Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян С.А. Конституция России - природа, эволюция, современность. -

том, что должны представлять собой эти принципы, в каких пределах Федерация вправе регулировать статус и деятельность указанных органов. Закон велик по объему, и если судить по тексту, либо у категории "принципы" нет границ, либо федеральное регулирование отнюдь не ограничилось принципами, а пошло по пути детального определения многих отношений, связанных с организацией и деятельностью органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Не исключены (и уже были) обращения субъектов РФ в Конституционный Суд РФ с оспариванием объема федерального регулирования как ограничивающего возможности субъектов и

предлагающего однолинейные решения по ряду позиций. Хотя, как нам думается, уже

при создании самой Конституции была допущена стратегическая ошибка, заключавшаяся в том, что будто бы вопросы организации и деятельности органов

государственной власти субъектов не должны регулироваться Федерацией. В итоге

прошедшие шесть лет как раз и были годами широчайшего разнобоя в регулировании

организации и деятельности государственных органов субъектов РФ. Казалось бы, в

федеративном государстве нельзя отказать субъектам в самостоятельности определения системы и порядка деятельности их органов. Но в условиях России эта свобода обернулась увлечением местными усмотрениями. И это, особенно в части

установления полномочий органов государственной власти субъектов, привело к пренебрежению в отношении общегосударственных интересов (см. об этом далее).

В ряде случаев, наоборот, хорошо представляя остроту проблемы, компетентные органы всячески оттягивают ее законодательное решение. Наглядный пример - положение ч. 4 ст. 3 Конституции: никто не может присваивать власть в РФ; захват

власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Емкая формула Конституции вызывает немало вопросов: что есть присвоение и захват власти; как их различить; кто констатирует наличие соответствующего состояния; какие права имеют при этом простые граждане, так сказать, народ. Характерно, что на стадии разработки проектов Конституции, как мы указывали, эти вопросы возникали, даже появлялась запись о том, что народ может выступать против узурпаторов власти.

Однако, видимо, опасаясь того, что при наличии такой нормы любые выступления

против власти, в том числе и вооруженные, будут осуществляться со ссылкой на Конституцию, в нее такую норму не стали включать. Но очевидно, что подготовка соответствующего федерального закона (специального) крайне необходима, чтобы не дошло дело до прямого применения нормы Конституции, если кому-либо это придет в голову.

Наряду с откладыванием решения возможно, так сказать, "разбрасывание"

решений в разные акты. Это далеко не лучший вариант. И надо сказать, о нем мало

говорят, хотя для реализации положений Конституции важны не только наличие

соответствующих норм, но и форма их "облачения". Например, в ст. 23-24 Конституции сформулированы важнейшие положения, касающиеся прав человека на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и

доброго имени. Это право - говоря обобщенно, право на защиту персональных данных

- все более и более приобретает важное значение не только как одно из прав граждан,

но и как гарантия демократического общества против авторитарности политического

режима. Особенно ценно, что в ст. 24 сказано, что органы государственной власти и

органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому человеку возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Конечно, реализовать это положение можно в

актах, касающихся соответствующих органов, в законах о государственной и иной

тайне и т.д. Однако другие страны пошли по пути принятия специальных законов о защите (персональных) данных. И принятие такого закона, сегодня существующего в проекте, было бы крайне необходимым для реализации нормы Конституции. Можно сделать обобщающий вывод: по каждому праву человека и гражданина, сформулированному в Конституции, надо обсудить вопрос, не требует ли оно для реализации отдельного закона или хотя бы комплексного акта для группы родственных прав.

К сожалению, приходится констатировать, что порой в Конституции РФ заложены

ошибочные конструкции. И поэтому на практике возникают проблемы либо из-за

трудности применения нормы, либо из-за выхода правоприменителей за пределы нормы, что каждый раз ставит вопрос о конституционности их действий. Самый

наглядный тому пример - запись в ст. 94 о том, что Федеральное Собрание РФ

является представительным и законодательным органом РФ. Здесь сознательно

заужен перечень функций парламента. Получается, что он не участвует в верховном

руководстве делами страны, не имеет функции парламентского контроля, не формирует ряд органов и не назначает на должности определенных лиц. На самом деле все это парламент вправе делать. Об этом частично сказано в других статьях

