Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян С.А. Конституция России - природа, эволюция, современность. -
.pdfснимая проблем, о которых сказано выше.
Приведенные примеры подтверждают то, что толкование Конституции КС превращается в создание новых норм права. Б.С.Эбзеев пишет: толкование Конституции и ее норм включает в свое содержание как уяснение (самим КС), так и разъяснение (иным субъектам права) смысла интерпретируемых норм. Другими словами, процесс толкования означает и познание конституционной нормы самим интерпретатором, и разъяснение нормы, т.е. доведение КС до всеобщего сведения познанного им содержания конституционных норм и выраженной в них воли
законодателя"*(253). Однако если "познанное судом содержание норм Конституции"
налицо, то "выраженной в них воли законодателя", думается, зачастую нет и в помине. И, конечно, это вызывает озабоченность: в какой мере мнение 19 юристов, в силу
обязательности решений КС становящееся истиной в последней инстанции,
действительно объективно; не отражает ли оно всего лишь один из подходов к
проблеме? Ведь нередко и среди членов КС нет единства, о чем свидетельствуют
особые мнения отдельных судей.
Решение данной проблемы видится отнюдь не в лишении КС права на толкование Конституции, а в коренном изменении ситуации, делающей сплошь и рядом
необходимым такое толкование в силу дефектности Конституции. Суть дела, следовательно, в самой Конституции. Если она буквально начинена неясными положениями, если на них приходится спотыкаться, только начиная процесс реализации соответствующей нормы Конституции, не проще ли начать с совершенствования самого Основного Закона? Когда непонятно, как норму
Конституции применять, ее надо изменить, чтобы это стало очевидно. И сделать это
должен первый законодатель - тот, кто принимает Конституцию. Кстати, в этом - еще одна из причин нежелательности вынесения Конституции на референдум. Если сохраняется порядок изменения Конституции новым референдумом, если в тексте, принятом народом, не будет оговорено, что изменить Конституцию вправе парламент квалифицированным большинством голосов, каждый раз, когда возникает трудность
восприятия нормы Конституции, неизбежным становится параллельное
конституционное регулирование, исходящее от Конституционного Суда (в других странах - от аналогичного органа или от самого парламента).
Предлагаемый путь позволяет, во-первых, сохранить ценность самой Конституции; во-вторых, первые роли оставить за парламентом, как одной из форм выражения народного суверенитета.
4.2. Проблема авторитета и охраны Конституции
Разговор о действии и реализации Конституции РФ с неизбежностью должен перейти в краткое рассмотрение проблемы обеспечения авторитета Основного Закона.
Из множества ее аспектов мы остановимся лишь на тех, которые имеют правовую
окраску.
В первой главе работы частично говорилось о том, что один из аспектов
идеологического назначения конституции заключается в том, что она помогает
формировать общественное сознание, в свою очередь положения конституции сами
должны стать частью общественного сознания.
Надо сказать, что эти две части единой задачи решаются с разной мерой успеха.
В формальном смысле не так уж сложно пропагандировать в обществе большую роль
Конституции РФ. Гораздо труднее другое: сформировать так называемое конституционное правосознание. Для этого прежде всего требуется не столько прокламировать значение Конституции, сколько обеспечивать претворение в жизнь ее постулатов. Кратко говоря, тезис должен быть таким: надо жить по Конституции.
Сегодня мы имеем основания сказать: каждое положение Конституции претворяется. Т.е., по крайней мере, у общества есть такое достижение как отсутствие невостребованных конституционных положений. Если Конституция говорит, что в России есть плюрализм форм собственности, многообразие видов экономической
деятельности, - это существует. Если Конституция установила, что есть институты
законодательной, исполнительной и судебной власти, - они также имеются и функционируют. Если записан в Конституции широкий круг прав и свобод - они
реализуются. В этом плане надо смотреть правде в глаза и не отрицать очевидного.
Речь может идти о другом. Хватает проблем в реализации положений
Конституции. Имеющиеся конституционные институты зачастую существуют как бы в
формально-правовом плане. Реальное же использование конституционных норм таково, что приводит к их обесцениванию. Это не мелкие огрехи при применении конституционных норм, которые не влияют в принципе на характер как
соответствующих институтов, так и веру в них со стороны граждан. Изъяны могут быть настолько серьезны, что ведут к деформации конституционного правосознания, причем в ситуации, когда оно еще даже не сложилось.
