ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА
А. ВЫБОРЫ КАК СПОСОБ ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ: ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, ВИДЫ
ВЫБОРЫ являются одним из способов формирования органов публичной власти и занятия определённых публичных должностей. Как полагает большинство учёных – наиболее демократичным способом. Выборы «являются актом, условия и процедура которого регламентируются государством и благодаря которому народ, объявленный в Основном законе началом всей государственной власти, выражает свою волю о составе народного представительства. Это единственный акт, в котором политическая воля народа непосредственно претворяется во властные политические структуры, самый важный и единственный… акт, посредством которого народ может определить, причем в обязательной с точки зрения права форме, государственную волю. Таким образом, выборы представляют собой наиважнейшую связь между организационной сферой государства, с одной стороны, и частной (общественной) сферой — с другой. Их организация решает вопрос о шансах и мере претворения в жизнь существующей и выражаемой политической воли.
Так как организация выборов находится в руках государства, то сам факт избрания народом депутатов еще ничего не говорит о демократическом характере системы. Из числа многих недемократических государств на земном шаре лишь немногие, в большинстве случаев военные диктатуры, полагают, что смогут обойтись без парламента и парламентских выборов.
[…]
Переводя политическую волю во властные государственные структуры, выборы одновременно дают государственному механизму необходимую демократическую легитимацию…, потому что представляют собой всеобщую, затрагивающую весь народ связь его с государственной властью, потому что они организуются иначе, чем любая другая связь, строго следуя точке зрения демократического равенства, и потому что имеют обязательную силу.
Обязательную силу выборы получают не как нечто само собой разумеющееся, а формально благодаря органам, руководящим проведением выборов и получением их результатов…
Определяя судьбу каждого отдельного будущего депутата, парламентские выборы в соответствии с непосредственной их целью являются, таким образом, персональными решениями. Однако над привлечением каждого отдельного избирателя к выборам и голосованию за того или иного кандидата доминирует скорее косвенная цель, а именно — стремление получить по возможности большую долю власти в парламенте для собственного политического течения. Поэтому во время парламентских выборов важнейшим является не персональное замещение депутатских мест, а партийный состав парламента, цель — стремление получить большинство мест, а так как в парламентских системах правления наиважнейшей задачей парламента является создание правительства, то выборы — это прежде всего борьба за состав правительства…
Что касается правительства, находящегося у власти, то речь может идти или о его смене, или о подтверждении полномочий… В любом случае выборы депутатов превращаются в выбор политического направления для страны.
На задний план этой преобладающей цели неизбежно отступает характер индивидуального выбора кандидатов, а также возможность превратить выборы в принятие решений по отдельным вопросам. Избиратель благоразумно не будет поддерживать чуждое ему политическое направление только потому, что ему не нравится кандидат собственной партии или больше нравится кандидат другой партии. Он также не станет голосовать против своей партии, если ему не нравятся действия собственного правительства по отдельным вопросам. Попытки активизировать избирателя с целью выразить свое мнение не должны нарушать доминирующую цель выборов. [Выборы являются] … вотумом политическому направлению, но не вотумом кандидату.
[…]
Выборы как единственное регулярно повторяющееся напряжение сил политических партий для убеждения народа определяют ритм политической жизни. Ориентируясь на выборы, проводится политика и планируется карьера политиков. Сама эта кампания на протяжении предвыборной борьбы не только мобилизует все политические силы, но и призывает народ занять на выборах определенную политическую позицию.
Голосование является реактивным актом. С этим связан целый ряд ограничений юридических и фактических возможностей. Так, избиратель в правовом отношении ограничен предложением, на которое он не оказывает влияния. Доминирующая цель выборов — влияние на тех, кто сформирует правительство, — сокращает при рациональном ходе событий выбор между тремя или четырьмя партиями; реакция на персональное предложение обычно подчиняется этому выбору. На практике альтернативы фактически ограничиваются еще больше. Избирателю обычно остается выбирать между предложенными политическими направлениями; все другие решения находятся в руках предлагающих.
В большинстве случаев активную роль на выборах играют именно те, кто предлагает кандидатов: они соревнуются в привлечении избирателей. Поскольку государство, организуя выборы и предоставляя для этого материальные средства, оказывает влияние на ход выборов, важным конституционным фактором является вопрос о том, насколько такое влияние нейтрально по отношению к упомянутому соревнованию. Одновременно это означает, что выборы в качестве правового понятия должны включать в себя кроме самой их процедуры и подготовку к ним, т.е. соревнование за привлечение избирателей. Такой подход к феномену выборов имеет смысл в правовом отношении.
