Глава 1. Кто организует выборы?

Понятие органа, осуществляющего избирательное управление[далее избирательный орган – Д.Ш.]

8. Наличие института или институтов, ответственных за организацию избирательных процедур обусловливается уровнем сложности и необходимости применения специальных знаний в организации избирательного управления. Эти органы имеют различные форму и структуру, по-разному именуются – «избирательная комиссия», «избирательное ведомство», «избирательный совет», «избирательное подразделение» или «избирательный департамент». Понятие «избирательный орган» является собирательным для органа или органов, ответственных за организацию выборов вне зависимости от особенностей его/их институционной структуры.

9. Избирательный орган представляет собой организацию или орган имеющий своей единственной целью, а значит и ответственно, за организацию всех или отдельных процедур, необходимых для проведения выборов и институтов непосредственной демократии… Эти необходимые (или сущностные) процедуры включают:

a. определение того, кто имеет право принимать участие в голосовании;

b. определение и легализация участников избирательного процесса;

c. проведение голосования;

d. подсчёт голосов;

e. подведение итогов голосования.

10. Если осуществление данных необходимых процедур рассредоточено между различными органами, тогда каждый из них может рассматриваться как избирательный орган. Избирательный орган может быть как автономным институтом, так и отдельным подразделением в рамках более крупного института, который, помимо прочего, может обладать и неизбирательными полномочиями.

11. Избирательный орган, помимо осуществления указанных процедур может решать и иные задачи, тем самым осуществляя помощь в проведении выборов и иных институтов непосредственной демократии: проведение регистрации избирателей, нарезка избирательных округов, информирование и образование избирателей, мониторинг СМИ, разрешение избирательных споров. Однако, если орган не обладает иными полномочиями, помимо нарезки избирательных округов (как напр. комиссия по определению границ), разрешения избирательных споров (как напр. избирательный суд), контроль за информацией о выборах (как напр. комиссия по мониторингу СМИ), информирование и образование избирателей (как напр. комиссия по гражданскому образованию), тогда он не может рассматриваться в качестве избирательного органа, поскольку он не осуществляет какие-либо из перечисленных выше необходимых избирательных процедур. Точно также, комитет по демографии и статистике, осуществляющий функцию регистрации избирателей как составную часть общей функции регистрации граждан не может рассматриваться в качестве избирательного органа.

12. Для разных выборов могут учреждаться разные избирательные органы. В Мексике и Польше в компетенцию избирательного органа входят как президентские, так и парламентские выборы; в Литве один избирательный орган занимается президентскими выборами, а другой парламентскими. В Соединённом Королевстве порядок проведения выборов и референдумов полностью отличаются друг от друга.

[…]

14. … избирательные полномочия могут быть разделены между органами различных уровней. Напр., отдельные избирательные процедуры могут осуществляться общегосударственной избирательной комиссией, министром (напр. Министром внутренних дел), или государственным ведомством, в то время как остальные закреплены за местными избирательными комиссиями, департаментами региональных органов власти или местными органами (как в Испании). …

Три модели организации выборов

15. … Несмотря на то, что существует множество конкретных воплощений, можно выделить три типа или модели организации выборов – независимую, государственную и смешанную…

Независимая модель организации выборов

16. …существует в тех странах, где выборы организуются и управляются избирательным органом, который институционально независим и автономен от исполнительной ветви власти, и который имеет и самостоятельно распределяет свой бюджет. … избирательный орган не подотчётен никакому министерству или ведомству. Он может быть подотчётен законодательному органу, суду или главе государства. Избирательный орган при независимой модели может обладать различной степенью финансовой автономности и подлежать в различной мере контролю… Он состоит из членов, которые на срок своих полномочий прекращают осуществление всяких исполнительных функций. [В качестве примера стран, избравших независимую модель организации выборов можно назвать] Австралию, Армению, Боснию и Герцеговину, Буркина-Фасо, Грузию,Индию, Индонезию,Канаду, Коста-Рику, Либерию, Мавританию, Нигерию, Польшу, Таиланд, Уругвай, Эстонию, Южной Африку.

[…]

Государственная модель организации выборов

18. …существует в тех странах, где выборыорганизуются и управляются исполнительной властью, через министерство (напр. Министерством внутренних дел) и/или местные органы власти. В тех странах, где избирательные органы, учреждённые в соответствии с государственной моделью, существуют на национальном уровне, их возглавляет министр или государственный служащий, а подотчётны они Кабинету Министров. За некоторыми исключениями они не имеют членства. Их бюджет находится в руках министерства и/или местных органов власти.

19. Среди стран, избравших данную модель можно назвать Великобританию (применительно к выборам, но не референдуму), Данию, Новую Зеландию, Сингапур, Соединенные Штаты, Тунис,Швейцарию.В Великобритании, США,Швейцарии, Швеции выборы организуются местными органами власти.В Швеции и Швейцарии центральный избирательный орган осуществляет координирующую функцию.