Приведем несколько примеров в подтверждение этого тезиса. Записав в Конституции, что труд свободен и каждый сам решает вопрос о форме своей трудовой
деятельности, создатели Конституции как бы хотели сказать гражданину: ты сам
решаешь, каким образом будут задействованы твои способности. И действительно, это основа совершенно нового элемента в нашем конституционном правосознании и нашей свободы в обществе и государстве. Однако и раньше, и теперь подавляющее большинство граждан добывают средства к существованию в качестве наемных работников. Прежде государство обеспечивало каждому место трудовой деятельности,
теперь этой обязанности у него нет, что вполне понятно в условиях, когда на смену
единой общественной собственности пришел плюрализм форм собственности с превалированием частной. Отсутствие рабочих мест, безработица, неполная занятость работников, спад производства рождают либо неприятие конституционных норм о свободном труде и праве на труд, либо присутствует всего лишь их формальноправовое действие.
Еще один пример: достижением новой демократии в России стало создание
профессионального парламентаризма, основой которого сегодня являются нормы
Конституции РФ 1993 г. Произошел отказ от номенклатурного подбора депутатов
правящей партией, внедрены состязательность и конкуренция на выборах. Однако при применении конституционных положений возникли новые перекосы: выборы половины депутатов ГД по партийным спискам превратились в номенклатурный подбор депутатов
(мало кому известных), но не одной, а многими партиями; развитие частного капитала и
введение частного финансирования выборов привели к стремительному росту
коррупции при их проведении; многие депутаты в этой ситуации становятся фактически
теневыми представителями (лоббистами) предпринимательских структур, официально
называясь представителями народа; резко снизилось число женщин в депутатском корпусе - при том, что женщины составляют 51% в общем составе населения страны. Эти обстоятельства также деформируют конституционное правосознание граждан.
Перечень подобных примеров можно было бы продолжить, но дело не столько в
них, сколько в том, что ситуация в целом ясна и требует радикальных мер. Думается, можно говорить как минимум о таком их наборе.
Прежде всего, заложенные в Конституции РФ идеи надо воплощать в жизнь не сами по себе, а с учетом комплекса экономических, социальных, нравственных и иных факторов. Авторитет Конституции зависит отнюдь не от нее самой, а от того, что ценности Конституции входят в сознание граждан вместе с мерами по обеспечению действия Конституции. Грош цена, например, ст. 7 Конституции, гласящей, что РФ - "социальное государство, политика которого направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека", если в этом
государстве перманентно значительная часть людей живет за чертой бедности.
Далее: пора отдать должное категории конституционная законность. В последнее
время о ней говорят и пишут гораздо меньше, чем в прежние времена*(254). Сейчас в
большей мере обращают внимание на необходимость соблюдения норм самой
Конституции, а в характеристике правового государства больше внимания уделяют
судебной форме защиты прав граждан"*(255).
Между тем все-таки есть основания говорить о конституционной законности как о высшем пласте законности в целом. Она обеспечивается отнюдь не только путем
восстановления нарушенного права, в том числе в судебном порядке, хотя это и очень важно. Но по каждому случаю в суд, даже если это Конституционный Суд, не набегаешься. Поэтому в первую очередь следует говорить о конституционной законности как превентивном факторе - соблюдении норм Конституции при издании актов и совершении действий всеми без исключения органами государственной власти
иорганами местного самоуправления. Иначе говоря, конституционная законность
начинается не тогда, когда посредством решений компетентных органов обеспечивается восстановление их действия, а тогда, когда любые органы начинают с соблюдения Конституции и следования ей.
Причем понятие конституционной законности может быть шире, чем просто законности*(256). Дело в том, что обычные акты легче соблюдать в виду конкретности
их предписаний. Конституция о многом говорит емко и сжато. И не случайно ранее уже
отмечалось, что при решении вопросов о действии Конституции учитываются как ее формально определенные нормы, так и смысловые нагрузки, содержащиеся в Конституции. Т.е. логика конституционного регулирования - такая же основа законности в отношении к Конституции, как и ее более конкретные предписания.
