Экзамен зачет учебный год 2023 / Bogdanova-1
.docxСОВРЕМЕННЫЙ КАТАЛОГ ОСНОВНЫХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА: МЕЖДУНАРОДНЫЙ И НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПУТИ НАПОЛНЕНИЯ
В статье рассматриваются некоторые направления пополнения перечня основных прав человека и расширения их содержания: включение новых прав в национальное законодательство путем ратификации международных актов; законодательное пополнение правовых возможностей человека; расширение со-держания основных прав в толкованиях конституционных судов и решениях Европейского суда; появление новых прав как следствие новых потребностей человека и достижений науки. Вместе с тем отмечается опасность сужения круга и содержания прав под предлогом борьбы с терроризмом.
Международные источники норм об основных правах. Современный каталог основных прав включает фундаментальные права и свободы, которые признаны мировым сообществом и обеспечиваются системой защиты на национальном и международном уровнях. Составляющие его права и свободы получают нормативное отражение в источниках национального права, прежде всего в конституциях, а также конкретизирующем и развивающем их положения законодательстве. Именно национальная конституция как акт проявления высшей воли народа, обладающий верховенством и учредительным характером, закрепляет перечень основных прав и свобод, признаваемых, соблюдаемых и защищаемых соответствующим государством, а также определяет от-ношение этого государства к международно-правовым документам, устанавливающим принципы и нормы о правах человека, — допуская (безусловно или при определенных условиях) расширение либо корректировку содержательного наполнения каталога прав.
Акты международного права как источники норм об основных правах человека расширяют сферу нормативного опосредования таких прав, выводя его на наднациональный уровень, и повышают авторитет внутригосударственных норм посредством приобретения ими всеобщего характера. Среди многочисленных международно-правовых источников основных прав и свобод наиболее значимыми являются акты, которые объединяются доктринальным названием — Международный билль о правах человека, рассматриваемый как «смысловое ядро» международно-правового оформления прав и свобод. В него входят акты, декларирующие фундаментальные права человека: Устав ООН (подписан 25 июня 1945 г. представителями 51 страны), Всеобщая декларация прав человека (принята на 3-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г.), а также международные пакты о правах — Пакт о гражданских и политических правах и Пакт об экономических, социальных и культурных правах (приняты на 21-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 16 и 19 декабря 1966 г.).
Продолжением и дополнением перечисленных актов универсального характера являются многочисленные нормативные документы, касающиеся либо определенного круга лиц (например, женщин, детей, рабочих-мигрантов, беженцев, заключенных и т.п.) или конкретных прав (например, права на создание профессиональных союзов, забастовку, труд, вознаграждение за труд, образование, здоровье и т.п.), либо отдельных направлений защиты прав человека (например, предотвращение и наказание преступлений геноцида, устранение всех форм расовой дискриминации, дискриминации против женщин и т.д.). Кроме того, значительное число континентальных и региональных деклараций, хартий, конвенций, отражающих особенности цивилизационного понимания ценности человека, характеристику положения личности в том или ином социуме и правовое оформление ее внутригосударственного статуса, пополнили и уточнили современный каталог прав, свобод и обязанностей человека.
Особое место в системе источников норм о правах человека занимают акты наднационального права, принятые органами существующих в той или иной форме объединений государств (союзов, организаций) и распространяющиеся на граждан государств-членов. Ярким примером такого акта является Хартия Европейского союза об основных правах, хотя до сих пор вопрос о юридической силе этого документа окончательно не решен. После принятия Хартии ссылаться на этот акт в судах государств-членов Союза, как и в Суде Союза, граждане Европейского союза не могли. Будущее этого документа связывается с принятием единого акта для Европейского союза.
Серьезным пробелом в системе источников норм о правах является отсутствие комплексного регулирования в данной сфере на уровне Союзного государства России и Беларуси. Такой акт стал бы важным дополнением Договора о Союзном государстве от 8 декабря 1999 г.4, значимым в политико-правовом и социальном плане для объединившихся государств, во всяком случае до принятия основного учреди-тельного документа — Конституционного акта или Конституции Союзного государства.