Смешанная модель организации выборов

20. В рамках данной модели как правило учреждается избирательный орган, включающий в себя два компонента, когда одновременно существуют две структуры: наблюдающий и контролирующий избирательный орган, независимый от исполнительной ветви власти (как избирательный орган, учреждённый в соответствии с независимой моделью) и избирательный орган, включённый в структуру органов государственной или местной власти (как избирательный орган, учреждённый в соответствии с государственной моделью). …выборы проводятся государственным избирательным органом при определённом уровне контроля со стороны независимого избирательного органа. Такая модель используется в Испании, Франции, Японии, а также во многих бывших французских колониях, особенно в западной Африке – Мали, Сенегал, Того.

21. Конкретное воплощение полномочий, функций и структуры независимого избирательного органа относительно государственного избирательного органа сильно отличается в рамках данной модели, поэтому и классификация стран в её рамках подчас вызывает вопросы. В некоторых странах, независимый избирательный орган осуществляет только наблюдение, эта версия постепенно вымирает, её отменил Сенегал. В других странах, независимый избирательный орган играет важную роль в осуществлении контроля и проверки выполнения предвыборных мероприятий государственным избирательным органом, как на Мадагаскаре, а иногда также и подведении итогов голосования, как в Конго (Браззавиль) и Того. В некоторых франкоязычных странах, Конституционный Совет занимается подведением и объявлением итоговголосования и может рассматриваться как независимыйизбирательный орган в рамках смешанной модели. … На Мали, выборы организуются Министерством Территориального Управления, Независимой Национальной Избирательной Комиссией и Конституционным Судом, каждый из которых самостоятельно подводит итоги голосования – это пример трёхэлементного избирательного органа, в котором один государственный элемент и два независимых.

22. Отношения между государственным и независимым компонентом в рамках смешанной модели… [может сильно отличаться от страны к стране].

Международный обзор IDEA в области избирательного управления за 2006 г. проведённый в 214 государствах и территориях показал, что 55 % следуют независимой модели, 26 % государственной, а 15 % смешанной модели, 4 % стран не проводят выборы национального уровня.

В. ВЫДВИЖЕНИЕ КАНДИДАТОВ

Дюверже М. Политические партии. М., 2007. С. 414-417, 424-427:

[…]

Американская терминология четко различает номинацию – акт выдвижения кандидата партией, и избрание – то есть выбор, который делают граждане между кандидатами, предложенными различными партиями. В Соединенных Штатах первая операция тщательным образом регламентирована: вместе с системой «праймериз», и особенно «праймериз» открытых, она выглядит как настоящие предварительные выборы, чем и объясняют их различение. В других странах выдвижение регламентируется менее конкретно; оно чаще всего не носит того официального и публичного характера, который придают ей по ту сторону Атлантики: это частный внутрипартийный акт. Нередко он приобретает даже характер тайного: партии не любят, чтобы ароматы избирательной кухни достигали публики.

… Должен ли кандидат обязательно быть представлен партией или он может свободно, без всякого партийного покровительства добиваться одобрения избирателей? Проблема носит одновременно юридический и практический характер. В некоторых странах партии пользуются правом монополии: только они могут предлагать кандидатов, минуя их, никто не может предстать перед избирательным корпусом. … в Соединенных Штaтах и многих других странах избирательные законы обязывают тех, кто выставляет свои кандидатуры вне партий, собрать известное число подписей… Во Франции кто угодно может выставить свою кандидатуру в президенты Республики, но, если не считать нескольких кандидатов-фантазеров, никто и никогда не пользуется этим правом, кроме нескольких политических деятелей, покровительствуемых партиями или союзами партий. В Англии любой гражданин волен выдвинуть себя кандидатом в Палату общин, уплатив залог; практически же тот, кто не является ставленником партии, не имеет никаких шансов быть избранным. … просто партийные кандидаты имеют больше шансов, чем независимые, – но и последние тем не менее полностью их не лишены…

[…]

Система голосования за выдвижение может стать главной основой партийной общности: принадлежность к партии имеет целью участие в определении кандидатов на выборы. Фактически единственный элемент настоящего членства, который обнаруживается в американских партиях, состоит в участии в закрытых праймериз… Но эта техника встречается относительно редко: если выдвижение кандидатов остается в руках членов партии, для этого обычно используется опосредованный способ. Кандидаты выдвигаются съездом или собранием, состоящим из делегатов, избранных членами партии в местных отделениях… Этот порядок был введен в Соединенных Штатах в первой половине XIX в., где он постепенно вытеснился потом принципом caucus; выдвижение отныне осуществлялось съездом (конгрессом), состоящим из делегатов, представленных собраниями округов. Поскольку никакой узаконенной процедуры вступления в партию не существовало, руководители сами составляли список лиц, приглашаемых на эти низовые собрания; голосование проводилось в обстановке многочисленных манипуляций и давления, так что съезд гораздо больше представлял верхушку партии, чем массу избирателей и симпатизантов; при демократической видимости все это недалеко ушло от системы caucus. Впрочем, некоторые «конгрессы»– это официально признанные собрания деятелей руководящих комитетов, а не делегатов от членов партии: таков и Национальный конгресс, который обеспечивает выдвижение кандидата в президенты. Многие собрания и конгрессы по своему характеру фактически не столь уж отличаются от того, что мы видим в европейских партиях, где руководящие комитеты местных организаций играют главную роль в выдвижении кандидатов. Но все же система формального членства, когда она существует, ставит какой-то предел манипуляциям и вмешательству партийной верхушки.