Приведем примеры для пояснения этого тезиса. В ч. 4 ст. 111 Конституции
сказано, что после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных
кандидатур Председателя Правительства Президент назначает Председателя
Правительства, распускает ГД и назначает новые выборы. Логика конституционного
регулирования здесь состоит в том, что Президенту как бы дается простор для поиска кандидатуры, с тем чтобы найти общий язык с ГД. Если же Президент трижды представляет одну и ту же кандидатуру, он тем самым как бы идет на сознательный
конфликт с ГД. И ничего общего с обеспечением конституционной законности такой
поступок не имеет. Конечно, можно вспомнить о том, что данный вопрос был предметом
толкования Конституционного Суда РФ. В постановлении от 11 декабря 1998 г. КС
обозначил, что Президент может предлагать как новые кандидатуры, так и трижды одну
иту же кандидатуру*(257). Тем не менее представляется абсолютно нелогичным трехкратное предложение Президентом одной и той же кандидатуры, неприемлемой для Государственной Думы. Такая ситуация может говорить о том, что Президент либо
не очень уважает Думу и оказывает на нее давление, пытаясь подчинить своей воле,
либо сознательно идет на конфликт и провоцирует ее роспуск. Точно так же, хотя об этом прямо и не сказано в ч. 4 ст. 111, было бы неестественно после трехкратного отклонения кандидатур назначить Председателем Правительства лицо, совсем не обсуждавшееся Думой. Это тоже было бы нарушением логики конституционного регулирования.
Или еще пример: согласно ч. 3 ст. 117, ГД может выразить недоверие Правительству. Президент может объявить об отставке Правительства либо не согласиться с ГД. Если же ГД в течение трех месяцев повторно выразит недоверие,
Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает ГД. Но в ч. 4 ст. 117
говорится, что Председатель Правительства может поставить перед ГД вопрос о доверии Правительству. Логика соотношения пунктов 3 и 4 такова, что если ГД
проголосовала за недоверие. Правительство по решению Президента может
функционировать далее; но в течение трех месяцев оно не может ставить вопрос о
доверии к себе, тем самым сводя на нет вторую половину положения пункта 3. Между
тем в июне 1995 г., когда ГД проголосовала за недоверие Правительству, оно поступило именно таким образом, выдвинув буквально на следующий день после первого голосования требование к ГД голосовать вопрос о доверии Правительству и
мотивировав свое обращение тем, что оно не может 3 месяца пребывать в состоянии неопределенности. Такое толкование едва не привело к конституционному кризису в стране; путем освобождения Правительства от нескольких одиозных, по мнению депутатов, фигур Президент сделал все-таки возможным проведение голосования о доверии в ГД; оно кончилось в пользу Правительства, конфликт на тот момент был
исчерпан.
Правда, Государственная Дума сделала для себя выводы и в Регламенте 1998 г. записала: если она приняла постановление о недоверии Правительству и появилось представление Председателя Правительства с просьбой голосовать о доверии. Дума рассмотрит это представление лишь по истечении трех месяцев со дня внесения. Иначе говоря, если в течение трех месяцев вновь голосовался вопрос о недоверии
Правительству, Президент так или иначе будет выбирать между отставкой
Правительства или роспуском Думы. Если Дума вторичного недоверия в течение трех месяцев не выражает, она рассмотрит представление Правительства о выражении ему доверия, если, конечно, в этом еще будет необходимость.
Думается, неопределенность многих конституционных предписаний мешает обеспечению порядка их применения. Ведь от того, какой смысл будет заложен в
конституционные нормы, зависит этот порядок.
С этим связана и организация выполнения той задачи, которая называется
охраной Конституции. Нельзя защищать и охранять то, что не имеет ясности. Ведь тем
самым размываются критерии, на основе которых можно требовать соблюдения Конституции.
На страже Конституции стоят все органы государства. Специальные задачи
выполняет Конституционный Суд РФ. Всестороннее освещение его роли в защите
Конституции выходит за рамки данной работы. Но мы остановимся на нескольких
узловых моментах.
Во-первых, из трех главных компонентов компетенции КС - оценка
конституционности нормативных актов, разрешение споров о компетенции, толкование Конституции - наибольшие трудности КС должен испытывать именно при рассмотрении дел первой категории. Прямое нарушение формально определенных норм Конституции
вряд ли кто-то из нормотворческих органов будет допускать. Поэтому в ряде решений
КС стали наблюдаться оценки конституционности путем толкования статей Конституции, особенно ст. 10 о принципе разделения властей. Это уже не столько прямое обеспечение конституционной законности, сколько формулирование критериев такой законности. Иначе говоря, конституционная законность и защита Конституции строятся не на основе норм Конституции, а на основе их трактовки КС, что не одно и то же.