Итак, источники норм о правах включены как в национальное, так и международное право, а также наднациональное право (право союзов). В совокупности такие нормы, несмотря на их различную природу, образуют массив так называемого «гуманитарного права»5 или выделяемую по предмету регулирования конструкцию позитивного права — права человека. В этой системе определяющую роль играют нормы национального права, поскольку в них провозглашаются не только юридические возможности личности, но и способы и формы их реализации, обеспеченной механизмом государственных гарантий, охраны и защиты прав.
Способы и характер взаимного влияния международно-правовых актов о правах человека и национального законодательства. Сближение подходов различных государств в понимании значения и содержания прав и свобод человека, необходимости их нормативного закрепления и предоставления гарантий реализации происходит в процессе обоюдного влияния национальных и международных источников норм о правах и свободах человека. Формировавшийся под воздействием прежде всего внутренних конкретно-исторических условий той или иной страны и закрепленный в ее конституции набор прав и обязанностей собственных граждан испытал определенное воздействие политических и правовых идей и конституционного опыта других государств, что было предопределено общими закономерностями мирового социально-политического развития.
Такие закономерности под влиянием социальных революций и мировых войн привели к появлению международных стандартов прав человека, приобретающих правовую форму. Сами стандарты вобрали сориентированные на демократические ценности апробированные формулы национальных конституционных актов (продвинув их в сторону прогресса и отразив в них найденное согласие или хотя бы достигнутый компромисс), позволяющие многим государствам согласиться с ними и воспринять их как ориентиры.
Вместе с тем содержательная сторона взаимного влияния национальных и международных источников основных прав и свобод может быть осложнена рядом обстоятельств политического и идейного характера, по-разному проявляющихся в зависимости от конкретного вида прав. Так, например, политическая конфронтация, следствием которой являлась закрытость советского общества, приводила к отсутствию в советских конституциях права на передвижение, в частности свободу выезда за пределы государства. Идеологическое же противостояние долго препятствовало включению социальных прав в международно-правовые акты, несмотря на их закрепление в ряде национальных конституций еще в начале и первой половине ХХ в. Например, такие права закреплялись в Конституции Мексиканских Соединенных Штатов, Веймарской конституции Германии 1919 г., первых советских конституциях — Конституции РСФСР 1918 г., принятых после образования СССР конституциях союзных республик, Конституции СССР 1936 г. Конституционное обновление после Второй мировой войны шло параллельно с началом формирования Международного билля о правах. В это время и на национальном уровне, и во Всеобщей декларации прав человека социальные права получили свое признание как фундаментальные права, обеспечение которых составляло должное для государств, закрепивших соответствующие нормы и/или согласившихся с универсальными международными актами.
Следует заметить, что позднее в национальных конституциях более осторожно стали подходить к формулированию норм, касающихся социальных прав. Например, Конституция Испании 1978 г., относящаяся наряду с принятыми вскоре после Второй мировой войны основными законами ко «второй волне активного конституционного правотворчества» ХХ в., многие права в социальной сфере преподносит как принципы, определяющие социальную политику государства, и рассматривает соответствующие возможности человека в качестве прав, не подлежащих судебной защите. По сравнению с приведенными примерами национального конституционного регулирования нормы о социальных правах, включенные во Всеобщую декларацию прав человека, закрепляют более высокий стандарт обеспечения достойной жизни человека. То же можно сказать и о Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, в котором перечень социальных прав представлен еще более подробно.
Определяемая суверенной волей конкретного государства мера его связанности международно-правовыми актами о правах человека имеет следствием различные способы влияния таких актов на национальное законодательство. Во-первых, международно-правовые нормы могут выступать в качестве рекомендаций, приобретающих форму целевых ориентаций, общих понятий и терминов, модельных правовых решений, предлагаемых для использования в национальном законодательстве. Во-вторых, такие нормы могут представлять собой императивные предписания, заявленные в виде принципов, правил, которые или действуют прямо, или/и преломляются через национальные законодательные акты. И рекомендательное, и императивное международно-правовое регулирование создает нормы, в широком смысле понимаемые как международные стандарты в области прав и свобод. Авторитет и сила таких стандартов подкреплены признанием их мировым сообществом и соглашающимися с ними государствами.