Голосуя, избиратели определяют тех, кто будет депутатом в парламенте. Так как кандидаты предлагаются партиями, то одновременно устанавливается доля их участия в замещении депутатских мест и тем самым степень причастности к государственной власти, которая исходит от парламента. Поэтому форма преобразования решений, принятых избирателями, в парламентские мандаты является наиболее важным фактом.
Самое серьезное предварительное решение касается того, будет ли делиться территория, где проводятся выборы, на изолированные замкнутые избирательные округа и будет ли вместе с тем разъединяться единый корпус избирателей, т.е. народ, на ряд изолированных единиц (разъединенный электорат) или мерилом для подсчета голосов и перевода их в мандаты будет служить общий результат на территории проведения выборов (единый электорат). С последним вполне может быть совместимо ее деление на избирательные округа. При едином электорате принцип большинства в качестве мерила для перевода голосов в мандаты практически исключается, потому что иначе все мандаты перейдут к партии, собравшей наибольшее количество голосов. При разъединенном электорате перевод их в мандаты может происходить как согласно принципу большинства, так и в соответствии с пропорциональным принципом. Если действует второй принцип, то он требует установления распределительного метода, включающего избыточные остатки, так как число голосов одной партии практически никогда не составит кратного идеального частного на выборах (ведь распределяются лишь целые мандаты).
Выборы — самый массовый процесс, который только знает право. Он имеет четыре фазы: учет лиц, имеющих право голоса на выборах; сбор заявок на участие в выборах; подготовка процедуры выборов; организация подсчета голосов, включая определение результатов голосования и окончательное определение избранных. Временные рамки всех четырех фаз строго ограничены, что обеспечивает большую стабильность процесса выборов и влечет за собой определенные последствия для правовой защиты от незаконных процессуальных действий. Так, избирательное право располагает собственной системой защиты избирательного процесса. Выборы гарантируются наряду с подкрепленными уголовным законом запретами также и тем, что проводятся специальными независимыми органами»1.
Вопросы к тексту:
Что такое выборы, в чём их сущность? Каковы функции выборов?
Б. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО В ОБЪЕКТИВНОМ И СУБЪЕКТИВНОМ СМЫСЛЕ СЛОВА
Избирательное право может пониматься в двух смыслах – субъективном и объективном.
Избирательное право в объективном смысле – совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи и по поводу выборов. Избирательное право, таким образом, является подотраслью конституционного права и отражает своими нормами избирательную систему в широком смысле слова (не путать с понятием избирательной системы в узком смысле слова – способом определения результатов голосования, распределения мандатов между кандидатами, о чём см. ниже) – систему общественных отношений, возникающих в связи и по поводу выборов.
***
Избирательное право нередко именуют наиболее политической (читай – политизированной) частью (подотраслью) конституционного права и неспроста. Помимо прочего это объясняется тем, что именно с его помощью политические силы оказываются у власти. Оказавшись однажды у власти, они не спешат расстаться с вожделенным мандатом, поэтому делают всё возможное для того, чтобы сохранить его и в будущем. Самый верный способ – «подстроить» под себя избирательное законодательство, максимизировав свои шансы на победу и минимизировав шансы соперников:
«Посредством выборов волеизъявление граждан преобразуется в государственную власть. Выборы — связующее звено между обществом и государством. Для граждан парламент является не только органом государственной власти, но и учреждением представительства их интересов. С точки зрения политических партий, выборы — это механизм, определяющий их участие в государственной власти в той мере, в какой она может осуществляться парламентом. С точки зрения кандидатов, выборы определяют не только их шансы на участие в формировании воли государства, но и то, удастся ли им, получив депутатский мандат, занять, как правило, хорошо оплачиваемую должность. Поскольку депутаты являются обычно профессиональными политиками, то есть людьми, живущими за счет политики, то выборы определяют также их шансы в профессиональной сфере.
Не было бы особых проблем, если бы шансы политических партий или кандидатов зависели исключительно от вотума избирателя. В этом ведь и состоит смысл выборов, чтобы избиратель определял успех той или иной партии или кандидата. Между тем вотум избирателя — это лишь одно из условий успеха или неудачи на выборах.