Во-вторых, у КС изъяты полномочия, позволявшие ему непосредственно оценивать на предмет соответствия Конституции действия и акты высших должностных
лиц государства. И на другие судебные органы эти полномочия также не возложены.
Напомним, что по прежнему Закону о КС он был вправе, в том числе по собственной инициативе, давать заключения о соответствии Конституции РСФСР действий и
решений Президента РСФСР, а также прочих высших должностных лиц РСФСР или
республик в составе РСФСР, если, согласно Конституции, неконституционность их
действий и решений служит основанием для их отрешения от должности или
приведения в действие иного специального механизма их ответственности (ст. 74). Эта мера позволяла в крайних случаях прибегать к привлечению к ответственности высших должностных лиц за несоблюдение Конституции.
4.3. Изменение действующей и принятие новой Конституции: материальные и процессуальные аспекты
Как уже говорилось в первой главе нашей работы, в действующей Конституции заложен такой механизм ее изменения, который по двум принципиальным главам - об основах конституционного строя и о правах и свободах человека и гражданина (гл. 1 и 2), а также по гл. 9, посвященной самому порядку пересмотра Конституции, - не предполагает текущих конституционных реформ, а непременно разработку нового текста Конституции. И поэтому получается, что любой разговор о совершенствовании положений указанных глав неизбежно и вне пожеланий самого автора перерастает в
обсуждение проблемы принятия новой Конституции. Что касается остальных глав (3-8),
хотя их изменение не требует принятия новой Конституции, механизм внесения в них изменений также нелегок и по существу означает появление принципиально новых конструкций власти.
4.3.1. Нужно ли изменять Конституцию?
Этих проблем мы еще коснемся подробно попозже. Но попробуем для начала
все же отвлечься от данного обстоятельства и ответить на вопрос: а назрела ли необходимость конституционных реформ? Приходится сказать: да, основания для
реформирования Конституции есть - причем в связи и с конструкцией конституционноправовых институтов, и неясностью многих конституционных положений*(258).
Во-первых, речь идет о конструкции власти. Мы уже касались данной проблемы
в нашей работе. Напомним, что, согласно ст. 10, государственная власть в РФ
осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и
судебную. А по ст. 11 государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ. Следовательно, участие Президента в осуществлении государственной власти предполагает включение его в
одну из этих ветвей. Допустимо предположить, что речь могла бы идти о власти
исполнительной. Однако, согласно ст. 110 Конституции, исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. Таким образом, Президент стоит вне этой ветви власти. По Конституции он - глава государства, имеет право обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. И как уже указывалось ранее, все это дало основание ряду авторов сделать вывод о наличии на федеральном уровне особой
формы власти - президентской власти*(259). Данный фактор требует принципиального
решения: либо надо отразить в Конституции самостоятельное существование президентской власти как отдельной формы, соизмерить ее с разделением властей,
либо определить конкретно положение Президента в системе существующих трех
ветвей власти.
Одновременно надо решить на конституционном уровне и еще ряд вопросов. В
частности, в Конституции ничего не сказано о природе федеральных функциональных и отраслевых органов исполнительной власти. По Конституции исполнительную власть РФ осуществляет Правительство, и состоит оно из Председателя Правительства, его
заместителей и федеральных министров. Либо Правительство осуществляет всю исполнительную власть, но тогда членами Правительства должны быть, кроме министров, руководители и других ведомств. Либо исполнительную власть РФ осуществляют и многие другие органы исполнительной власти РФ, но тогда об этом следует сказать в Конституции, чтобы конструкция власти была четкой. Сейчас эти
вопросы регулируются указом Президента, который к тому же ряд органов
исполнительной власти выводит на прямое подчинение Президенту, что также не согласуется с формулой Конституции о том, что исполнительную власть осуществляет Правительство РФ.