Конституции. Однако опять же не обо всем. В частности, нигде прямо не записано, что ГД и СФ могут рассматривать вопросы внутренней и внешней политики государства и выражать по ним свое мнение в виде заявлений, обращений и т.д. Выходит, вся такого рода деятельность палат идет на грани конфликта с Конституцией. Не случайно, когда Государственная Дума в свое время несколько раз выразила свою позицию по

Черноморскому флоту, кое-кто у нас и на Украине заявил о том, что вопросами

отношений с Украиной должны заниматься три человека в Российском государстве - Президент, Председатель Правительства и министр иностранных дел РФ. Конечно, такой вариант трактовки реализации конституционных положений неправилен, однако основания для него находят в самой Конституции РФ.

4.1.3. Конституция РФ и конституции, уставы субъектов РФ: вопросы соотношения и реализации. Договорная практика

ипроблема действия Конституции РФ

Вфедеративном государстве проблема соотношения федеральной конституции

иосновополагающих актов субъектов федерации имеет большое значение. В главе

первой нашей книги мы отмечали, что в российской практике фундаментальными для определения их соотношения являются следующие моменты:

- принцип приоритета в регулировании общественных отношений в федеральной Конституции. Суть этого принципа состоит в том, что РФ в своей Конституции либо регулирует общественные отношения, либо отказывается это делать и прямо (или же

фактом отказа) передает их регулирование субъектам;

- общий принцип верховенства федеральных актов - в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ говорится, что Конституция РФ и федеральные законы "имеют верховенство на всей

территории Российской Федерации";

- разграничение компетенции между РФ и субъектами устанавливается в

федеральной Конституции посредством выделения трех групп вопросов - федерального ведения, совместного ведения и ведения субъектов РФ;

- введение конституционного принципа субординации актов: по первой группе

вопросов действуют только федеральные акты; по второй группе вопросов действуют и акты РФ, и акты субъектов; по третьей группе вопросов действуют лишь акты субъектов РФ. Соответственно акты субъектов не могут касаться первой группы вопросов. Во второй группе акты субъектов должны соответствовать федеральным законам в сферах совместного ведения. Соответственно РФ не должна вторгаться в те вопросы, которые отданы субъектам в сфере совместного ведения и принадлежат им в сферах собственного ведения.

Исходя из такого разделения, в применении Конституции РФ надо опираться на

такие постулаты: а) конституции и уставы субъектов должны соответствовать

Конституции РФ, не могут ей противоречить*(238); б) если субъект вторгся в компетенцию РФ, это есть ненадлежащее применение Конституции РФ, акт положено

отменить самим либо это будет сделано в результате рассмотрения дела в

Конституционном Суде РФ; в) если РФ вторглась в компетенцию субъекта, это также

противоречит Конституции РФ, и надо отменить федеральный акт.

К сожалению, несмотря на то, что модель отношений РФ и ее субъектов не сложна, на практике должного уважения к Конституции РФ не проявляется. На определенном этапе развития - началось это еще при существовании СССР - в погоне

за суверенизацией не только союзные республики, но и многие республики в составе РСФСР, официально тогда называвшиеся автономными, приняли свои декларации о (государственном) суверенитете. При подписании Федеративного договора 31 марта 1992 г. республики настояли на том, чтобы они были названы с своем договоре суверенными республиками. И хотя ни при последующих изменениях Конституции РФ

1978 г., ни при принятии Конституции РФ 1993 г. их суверенитет не обозначался на

федеральном уровне, лидеры ряда республик и сейчас исходят из того, что республики - суверенные государства.

Думается, многое здесь связано с тем, как понимать суверенитет. Если речь идет о самостоятельности в осуществлении компетенции, принадлежащей субъектам РФ в соответствии с ее разделением между РФ и субъектами, - конечно, такую

самостоятельность они должны иметь. Называть ли это суверенитетом - уже дело

вкуса и терминологических тонкостей. В равной мере для таких ситуаций в других странах используется понятие автономии. Если иметь в виду право на самостоятельность в плане внешнеполитических и внешних экономических отношений - она есть в пределах тех договоренностей, которые существуют внутри Федерации. Наконец, если подразумевать под суверенитетом право субъекта на собственные

вооруженные силы, валюту - конечно, в федеративном государстве субъект подобного

права не имеет.