В зависимости от формализации и воли государства к восприятию международно-правовых актов о правах они могут иметь нравственно-политический характер (программные документы, декларации) или быть юридически обязательными (конвенциональные, договорные нормы). Важно то, что любая избранная процедура имплементации позволяет конкретному государству, принимая общую идею международного правового документа о правах человека, учитывать социо-культурные особенности страны, ее современное экономическое, политическое положение, правовые традиции. Таким образом, «под влиянием международных норм внутреннее право государства транс-формируется в направлении всеобщей унификации (важной для сферы прав человека), что позволяет избежать разлома в гуманистической оценке человека на разных уровнях человеческого измерения (универсальном, региональном или национальном)»8. Подобное воз-действие испытывает и российское право, воспринявшее общепризнанные принципы и нормы международного права.
Отношение к международно-правовым нормам о правах: российский конституционный выбор. Заявляя на конституционном уровне о своем выборе, Россия исходила из признания человека — носителя и субъекта прав и свобод высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ) и таким образом подтвердила гуманитарную направленность своих политических и правовых институтов и решений. Следствием этого должны были стать реальные шаги по воплощению международных гуманитарных идеалов в российскую действительность. Правовым началом данного процесса стало провозглашение в Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) важнейшего правила о включении в национальную правовую систему в качестве ее составной части общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России, а также объявление приоритета названных договоров в случае установления последними иных правил, чем предусмотрены российским законом. Дальнейшая деятельность в этом направлении требовала целенаправленных и скоординированных усилий всех ветвей власти по последовательному проведению политики, обеспечивающей уважение человека и соблюдение его прав.
Открытость России международному праву стала порождением времени существенных общественных перемен и надежд на понимание мирового сообщества. Желание реабилитироваться за прошлое и выделить человека в системе ценностей проявилось в заявленной на конституционном уровне по сути безусловной приверженности общепризнанным принципам и нормам международного права, в том числе и прежде всего касающимся прав и свобод человека.
Однако рассматриваемая конституционная формула не означает, как это полагали сторонники теории трансформации, безусловной обязательности для субъектов российского права международно-правовых установлений, относящихся к числу общепризнанных принципов и норм международного права9. На их действие в правовой системе России требуется ее санкция, осуществляемая по особой процедуре. Только должным образом ратифицированный и опубликованный международный акт включается в российскую правовую систему, оставаясь особым по форме источником норм о правах и свободах. Такой вид источника не подменяет закон и не приравнивается к нему по юридической силе. Принцип верховенства закона, определяющий его место в правовой системе России, обходится лишь в единственной ситуации, возможной в практике правоприменения, — «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом…» (ч.4 ст.15 Конституции РФ).
Вместе с тем важно отметить, что в российской правовой доктрине все настойчивее утверждается позиция о том, что упомянутое условие не распространяется на Конституцию РФ, нормы которой, в том числе и о правах человека, имеют приоритет даже над введенными в правовую систему России нормами международного права. Такое видение соотношения конституционных и международных норм связано с гарантиями государственного суверенитета Российской Федерации. Аргументом в пользу данной позиции является узкое понимание термина «закон», в содержание которого не включается конституция. Некоторая натяжка в таком объяснении тем не менее имеется: все-таки конституция — это всегда вид закона, основной закон, поэтому понятия «закон» и «конституция» соотносятся как общее и частное. Ясность в решении этой проблемы могла бы быть внесена Конституционным судом РФ в официальном толковании соответствующего положения Конституции РФ. Однако запроса по данному поводу в Суд не поступало, а в отсутствие его общеобязательной позиции ее место займет политическая доктрина, которая и расставит приоритеты в соотношении Конституции РФ и международно-правовых актов, в том числе о правах человека.
Избежать неопределенности в понимании соотношения национального закона, в том числе Конституции, и международно-правовых актов можно несколькими путями. Первый путь предусмотрен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. №101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»10 и предполагает ратификацию только тех международных договоров, которые не противоречат Конституции РФ. Но это правило адресовано парламенту, ратифицирующему закон.
Если же такое противоречие имеется, но целесообразно и оправданно согласиться с прогрессивным актом, развивающим и дополняющим права человека, то сначала следует внести изменения в конституцию, а затем санкционировать международно-правовой акт. Такое правило предусмотрено, например, в конституциях Франции, Испании. В России, как известно, такие изменения невозможны ввиду неприкосновенности положений главы второй Конституции РФ, любое изменение которой влечет полный пересмотр Основного закона, осуществляемый в особо сложном порядке (ст. 135), до сих пор полностью не прописанном в законе (ФКЗ «О Конституционном Собрании» не принят до сих пор), а значит практически не реализуемом.