Определенную ясность должен был внести федеральный конституционный закон о Правительстве РФ. Однако, будучи подготовленным и одобренным палатами
Федерального Собрания в мае 1997 г., он до декабря 1997 г. не подписывался
Президентом РФ из-за ряда разногласий. Одно из них как раз касалось федеральных органов исполнительной власти. Парламентарии полагали, что основой деятельности этих органов должен быть специальный федеральный закон, принятие которого и предусматривалось в ст. 5 Закона о Правительстве. Однако Президент поставил одним из условий подписания Закона о Правительстве исключение из него данной нормы. Как
говорится, жертвуя "малым" во имя "большого", палаты пошли на это. Президент
подписал текст, но из него тут же принятым палатами федеральным конституционным
законом были исключены правила, вызвавшие возражения Президента. Таким
образом, система федеральных органов исполнительной власти остается пока в сфере президентского регулирования, отчего, конечно, проблемы не снимаются.
В главу Конституции о судебной власти включена ст. 129 о прокуратуре. Однако
считать прокуратуру частью судебной власти нельзя хотя бы потому, что она никаких
функций правосудия осуществлять не вправе, имеет надзорные функции, в том числе и
в сфере правосудия.
Во-вторых, представители оппозиции ставят вопрос об изменении соотношения
функций Президента и парламента, особенно Государственной Думы. Сегодня Дума лишена всякого влияния на Правительство. Она дает согласие на назначение лишь Председателя Правительства. Многие депутаты считают, что число членов
Правительства, назначаемых с согласия ГД, следует увеличить, включив в этот круг
заместителей Председателя и 6-7 министров. Выражение недоверия, а особенно невыражение доверия Правительству может кончиться роспуском ГД, что существенно влияет на характер контрольных функций ГД. Разумеется, речь должна идти не о Думе как о собрании капризных людей, дезорганизующих работу Правительства, а о создании конституционной основы нормальных деловых отношений Правительства и ГД.
В-третьих, требует решения проблема верхней палаты - Совета Федерации. Напомним, что согласно п. 9 "Заключительных и переходных положений" Конституции,
депутаты СФ первого созыва "осуществляют свои полномочия на непостоянной
основе". Таким образом, предполагалось, что в последующем члены СФ будут работать на постоянной основе. Однако Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. "О порядке
формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации"*(260) определено, что членами СФ являются по должности главы
законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Эти лица обязаны исполнять
свои функции в субъектах, а поэтому попросту не имеют возможности работать в СФ на постоянной основе. Надо изменять Конституцию, и либо проводить до конца принцип постоянства деятельности для членов верхней палаты, либо отказываться от него.
В-четвертых, можно считать тактическим просчетом создателей Конституции тот факт, что, включив в нее главу о местном самоуправлении, они не дали в Конституции главы об органах государственной власти субъектов РФ. Конечно, выглядит демократично норма о том, что субъекты сами определяют свою систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и
общими принципами организации представительных и исполнительных органов
государственной власти, установленными федеральным законом. Но непонятно, почему в федеральном законе эти принципы закреплять можно, а в самой Конституции - нельзя. В результате мы имеем президентов и глав республик, председателей правительств республик, избираемых населением, губернаторов и глав администраций. Если считать это проявлением федерализма и демократии - одно дело. Но можно ведь
это назвать и разнобоем, который отнюдь не является чертой федеративного
государства.
В-пятых, конституционная реформа нужна и в отношении тех норм, которые посвящены местному самоуправлению. В Конституции говорится о том, что народ осуществляет принадлежащую ему власть непосредственно, а также, в частности, через органы местного самоуправления. Но что это за власть? Поскольку, согласно ст.
12 Конституции, органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти, значит, это вроде бы не государственная власть. Тогда какая -
общественная? Далее, органы местного самоуправления могут наделяться законом
отдельными государственными полномочиями (ст. 132). Выступают ли они при осуществлении таких полномочий от имени государства, т.е. как органы государственной власти? Неясно. В общем, концепция власти местного
самоуправления требует уточнения в Конституции.
В-шестых, в области федеративного устройства требуют корректировки право и
практика внутригосударственных договоров. В действующей Конституции есть тезис о
том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется самой Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11). Поскольку в Конституции имеются ст. 71-73 и другие, регулирующие данные
вопросы, указанная норма требует корректировки, особенно указания на то, касается
ли она разграничения предметов ведения, установленного самой Конституцией.
Не исключено уточнение статуса таких субъектов РФ как автономные округа. По Конституции они вроде бы должны состоять в крае, области. Однако один округ напрямую входит в РФ, среди остальных есть такие, которые не возражают оставаться в составе края, области, но некоторые округа не прочь выйти из этих единиц и тоже напрямую войти в РФ.