Следовательно, в обобщенном виде, если вести речь о суверенитете субъектов

как о праве на самостоятельное ведение дел, - он существует. Если же полагать, что суверенитет дает возможность считаться с Федерацией по усмотрению субъекта и право последнего любые вопросы решать по своему разумению и вне всяких

ограничений, - конечно, такого суверенитета субъект любой федерации, в том числе и

Российской Федерации, не имеет.

Разумеется, отсюда следует и то, о чем говорилось чуть ранее: у федерации, в

том числе и у РФ, существует право приоритета в регулировании общественных

отношений, и у каждого субъекта, в РФ также, есть обязанность следовать Конституции и законам федерации. Естественно, право приоритета существует не как абсолютное право, а как продукт соглашения между Федерацией и всеми субъектами. Главным

выражением такого соглашения является именно Конституция, поэтому следовать ей

субъекты обязаны. Речь идет как об основополагающих актах субъектов (конституциях, уставах), так и обычных законах, актах президентов, губернаторов, правительств и т.д.

Пристального внимания, с точки зрения обеспечения действия Конституции РФ, заслуживает практика двухсторонних договоров РФ и субъектов, получившая распространение в последнее время. Ее основой является сама Конституция РФ: ст. 11 говорит о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется самой Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и

полномочий.

Анализируя соотношение Конституции и договоров, А.В.Маслов делает вывод, который нельзя не поддержать: о приоритете конституционного метода в

разграничении предметов ведения и полномочий, что прежде всего обусловлено более

высокой юридической силой Конституции (ст. 15 Конституции)*(239). Однако таким

выводом сама проблема не снимается. Прежде всего, неясен вопрос: касаются ли эти

договоры неурегулированных в Конституции РФ предметов ведения и полномочий? Или же они могут быть обращены к тому, что уже отражено в ст. 71-72 и других статьях Конституции и тогда означают перераспределение предметов ведения и полномочий,

уже "расписанных" в Основном Законе?

В книге "Российская государственность: состояние и перспективы развития"*(240) Л.Ф.Болтенкова пишет об этом весьма подробно. На стр. 71 есть такое положение в авторском тексте: содержание ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации может быть изменено отдельными договорами. Несколько ниже можно

прочесть: иные договоры могут менять положения не только Федеративного договора,

но и Конституции в части разграничения предметов ведения и полномочий (стр. 71). На стр. 80 читаем: хотя договоры с республиками изменяют 71 и 72 статьи Конституции, но происходит это в соответствии с Конституцией. Поскольку Конституция разрешила изменять самое себя через заключение договоров, то можно ли сделать следующий вывод: если нормы 71 и 72 статей не совпадают с нормами договоров, то действуют

нормы договоров? С одной стороны, в соответствии с 1 и 15 статьями Конституция

имеет высшую юридическую силу, прямодействие и (что самое важное) применяется на всей территории РФ! Но измененные 71 и 72 статьи Конституции, с другой стороны, для республик, подписавших договор, действуют не в полном объеме, а только в пределах, не противоречащих договорам! То есть положения договоров как бы стали "второй" Конституцией. Насколько субъекты Федерации вправе распространить на себя эти

положения договоров? И еще можно прочесть на стр. 104 названной книги: уже

говорилось о распределении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Оно определено ст. 71 и 72 Конституции. После того как активизировался процесс

подписания двухсторонних договоров, можно сказать, что эти статьи стали условны. Сегодня они действуют по отношению к каким-то субъектам, а завтра, после подписания Договора, перестанут действовать в каких-то своих аспектах.

Изложение материи таково, что все сказанное можно принять за позицию самой

Л.Ф.Болтенковой. Но в беседе с автором этих строк Л.Ф.Болтенкова пояснила, что она

излагала такое видение сути договоров и их соотношения с Конституцией, которые

сама она не приемлет.

И действительно, сказанное трудно принять. Если двухсторонним договором происходит перераспределение полномочий вразрез с Конституцией РФ, какова цена этой Конституции? Не забудем также и о том, что договоры подписывают с российской

стороны Президент или Председатель Правительства РФ, со стороны субъекта -

президент, губернатор или глава администрации субъекта. Федеральным должностным лицам не позволено изменять Конституцию РФ, поэтому они попросту не вправе заключать договоры такого содержания. И уж вообще неестественно считать, что волей второй стороны, подписавшей договор, - руководителя исполнительной власти субъекта РФ, - вводятся правила, отменяющие действие Конституции Федерации!