Конечно, конституционным нормам о правах и свободах должна быть гарантирована устойчивость. Вместе с тем разумное расширение каталога прав необходимо предвидеть, не связывая его с полным обновлением Конституции, но обеспечивая широкую гласность и весомое участие государственных органов и граждан через процедуры. Дополнительной же гарантией соответствия мог бы стать дозволенный законом, но не реализуемый на практике институт проверки Конституционным судом РФ на предмет конституционности не вступивших в силу международных договоров, тем более если они касаются прав человека. Обязанность инициировать такую проверку следовало бы возложить на Президента РФ, выполняющего функцию гаранта прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).
Второй путь, вносящий ясность в понимание соотношения национальных и международных источников норм о правах человека, состоит во введении в национальную правовую систему новых актов международного сообщества через принятие специального закона, повторяющего содержание международно-правового акта, а при необходимости уточняющего его. Такой закон, с одной стороны, подтвердит приверженность государства идее и стандартам международного уровня, а с другой — позволит адаптировать его к национальным условиям, особенно связанным с гарантиями и процедурами реализации. Рожденный в результате такой процедуры закон в большей мере воспринимается как «свой», что повышает его авторитет, обеспечивает обязательность, подкрепленную установлением ответственности.
Конституционное отражение современного каталога прав: общее и особенное. Идея прав человека воспринята большинством государств и нашла воплощение в национальных конституционных системах. Объективной предпосылкой провозглашения и нормативного закрепления этой идеи стало признание человека фундаментальной ценностью. Государства, ранее отвергавшие по идеологическим соображениям данную идею как буржуазную, включают ее в свои конституции. Так, постсоциалистические страны в своих конституциях уже в преамбуле заявляют о правах человека как о важнейшей ценности и главной цели. Даже в социалистическом Китае формула о правах человека получила конституционное воплощение. Изменения, внесенные в Конституцию КНР 14 марта 2004 г. на 2-м заседании Всекитайского Собрания Народных Представителей 10-го созыва, содержат положение, включенное в ст. 33 Конституции КНР: «Государство уважает и защищает права человека».
Широкое распространение по миру идеи прав человека одновременно является и следствием, и причиной глобализации общественных процессов.
Все это предопределяет общее в каталоге, формулах и понимании смысла прав и свобод человека, включенных в национальные конституции (декларации, хартии).
Международные акты, прежде всего Всеобщая декларация прав человека 1948 г., универсальные по своему предназначению, включенным в них субъектам и закрепленным базовым принципам прав человека, выходят на уровень всеобщности в признании их положений. Именно выделение главного в понимании ценности человека и забота о всеобщем мире позволили подавляющему большинству государств найти компромисс и согласиться с задачами, поставленными этими документами.
Как отмечает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В. Лукин, в 90 процентах конституций различных государств, несмотря на рекомендательный характер Декларации, воспроизводятся ее принципы.
Вместе с тем мир неоднороден, а «мировая цивилизация» — понятие слишком абстрактное, которое в процессе глобализации, возможно, обретет свое полноценное содержание, отражающее целостность соответствующего явления. Сегодня же сложившиеся региональные социокультуры с их особыми жизненными устоями, правилами и понятиями составляют основу существенно различающихся цивилизаций. Ими неодинаковым образом воспринимается уже сама идея прав и свобод человека.
Если для Запада принципы «человек — высшая ценность» и «индивидуализм», получая правовую формализацию, определяют пределы власти государства и общества во взаимоотношениях с личностью, то в социокультурной среде восточных цивилизаций, опирающихся на иную религию и философию, личность неотделима от общества, а индивидуальное начало подчинено общему, представленному в том числе и властью. В то время как распространенная в западной политико-правовой мысли естественно-правовая доктрина предопределяет характеристику прав человека в качестве прирожденных и неотъемлемых, суть иных учений о правах, имеющих религиозную основу, состоит в признании божественного источника прав человека. Такое принципиальное различие в подходах к вопросу о правах человека означает, что не всегда находят реальное действие в социальной среде иной культуры.
