментарии за пределами отдельного информационного блока и предполагают, что только в таком информационном блоке не должно содержаться комментариев и не должно отдаваться предпочтение кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку по времени освещения предвыборной деятельности, объему печатной площади и соотношению ее предоставления бесплатно и за плату.

Не соответствует Конституции РФ положение подпункта "ж" пункта 2 статьи 48, поскольку на его основании во взаимосвязи с положением пункта 4 статьи 2 того же Федерального закона в качестве предвыборной агитации признаются любые иные помимо перечисленных в подпунктах "а" - "е" пункта 2 статьи 48 действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов.

Мотивы решения.

Выборы могут считаться свободными, только когда реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений. Выполнение организациями, осуществляющими выпуск СМИ, такой социальной функции, как информационное обеспечение выборов и референдумов, в РФ как демократическом правовом государстве призвано способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов.

Представители организаций, осуществляющих выпуск СМИ, действующие на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом.

Применительно к СМИ свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации, к которой не предъявляются требования объективности. В целях защиты права на свободные выборы свобода выражения мнений для представителей СМИ может быть ограничена федеральным законом.

Ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений. Публичные интересы могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права.

Критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. Умысел в качестве необходимого элемента субъективной стороны формального состава такого правонарушения, как незаконная агитация, не может охватывать ее последствия и заключается лишь в осознании прямой цели данного противоправного действия.

Не может быть признано агитацией информирование избирателей через СМИ без выявления соответствующей непосредственно агитационной цели, наличие либо отсутствие которой, во всяком случае, подлежит установлению судами общей юрисдикции и иными правоприменителями при оценке ими тех или иных конкретных действий как противозаконной предвыборной агитации.

Само по себе позитивное или негативное мнение о ком-либо из кандидатов не является предвыборной агитацией и не может послужить основанием для привлечения к административной ответственности представителя организации, осуществляющей выпуск СМИ, если только не будет доказана специальная цель, а именно направленность на поддержку либо на противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку. "Выражение предпочтения" является не чем иным, как разновидностью выражения мнений.

Толкование такого действия, как выражение предпочтения, в качестве правонарушения - без доказанности его направленности именно на агитацию - означало бы ограничение свободы выражения мнений и нарушение свободы массовой информации. Существует широкий круг действий, связанных с информированием, которое объективно может способствовать созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, однако в силу отсутствия умысла не относится к агитации.

Положение, согласно которому в информационных программах телевидения и радио не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению или блоку, не может толковаться как запрещающее представителям организаций, осуществляющих выпуск СМИ, высказывать собственное мнение, давать комментарий за пределами отдельного информационного блока.

Расширительное толкование, связанное с основаниями дисциплинарной и административной ответственности представителей организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности, несовместимо с юридическим равенством, а также с принципом соразмерности устанавливаемых ограничений конституционно одобряемым целям и ведет к нарушению свободы СМИ.

Действия, не имеющие целью побудить избирателей голосовать за кандидатов или против них, то есть не обусловленные объективно подтвержденным умыслом добиться конкретного результата на выборах, не могут рассматриваться в качестве предвыборной агитации.

Международно-правовые документы, использованные в Постановлении.

Пункты 1 и 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статья 3 Протокола N 1 к Конвенции, согласно которым свободные выборы должны проводиться с разумной периодичностью путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти; каждый имеет право на свободу выражения мнений, которое включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны органов публичной власти и независимо от государственных границ (пункт 1 статьи 10); пункт 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому законодатель обязан обеспечивать права граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах, соблюдая применительно к данному предмету регулирования баланс конституционно защищаемых ценностей - права на свободные выборы и свободы слова и информации - и не допуская неравенства и несоразмерных ограничений.

Особые мнения по данному делу представили судьи Г.А. Гаджиев, А.Л. Кононов, В.Г. Ярославцев.