Между тем отдельные из региональных руководителей именно так расценивают свою роль. Например, оценивая Договор РФ и Татарстана, который, как известно, по ряду позиций расходится с Конституцией РФ, Президент Татарстана М.Шаймиев

высказался так: да, Конституция и Договор по многим статьям различаются. Но мы

принципиально условились с Б.Н.Ельциным - и это отражено в Договоре - что он, Договор, доминирует над обеими Конституциями - и Республики Татарстан, и

Российской Федерации; там, где они не совпадают, обе стороны руководствуются

положениями Договора*(241). Позже он заявил еще категоричнее: Договор подписан на

основе признания двух Конституций, а значит Татарстан также будет полномочен

поставить вопрос о приведении отдельных статей российской Конституции в соответствие со своей*(242).

Получается, по такой логике, что субъект РФ сначала принимает свою

конституцию и включает в нее нормы, противоречащие федеральной Конституции. А потом добивается принятия двухстороннего договора, который "умиротворяет" стороны. Следовательно, Федерация как бы "проглатывает" это очевидное нарушение основ федеративного строя. Этот вывод с очевидностью вытекает из высказывания С.М.Шахрая: Конституция Республики Татарстан, конституции многих республик

находятся в формальном противоречии с текстом Конституции Российской Федерации.

Поэтому договор о разграничении предметов ведения и полномочий является сейчас единственной конституционной возможностью снятия формальных противоречий между Конституцией Федерации и конституциями республик в ее составе, потому что норма договора в данном случае обладает приоритетом над нормой закона*(243). Если такой пассаж принадлежал бы представителю республики, это было бы досадно, но (по

крайней мере) понятно. Когда же такое высказывание принадлежит человеку, бывшему

тогда вице-премьером Правительства РФ, долгое время возглавлявшему Комиссию при Президенте по подготовке двухсторонних договоров, приходится констатировать как ущербность этого момента в политике Президента, так и ошибочность тезиса С.М.Шахрая. Откуда следует, что договор, подписанный двумя лицами, имеет приоритет перед федеральным законом, а тем более Конституцией РФ?

Как известно, Конституция РФ принята всенародным голосованием, значит, и

изменить или отменить ее нормы можно также референдумом. Отсюда постановка

вопроса о реформирующей роли для Конституции РФ двухсторонних договоров

невозможна. Кстати, посмотрим часть 4 пункта 1 "Заключительных и переходных положений" Конституции 1993 г. Здесь сказано: в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора, "а также других договоров между

федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами

государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами

государственной власти субъектов Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации" (выделено мной - С.А.). Выходит, в

Конституции объявили о недействии противоречащих ей положений прежних договоров, чтобы начать менять ее содержание новыми договорами?!

Думается, это обстоятельство не принимает во внимание Б.А.Страшун, сделав

вывод о том, что "отступление в договорах от норм ст. 71-72 Конституции нельзя

Прежде всего следует отметить, что Конституция РФ в целом соответствует основным ценностям международного сообщества. В ряде ее норм задача учета таких приоритетов поставлена весьма определенно. Например, согласно ч. 1 ст. 17, в РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.

Вместе с тем обратим внимание на последние слова приведенного положения - "в соответствии с настоящей Конституцией". Они отражают общий подход, характерный

для нашей Конституции: какими бы прогрессивными ни были те или иные нормы, о

которых договорилось мировое сообщество, государство оставляет за собой их оценку, и прежде всего в своем Основном Законе.

Данное положение надо учитывать в связи с тем, что в ч. 4 ст. 15 Конституции

сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и

международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если

международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Распространяется ли это автоматически на нормы Конституции? Думается, нет.