Вторым и иногда более значимым условием является надлежащее законодательное регулирование избирательных отношений. К примеру, введение мажоритарной избирательной системы по английскому образцу вместо пропорциональной системы может означать даже для серьезных оппозиционных политических позиций и представляющих их партий практическое отсутствие шансов на победу на выборах. Однако решение в пользу той или иной «избирательной системы» не является единственным определяющим критерием, на который опирается законодатель в сфере регулирования избирательных отношений. Выборы — это растянутый во времени процесс, и собственно сам избирательный акт занимает лишь незначительную его часть. Как юридический институт, выборы предполагают такие этапы, как подготовка выборов (от предложения кандидатур до выдвижения кандидатов), предвыборная агитация, то есть собственно предвыборная борьба, возможное государственное финансирование избирательных кампаний, определение условий успешного проведения выборов; непосредственно процедура голосования, подведение итогов выборов и, наконец, одобрение результатов выборов теми, кого, собственно, избрали. Применительно к каждому из этих этапов могут быть приняты законодательные решения, выгодные или невыгодные для отдельных партий и их сторонников.
Однако определяющую роль в правовой регламентации этих процедур играют опять-таки политические партии, представленные в парламенте, так как соответствующие решения, как правило, облекаются в форму закона. Таким образом, они косвенно определяют свои собственные шансы и шансы своих конкурентов на выборах. Очевидно, что здесь имеет место трудноразрешимая дилемма. Если понимать правовую регламентацию выборов как установление порядка, определяющего условия конкурентной борьбы — а это так и есть, то фактически правила соревнования определяют наиболее сильные конкуренты. Ни в экономике, ни в политике это не может считаться рациональным подходом.
В процессе эволюции конституционализма эту дилемму пытались разрешить путем закрепления определенных стандартов. В соответствии с классическими стандартами выборы должны быть всеобщими, свободными, тайными, прямыми и равными. Каждый из этих элементов имеет свою особую историю и особую задачу. Возникает вопрос: как соотносятся между собой выбор определенной избирательной системы и данные стандарты? Должно ли решение в пользу той или иной избирательной системы, если это не закреплено в конституции, быть подчинено принципам организации и проведения выборов или законодатель обладает свободой выбора? ...
… любое конституционное обязательство законодателя без учреждения юрисдикции конституционного суда не имеет под собой прочной основы ввиду вышеуказанной дилеммы и господства собственного интереса законодателя. При наличии конституционного правосудия остается шанс, что конституция сможет одержать верх в столкновении с волевым устремлением политического класса к обслуживанию самого себя. Вместе с тем нельзя не отметить, что судьи конституционного суда, рассматривающие вопросы, связанные с конституционностью избирательного законодательства, находятся под тяжким гнетом — не только по причине необходимости следования государственным интересам (Staatsraison), которые должны совпадать с конституционными (Verfassungsraison), но и в силу определенного влияния господствующего политического класса. На мой взгляд, обеспечение соответствия политического процесса конституции является самой благородной задачей конституционного суда. Если эта задача решается, то при оценке иных проявлений политики можно проявить и определенную сдержанность. Даже в отношении столь уважаемого института, как федеральный конституционный суд, не всегда складывается впечатление, что его члены осознают эту альтернативу.
[…]
Избирательное право как порядок, определяющий конкурентные условия завоевания, удержания и потери политической власти, воплощающийся в избирательном законодательстве, неизбежно предполагает фактическое доминирование мощных политических сил. Однако законодатель видит эту проблему и старается закреплять условия справедливой борьбы. Сможет ли возобладать право в соревновании с политикой, это зависит от уровня развития правовой культуры общества. В немалой степени это определяет и степень независимости и верховенства конституционного суда, который призван быть гарантом честных выборов»2.
В Пояснительном докладе к руководящим принципам относительно выборов, принятом Венецианской комиссией на 52-й пленарной сессии, в Венеции, 18-19 октября 2002 г.3 в частности указывается, что
«63. Стабильность избирательного законодательства имеет важнейшее значение для укрепления авторитета избирательного процесса, который сам по себе жизненно важен для укрепления демократии. Частое изменение норм – особенно сложных – может вводить избирателя в заблуждение. Прежде всего, это приводит к тому, что избиратели – обоснованно или необоснованно – делают вывод, что избирательный закон является лишь инструментом в руках власть имущих и что их собственный голос мало влияет на результаты выборов.
64. Однако на практике следует защищать не столько стабильность базовых принципов (их, собственно, никто особенно и не оспаривает), сколько стабильность некоторых конкретных норм избирательного законодательства, особенно тех норм, которые регулируют саму избирательную систему, состав избирательных комиссий и определение границ избирательных участков. Зачастую – обоснованно или необоснованно – считается, что эти три элемента оказывают решающее влияние на результаты выборов, поэтому необходимо избегать не только манипулирования в интересах партии, находящейся у власти, но и даже намека на такое манипулирование.