В-седьмых, вероятно, понадобится уточнение ряда позиций главы 2 Конституции. В частности, вызывает немало возражений положение ст. 62 о возможности двойного
гражданства для граждан РФ. Норму ст. 26 о свободе определения национальной
принадлежности ряд исследователей и практических органов предлагает связать с национальностью родственников по восходящей линии. Норма ст. 26 о свободе выбора
языка обучения требует уточнения гарантий для национальных меньшинств, которые
сегодня претендуют на государственное финансирование обучения своих детей, не
относясь к титульным нациям на соответствующих территориях, и не всегда находят
поддержку у властей.
4.3.2. Поправки и пересмотр Конституции: некоторые проблемы
В главе 1 нашей работы мы останавливались на официально предусмотренном
порядке изменения Конституции. Не будем повторяться. Порекомендуем читателю лишь проглядеть соответствующий материал или гл. 9 Конституции еще раз, поскольку теперь мы хотим подробнее остановиться на проблемах, которые в связи с изменением Конституции возникают*(261).
Прежде всего, что стоит за терминологией Конституции? Напомним, что гл. 9 называется "Конституционные поправки и пересмотр Конституции". Так что же такое "поправки" и "пересмотр"? Казалось бы, возможна такая трактовка: поправки - это частичные изменения Конституции, не затрагивающие ее принципиальных положений;
пересмотр - изменение фундаментальных позиций Конституции и означает уже
определенное одновременное изменение конституционного строя.
Однако внимательное чтение ст. 135-136 Конституции позволяет сделать иной вывод. В ч. 1 ст. 135 говорится, что положения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены (выделено мною. - С.А.) Федеральным Собранием. Если обе палаты тремя пятыми голосов поддержат предложение о пересмотре положений этих глав, то
созывается Конституционное Собрание, задача которого - либо подтвердить неизменность Конституции, либо разработать проект новой Конституции. Отсюда
можно сделать вывод о том, что любое предложение, касающееся изменения глав 1, 2 и 9, даже представленное как частичное изменение отдельной статьи, фактически не влекущее изменения конституционного строя России, все равно рассматривается как
попытка изменить этот строй. И поэтому вступает в действие сложный механизм
пересмотра Конституции, который должен максимально затруднить такого рода реформу.
Такой подход можно признать оправданным, если речь действительно шла бы о
принципиальных для конституционного строя положениях. Например, представим, что
кто-то предлагает отказаться от частной собственности в РФ и в этих целях изменить статьи 8, 9, 35, 36 Конституции. В этом случае действительно можно связать данное
изменение и принятие вообще новой Конституции. Однако такой подход в некоторых
случаях все же не требуется. Выше говорилось, например, что категория двойного гражданства, включенная в ст. 62 Конституции, признается многими спорной и не оправдывающей себя, да и вообще ей не место на конституционном уровне, даже если ее и решили иметь в законодательстве. Поэтому исключение такого положения из Конституции не требует принятия новой Конституции.
В ст. 135 нет ответа еще на один важный вопрос: если в связи с конкретным предложением, касающимся пересмотра какой-то нормы глав 1, 2, 9, Конституционное Собрание решит разрабатывать новую Конституцию, можно ли в этом новом тексте
отразить и другие идеи, предложения, созревшие к данному моменту? Или же
разработчики должны ограничить себя лишь воплощением в тексте исходного предложения, оставляя все остальное за рамками Основного Закона? Думается, если
уж началась разработка новой Конституции, Конституционное Собрание должно
воплотить в нем все, что имеется в соответствующий момент истории. Другое дело, что
тогда концепцию новой Конституции следует обсудить на Конституционном Собрании и
добрить, причем сделать это можно по-разному: либо сначала, либо после создания проекта. А лучше всего сначала одобрить основные концептуальные положения, после же подготовки текста он все равно подлежит обсуждению Конституционным Собранием
(в целях принятия Конституции или вынесения ее на референдум), так что при этом состоится повторное одобрение либо отклонение положений, воплощенных в проекте.
Согласно ст. 136 Конституции, изменения, касающиеся глав 3-8, не влекут принятия новой Конституции. Такие изменения в самой ст. 136 названы "поправками". Так что, как говорится, поправки поправкам рознь. Если по главам 1, 2 и 9, будучи даже
мелкими, они автоматически вызывают постановку вопроса о новой Конституции, то
поправки в главам 3-8, будучи может быть и весьма принципиальными, формально воплощаются в действующей Конституции.