Даже применение международного договора желательно совместить с изменением обычного закона, чтобы не было коллизии у правоприменительных органов. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. о некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия обращено внимание на две возможные ситуации:

-суд не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие

правоотношения, если вступившим в силу для РФ международным договором,

решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона (выделено мной - С.А.), установлены иные правила, чем предусмотрены законом; в этом случае применяются правила международного договора РФ;

-в силу п. 3 ст. 5 Федерального закона от 16 июня 1995 г. "О международных

договорах Российской Федерации"*(247) их положения, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно; в иных случаях наряду с международным договором РФ следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений международного договора.

И уж тем более, если предстоит заключить такой договор, который требует

изменения Конституции РФ, это надо решить не только с позиций целесообразности

договора, но и необходимости последующего введения в движение достаточно

сложного механизма, возможно, связанного с принятием новой Конституции. А если народ не поддержит такой Основной Закон? Поэтому считать, что сразу же получает приоритет перед Конституцией такой договор, было бы неверно.

Справедливости ради следует сказать, что этого и не предусматривает

действующее законодательство. Так, согласно приведенному Федеральному закону "О

международных договорах Российской Федерации", если международный договор

содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ,

решение о согласии на его обязательность для РФ возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке.

4.1.5. Вопросы толкования Конституции

всвязи с применением ее положений

Впроцессе применения действующей Конституции РФ возникает немало неясностей. Чаще всего они выражаются либо в том, что вообще непонятно, как применять конституционную норму, либо же вырисовываются два и более вариантов ее применения, - но взаимно друг друга исключающих. И тогда требуется официальное

толкование Конституции.

Казалось бы, толкование должно быть разъяснением содержания и смысла

нормы Конституции, вытекающего из нее порядка применения соответствующих

предписаний. Иначе говоря, толкование дается в рамках того, что записано в

Конституции. Но в том-то и дело, что или вообще неясно то, что записано, или из положения Конституции можно вывести несколько способов его реализации. И тогда толкование становится уже не столько разъяснением, сколько созданием новых норм права.

О таком назначении соответствующего органа выразительно сказал

(применительно к Верховному суду США) американский автор Л.Фридмэн:

действительно, Конституция является высшим законом страны. Но только самые наивные верят, что Верховный суд просто "интерпретирует" текст, т.е. исследует, что документ означает или что подразумевали в нем люди, которые его писали. Суд идет дальше простой интерпретации. Суд изобретает и расширяет конституционную

доктрину; некоторые из положений доктрины связаны с основным текстом легкими

паутинками, если вообще связаны*(248).

Таким образом, получается, что наряду с первым законодателем, принявшим

Конституцию (в нашей стране народом, поскольку она выносилась на всенародное

голосование), появляется второй законодатель - тот, кто толкует Конституцию*(249). Поскольку эта обязанность возложена в самой Конституции на Конституционный Суд РФ, в положении второго законодателя выступает этот орган. И в принципе выводы американского юриста насчет того, что при интерпретации суд изобретает и расширяет конституционную доктрину, подходят и к нашему КС. Эта оценка может быть

распространена на многие его решения, содержащие толкование Конституции.

Более того, можно поставить вопрос даже радикально: дать толкование

Конституции без создания соответствующей новой нормы практически невозможно! Это

относится и к ситуациям, когда толкование в большей мере обусловлено разъяснением текста Конституции, и к случаям, когда оно лишь отдаленно связано с самой

Конституцией. Для наглядности приведем примеры и того, и другого плана.

Так, в постановлении от 12 апреля 1995 г. Конституционный Суд дал толкование

ряда статей Конституции в плане использования понятий "общее число депутатов Государственной Думы" и "общее число членов Совета Федерации и депутатов

Государственной Думы"*(250). КС должен был разъяснить, тождественно ли число депутатов ГД ее численному составу, определенному Конституцией (т.е. 450), либо оно

означает число фактически избранных депутатов, а также является ли указание на

общее число членов СФ и депутатов ГД основанием для принятия решения на базе

суммы голосов членов обеих палат ФС.

КС пришел к выводу, что возможная неполнота состава палат ФС не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение. Поэтому трактовка состава ГД только исходя из фактически

избранных депутатов ГД может привести к тому, что ГД будет принимать федеральные

законы и иные важные для страны акты, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты, как нарушающие ст. 94 Конституции РФ, окажутся нелегитимными. Следовательно, надо толковать "общее число депутатов" как конституционное их число, т.е. 450. Соответственно при принятии решений в палатах надо исходить из конституционно установленного числа не только ГД, но и членов СФ (по два от каждого субъекта РФ, т.е. всего 178).