С начала XX в. порядок конгрессов в Соединенных Штатах был заменен новой системой выдвижения – праймериз, системой совершенно оригинальной, которую по-настоящему невозможно сопоставить ни с какой другой. … Вместо избрания кандидатов членами партии, речь здесь идет скорее об избрании их избирателями и симпатизантами. Кроме того, описать праймериз весьма нелегко еще и потому, что каждый штат устанавливает здесь свою собственную регламентацию. На самом деле существует не система, а системы праймериз, весьма разнообразные и существенно отличающиеся друг от друга. В принципе праймериз – это предварительные выборы, которые служат для выдвижения кандидатов партии на собственно выборы. … Праймериз официально организуются публичными властями, как и сами выборы; они проводятся обычно в таких же пунктах для голосования, но все это происходит внутри каждой партии. Избиратель выбирает среди кандидатов своей собственной партии того, кто будет представлять партию на выборах.

В зависимости от штата различают праймериз закрытые и открытые; и тот, и другой тип имеют многочисленные вариации. На закрытых в выдвижении кандидатов-республиканцев могут участвовать только избиратели-республиканцы, а в выдвижении кандидатов-демократов – только избиратели-демократы. Но как определить, кем же является тот или иной избиратель – республиканцем или демократом? Наиболее распространенный способ – это вербовка. Она может происходить в момент регистрации: люди называют партию, к которой намереваются причислить себя на «праймериз»; изменить это можно лишь на следующей регистрации. Иногда вербовка может иметь место при входе в пункт голосования, где получают бюллетень той партии, которую предпочли; если возникает желание на следующих «праймериз» переменить свою партийную ориентацию, нужно за определенное время до выборов получить заверенное секретарем суда удостоверение – срок в зависимости от штата колеблется от шести месяцев до десяти дней. Некоторые другие штаты вводят тест верности партии, обычно именуемый «запросом»: при входе в пункт голосования избиратель требует бюллетень какой-то одной партии. Прежде чем его вручить, избирателя просят сделать заявление, что он поддержал кандидатов партии на последних выборах и поддержит их на ближайших. В некоторых южных штатах требуется даже личное заявление и поддержке кандидата партии, выдвинутого на праймериз, с тем чтобы застраховаться от независимых. Закрытые праймериз предполагают таким образом, что голосующие оказывают предпочтение партии; здесь скорее речь идет о выдвижении кандидатов симпатизантами, нежели простыми избирателями…

Но все это имеет место лишь на закрытых праймериз. На открытых же сохраняется тайна политических предпочтений каждого избирателя: принадлежность к партии никак открыто не проявляется. У входа в пункт для голосования избиратели получают два бюллетеня, по одному от каждой партии; каждый бюллетень содержит список кандидатов партии; избиратель отмечает крестиком тех, кого он предпочитает, но он имеет право использовать только один бюллетень. Или же каждый избиратель получает один бюллетень с двумя отдельными колонками для каждой партии: он может использовать лишь одну колонку – иначе голосование будет признано недействительным…

Таким образом общим названием праймериз именуются весьма многообразные техники голосования. Закрытые праймериз приблизительно соответствуют выдвижению кандидата от партии ее симпатизантами, открытые «праймериз» обычного типа – выдвижению его избирателями. … В целом эта система была постепенно установлена к началу XX в. с целью сломить влияние руководителей партий на отбор кандидатов. Это в значительной мере удалось… Но тем не менее вмешательство руководителей скорее изменило свои формы, нежели полностью исчезло. Кто может быть внесен в партийный бюллетень, официально отпечатанный администрацией и полученный избирателем на праймериз? В основном это член партии, который собрал известное количество подписей, различное в зависимости от размеров округа. Таким способом можно бороться против господствующей в партии группировки, противопоставив противнику своего кандидата… Система праймериз ведет не столько к независимости кандидатур от руководителей, сколько к развитию внутренних группировок и соперничеству их руководителей. Избиратели праймериз могут быть арбитрами такого соперничества, но слабое участие избирателей в этих выборах снижает их значение; с другой стороны, оно, по-видимому, почти не имеет реальной силы… так как сами кандидаты на праймериз практически отбираются группировками руководителей… По существу сокращается лишь степень их вмешательства: оно больше не распространяется непосредственно на выдвижение кандидатов, а только на отбор «кандидатов при выдвижении кандидатур». Настоящая проблема американских партий сегодня – это проблема предварительных праймериз: собраний партийных комитетов с целью выдвижения кандидатов собственно на праймериз.

Вопросы к тексту:

1. Какие существуют способы выдвижения кандидатов? Выделите плюсы и минусы каждого?

2. Что такое праймериз? Чем отличаются открытые от закрытых праймериз?