Как должны выглядеть эти поправки по форме акта? Этот вопрос возник в связи с тем, что в ст. 136 сказано, что поправки к главам 3-8 принимаются "в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона", а далее
требуется одобрение их органами законодательной власти не менее чем двух третей
субъектов РФ, лишь после этого они вступают в силу. Конституционный Суд РФ по запросу Государственной Думы дал толкование ст. 136. В его постановлении от 31 октября 1995 г.*(262) отмечено, что закон, вносящий изменения в указанные главы Конституции, не может быть по форме федеральным конституционным законом (ФКЗ). Дело в том, что, во-первых, ФКЗ принимаются лишь по кругу вопросов, названных в
Конституции, а среди них нет указания на возможность изменения Конституции
принятием ФКЗ; во-вторых, есть особенности процедуры - при принятии обычных ФКЗ
круг субъектов права законодательной инициативы шире, чем при принятии закона об
изменении Конституции по ст. 136, а после принятия ФКЗ не требуется одобрения его субъектами РФ, что обязательно при принятии поправок к главам 3-8.
Отсюда КС сделал вывод, что лишь по процедуре, т.е. голосованию и количеству
голосов, закон, вносящий изменения в главы 3-8, принимается в порядке,
предусмотренном для ФКЗ. Что касается формы, КС определил, что "поправки в
смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого
правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской
Федерации".
КС также записал в своем постановлении, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами
законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых
процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте. Вступивший после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Законодатель должен устанавливать срок для одобрения поправок субъектами; опыт тех стран, где аналогичная процедура существует, говорит о том, что порою ратификация затягивается на долгое время. Следует согласиться с Ю.А.Юдиным в том, что такой срок надо устанавливать не вообще, а в каждом отдельном законе о
конституционных поправках, исходя из его содержания, значимости, политических
условий и т.п. Правда, автор не называет хотя бы ориентировочного такого срока, ссылаясь на то, что в одной из подобных ситуаций Верховный Суд США отметил в
своем решении, что срок не должен превышать "разумных пределов"*(263). Думается,
данная рекомендация, смутная даже для США, вряд ли может подойти для России.
Здесь срок лучше обозначать более конкретно.
Рассмотрим подробнее, как регулируются соответствующие вопросы в Федеральном законе от 6 февраля 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"*(264), сопровождая информацию
нашими комментариями.
Федеральный закон устанавливает в соответствии со статьями 108, 134, 136 Конституции РФ порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3-8 Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. 2 Закона, поправки к главам 3-8 принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции РФ.
Под поправкой к Конституции РФ в данном Федеральном законе понимается
любое изменение текста глав 3-8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции. Весьма важны следующие положения Закона, которые считаем необходимым выделить: одним законом о поправке к Конституции РФ охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста (ч. 2 ст. 2). Закон РФ о поправке к Конституции получает
наименование, отражающее суть данной поправки (там же, ч. 3).
Эти положения требуют пояснений.
Во-первых, что такое "взаимосвязанные изменения"? Надо полагать, что речь идет о положениях Конституции, которые могут содержаться как в одной из глав 3-8, так и в нескольких из этих глав, если эти положения посвящены одному и тому же вопросу. Например, если из ст. 109 (глава 5) исключить положение о том, что
Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ, придется внести
изменения в ст. 84 (глава 4) и ст. 111 и 117 (глава 6), которые тоже посвящены праву
Президента на роспуск Государственной Думы.
Во-вторых, получается, что одна поправка - это, как правило, коррекция не одной статьи или, тем более, части статьи Конституции. Такое тоже может иметь место. Но все-таки смысл нормы Закона в более широком подходе: поправка - это сплошное
исправление текста глав 3-8, посвященное определенному новшеству.
В-третьих, из смысла Закона вытекает, что одним законом нельзя охватить
несколько поправок, если они касаются разных статей глав 3-8 и их нельзя
охарактеризовать как "взаимосвязанные изменения". Более того, единый закон о
поправках к главам 3-8 вообще невозможен. Казалось бы, какое значение имеет, сколько законов о поправках одновременно "запускать" в законодательный процесс? Однако сложность прохождения даже одного закона множит общее время на их
количество. Кроме того, в одном законе о поправках можно избежать параллелизма,