Вприведенном примере КС нормативно обозначил один путь применения

имеющегося конституционного положения.

Впостановлении от 23 марта КС дал толкование ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции*(251). Суть дела состояла в том, что, согласно Конституции, Совет

Федерации должен в течение 14 дней рассмотреть и решить вопрос об одобрении или

отклонении принятого ГД федерального закона, а если он пропустит этот срок, то закон

считается им одобренным. СФ обратился с запросом: касается ли положение о сроке

ст. 106, поскольку законы, принятые ГД по вопросам этой статьи, СФ обязан рассмотреть. КС определил в своем толковании, что рассмотрение федерального закона по ст. 106 должно начаться в СФ не позднее 14 дней после его передачи. Но

если СФ не завершил рассмотрение, закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании СФ до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

Таким образом, КС сформулировал в своем постановлении совершенно новое правило, дав расширительное толкование норм Конституции, но, по крайней мере, не

вызывающее резких возражений ни практиков, ни ученых.

Но можно привести пример толкования - причем не по запросу о толковании, а в связи с оценкой конституционности конкретных актов, - которое вызывает серьезные возражения. В постановлении от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта

2.3Положения о главе администрации края, области, города федерального значения,

автономной области, автономного округа, утвержденного данным Указом, КС определил: "В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской

Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по

вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не

противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их

действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов"*(252).

Впостановлении КС дана его трактовка по вопросу, являющемуся предметом

давнего спора, - о соотношении закона и указа. На практике возникают разные

ситуации: вопрос юридически не урегулирован, и не ясно, каким актом это должно быть

сделано, - законом, указом Президента, постановлением Правительства и т.д.; вопрос

еще не урегулирован, но ясно, что он является предметом закона. По мнению

Президента РФ, он вправе издавать свой нормативный акт не только в первой ситуации, но даже и во второй, когда ясно, что нужен закон для заполнения правового пробела и на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения

настоятельно требуют регулирования. Свою логику Президент изложил в послании

Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г.: "Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы" (курсив мой. - С.А.). Тем более, продолжал Президент, что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден (курсив мой. - С.А.). Разумеется, эти указы не

должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых

пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых,

одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение

основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не

только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого

полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, сделал вывод Президент, пока

нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной (выделено в послании - С.А.) правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений.

Можно было бы согласиться с доводами Президента, если бы не ряд серьезных обстоятельств. Прежде всего, в силу указания Конституции либо в силу правовой

логики вообще вряд ли допустимо принятие акта Президента даже при отсутствии

закона и необходимости в нем. Например, если ст. 6 Конституции говорит о том, что гражданство РФ приобретается и прекращается "в соответствии с федеральным законом", нельзя допустить принятия вместо него указа. Или, к примеру, если Федеральное Собрание принимает законы РФ, логично, что оно и определяет порядок их опубликования и вступления в силу. В этом плане принятие Президентом Указа от 5

апреля 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов"

вызывает удивление, даже если и объяснять это тем, что депутаты затянули с принятием закона по данному вопросу (он был подписан Президентом 14 июня 1994 г.).

Далее. Когда очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принятия, то хотя бы необходимо (предусмотренное Конституцией) решение Государственной Думы о поручении Президенту

урегулирования этих отношений. Такого рода практика есть в других странах, она

именуется делегированным законодательством. Но это не делается там явочным

порядком, и президент (либо правительство), вторгшиеся таким путем в компетенцию

парламента, будут считаться нарушителями Конституции.

Отсюда еще один фактор: принятие указа вместо закона, даже на время, допустимо тогда, когда концепция регулирования ясна и в ее оценке органы не

расходятся. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не

что иное как подмену президентом парламента. И вряд ли в подобном случае речь

может идти о "полноценной", как ее назвал Президент, правовой базе общественных

отношений.

Как видим, есть серьезные соображения, когда речь идет о замене указным правом, хотя бы временной, регламентации общественных отношений, требующих законодательного решения. И позиция КС, отраженная в его постановлении, создает

совершенно новую ситуацию, делая президентскую практику легитимной, но отнюдь не