65. Проблема заключается не в том, что нельзя изменять систему голосования, ибо всегда есть возможность сделать ее более совершенной, а в том, что нельзя делать это часто и накануне (менее чем за год до) выборов. Даже когда не ставится цель сознательного манипулирования, создается впечатление, что изменения продиктованы непосредственными политическими интересами партии властей.
66. Один из способов не допустить манипулирования заключается в том, чтобы определить в конституции или в документе, имеющем более высокий статус, чем обычный закон, наиболее принципиальные элементы (сама избирательная система, членский состав избирательных комиссий, границы избирательных округов или порядок их определения). Еще одно – более гибкое – решение заключается в том, чтобы указать в конституции, что в случае внесения изменений в закон о выборах на следующих выборах будет применяться прежняя система, по крайней мере если эти выборы состоятся в течение следующего года, а новая система вступит в силу уже после этого.
67. В остальном закон о выборах должен, как правило, иметь статус обычного закона. Правоприменительные нормы, особенно нормы, регулирующие технические и детальные вопросы, могут при этом быть оформлены в виде подзаконных актов».
Дело о об отказе в принятии к рассмотрению по существу обращения № 18а/2013 о контроле конституционности Закона № 108 от 3 мая 2013 г. о внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты (Кодекс о выборах и Закон о статусе депутата Парламента)4
Конституционный суд Республики Молдова
Определение №4 от 14 мая 2013 г.
[…]
Фактические обстоятельства
1. 14 мая 2013 г. депутат Парламента М. Годя представил в Конституционный суд обращение о контроле конституционности Закона № 108 от 3 мая 2013 г. о внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты (Кодекс о выборах и Закон о статусе депутата Парламента).
2. Законом № 108 от 3 мая 2013 г. о внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты Парламент изменил и дополнил положения Кодекса о выборах и Закона о статусе депутата Парламента.
Суть изменений составляет восстановление положений, действовавших до вступления в силу Закона № 94 от 19 апреля 2013 г., который устанавливал смешанную избирательную систему, выборы Парламента по одномандатным избирательным округам (мажоритарная система) и общенациональному избирательному округу (пропорциональная система).
А. Основания обращения
3. Изложенные автором обращения основания сводятся к следующему.
Приняв Закон № 108, Парламент фактически отменил Закон № 94 от 19 апреля 2013 г., вернулся к пропорциональной избирательной системе, при которой выборы проводятся только по одному общенациональному избирательному округу. В то же время, Парламент, не приведя каких-либо аргументов, внес и другие изменения в законодательство о выборах, которые ранее не предусматривались:
1) увеличил избирательный порог на парламентских выборах;
2) ввел ограничения для студентов при голосовании;
3) запретил продление отведенного для голосования времени и др.
4. Автор обращения полагает, что аннулирование законодательного акта, которым была введена обсуждаемая продолжительное время избирательная система, уже через несколько дней после его принятия грубо нарушает принцип правовой определенности и стабильности законодательных норм в правовом и демократическом государстве. Таким образом, приняв Закон № 108 от 3 мая 2013 г., Парламент проигнорировал статьи 1, 2, 3, 16, 38, 54 Конституции Республики Молдова.
[…]
Вопросы права а. Аргументы автора обращения
[…]
13. Статья 61 ч. (1) Конституции предусматривает, что Парламент избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.
14. Избирательное право является политическим правом граждан Республики Молдова, объект его регулирования составляет участие граждан в управлении общественными делами. Это положение должно соответствовать ст. 2 Конституции, которая предусматривает, что национальный суверенитет принадлежит народу, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы.
15. Право избирать и быть избранным является одним из основополагающих прав. Это право закреплено и в ряде международных договоров, одной из сторон которых является Республика Молдова.
16. Одним из основополагающих принципов выборов является равенство. Этот принцип устанавливает, что все граждане принимают участие в выборах в равных условиях. Этот принцип обеспечивает всем избирателям равные с юридической точки зрения возможности, начиная с выдвижения кандидатов, участия в избирательной кампании и заканчивая собственно голосованием.
17. При любом голосовании в избирательном округе каждый избиратель имеет только один голос и каждый голос имеет одинаковую юридическую силу.
18. Каждый гражданин должен иметь возможности голосовать, а государство обязано обеспечить ему равные условия для голосования.
19. Вместе с тем, одним из общепризнанных принципов правового государства является уважение основных прав человека, добытых законным путем.
20. Изменив избирательную систему, Парламент осуществил одно из основных своих полномочий – законотворчество. Никто не подвергает сомнению право законодательного органа регламентировать избирательную систему.
21. Однако, способ принятия закона, которым Парламент значительно расширил избирательные права граждан, а через несколько дней, нарушая все процедурные нормы, при полном отсутствии прозрачности, отменил соответствующие положения, является грубым отступлением от принципов правового государства.
22. Более того, Законом № 108 Парламент не только признал утратившими силу некоторые ранее принятые нормы, но и установил новые нормы, которые ухудшают положение десятков тысяч избирателей.
23. Смешанная избирательная система, позволяющая гражданам голосовать как по одномандатным избирательным округам, так и по общенациональному избирательному округу, стала важным шагом в развитии демократии в Республике Молдова. Практически, расширилось избирательное право граждан, поскольку избиратель имел не один голос, а два равных голоса. Избиратель мог голосовать как за партийные списки по общенациональному избирательному округу, так и за отдельного кандидата по одномандатному избирательному округу.
24. Вначале Парламент предоставил избирателю право на выражение двух равных голосов, прямое избрание своих представителей, однако впоследствии безосновательно отменил это право.
25. Автор обращения полагает, что отмена смешанной избирательной системы умаляет избирательное право граждан, чем нарушаются статьи 1, 2, 38 и 54 Конституции Республики Молдова. Это умаление нарушает принцип недопустимости упразднения ранее добытого права.
26. Помимо восстановления прежней избирательной системы, Парламент внес в Кодекс о выборах изменения, которые касаются и других его положений.
27. Согласно новой редакции ч. (6) ст. 46 Кодекса о выборах, конкуренты на выборах смогут вносить в избирательные списки любые изменения, без каких-либо ограничений. Вследствие этого, может доходить до того, что на день выборов список кандидатов будет полностью измененным. В этом случае избиратели будут поставлены в чрезвычайно затруднительное положение, так как практически они не будут знать за кого отдают свой голос. Это обстоятельство грубо нарушает принцип прямого и свободного голосования. Вместе с тем, в подобной ситуации нарушается принцип суверенитета, который принадлежит народу. В результате, народ лишается реального права делегировать в Парламент своих представителей, поскольку он не будет иметь никакого влияния, по крайней мере, выбрать стабильный список кандидатов, который невозможно будет изменить за день до выборов.
28. Статья 84 была изложена в новой редакции. Была отменена прежняя редакция, согласно которой студенты, при определенных обстоятельствах, могли голосовать на любом избирательном участке.
29. Автор обращения считает, что новая редакция грубо нарушает право этой категории граждан на свободное волеизъявление. Это ограничение значительно умаляет избирательное право студентов, что противоречит положениям статей 1, 2, 38 и 54 Конституции.
30. Такая же ситуация и в случае ст.53 Кодекса о выборах. Часть (6) ст.53 признана утратившей силу, а значит, избирательные участки лишены права продлевать при большом потоке избирателей голосование на два часа. В избирательной практике Республики Молдова, главным образом, за пределами страны, были случаи, когда граждане не успевали голосовать в отведенное для этого время. Запрещение продления времени для голосования неизбежно приведет к нарушению избирательного права многих граждан, особенно на избирательных участках, находящихся за рубежом.
31. Неоднозначно воспринимается в истории Республики Молдова и в его избирательной практике вопрос увеличения избирательного порога. Так, минимальный представительский ценз, установленный новой редакцией ст. 86 Кодекса о выборах, для партий составляет 6 процентов (на 2 процента больше), для избирательного блока, сформированного из двух партий, 9 процентов, для избирательного блока, сформированного из трех и более партий, 11 процентов.
32. Автор обращения считает, что увеличение минимального представительского ценза грубо нарушает избирательное право граждан, равное избирательное право и представительство проголосовавших.
33. Увеличение уже однажды сниженного минимального представительского ценза означает умаление права избирать и быть избранным, поскольку ограничивает право доступа политических организаций в Парламент. Более того, автор обращения приводит и ситуации, когда голоса многих избирателей, проголосовавших за конкретных конкурентов, не получивших на выборах необходимого количества голосов, в действительности теряются и перераспределяются другим партиям, достигшим избирательный ценз. В этом случае значительное количество голосов не будет принято во внимание. А эта цифра может достигать и 30 процентов.
И в этом случае игнорируются конституционные нормы статей 1, 2, 16, 38, 39 и 54 Конституции.