Адаптировать гуманистические идеи западного образца к национальным условиям стало возможным через региональные международные акты о правах человека, которые как раз и определяют параметры общего в понимании прав человека, характерном для группы стран, близких по принципам жизнеустройства и видению места человека в обществе и государстве. По отношению к всеобщему — это общее второго порядка, конкретизируемое в особенном, зафиксированном в национальных конституциях.
Особенное в перечне и связях прав и свобод, отраженных в конституциях, наполнении их содержанием и обеспечении гарантиями, вытекает из факторов внутреннего характера — исторических и культурных, политических и идеологических, правовых и теоретических.
Исторические и культурные факторы, являясь объективными по своей природе, определяют ту или иную модель прав человека, отличающуюся положенными в ее основу фундаментальными ценностями и принципами бытия соответствующего общества, традиционным для него мировоззрением, проявляющимся в самосознании народа и понимании природы, места и роли каждого человека. Такой подход позволяет классифицировать права человека по ряду моделей, обозначаемых в литературе как западная (евро-атлантическая), исламская, конфуцианская китайская и японская, индобуддийская, традиционная африканская.
Россия, исторически следуя западной модели прав человека, отказавшись от социализма, в порядке реабилитации подчеркивает естественно-правой характер прав человека и включает в свою Конституцию положения о неотчуждаемости и прирожденности основных прав (ч. 2 ст.17). Однако, как отмечает М.А. Супатаев, «в российской культуре, в отличие от западной, никогда не существовало понятия индивидуального в западном значении индивидуализма. Полнота индивидуального достигалась в обретении его целостности с коллективным, социальным, а не в автономизации и диктатуре личности, суверенизации отдельно-индивидуального в его плоском, узкокорыстном, потребительском понимании»17.
Кроме того, для России идея справедливости традиционно важнее принципа равноправия, что также придает особенность содержательному (далеко не всегда формальному) наполнению правовой модели прав человека, воспринятой национальным законодательством, а главное, отношению к ней и ее оценке в связи с отступлением от идеи справедливости в пользу равноправия. Ярким примером тому стал серьезный социальный протест против «монетизации льгот», введенной ФЗ от 22 августа 2004 г. № 12218, вынудивший власть искать справедливые решения.
Хотя юридические формулы прав, закрепленных в национальных конституциях, часто совпадают или весьма близки, идеологические факторы влияют на смысл, вкладываемый в конституционные формулы. Например, право на жизнь в либеральной идеологии понимается, как недопустимость для государства предусматривать смертную казнь в качестве меры наказания и приводить в исполнение смертные приговоры. Вместе с тем именно последовательная либеральная идея ратует за свободу выбора женщины и выступает против запрета абортов, не считая их покушением на жизнь. Социал-демократическая же идеология в праве на жизнь видит прежде всего социальный смысл, заключающийся в гарантиях достойной жизни. Следует констатировать, что при таком подходе меняется природа рассматриваемого права: из охранительного оно становится социальным.
Развитие каталога основных прав человека. Права человека — не застывшая категория. Развивается принцип гуманизма, выявляя новые аспекты ценности человека, связанные с необходимостью удовлетворения рожденных временем и глобальными жизненными обстоятельствами новых потребностей человека. Новые возможности, открытые человечеству научно-техническими достижениями, равно как и новые опасности, — следствие тех же достижений, новое понимание свободы личности как сферы незапрещенного, прав человека (народов) и ответственности государства (государств), а также личности (народов) диктуют необходимость корректировки каталога основных прав и средств их защиты. При конституционном закреплении на национальном уровне правового положения личности учитываются цивилизационные (региональные) и универсальные стандарты прав человека, а главное — концептуальное видение и условия реализации прав в конкретном государстве.
Расширение каталога основных прав происходит по нескольким направлениям. Некоторые из них можно обозначить.
Расширение содержания существующих в национальном каталоге основных прав личности. Это означает, что ввиду заложенной в конституционной норме широты содержания конкретного права, его комплексности могут выявляться новые возможности пользования им или его защиты. Философской предпосылкой этому является соотношение категорий формы и содержания, в котором вторая всегда шире первой. Социально-экономические основания рассматриваемого расширения связаны с возможностями государства обеспечить все более полную реализацию социальных прав, сориентированных на возрастающие потребности человека и допустимые широту и многообразие обращенных к государству притязаний по их удовлетворению. Политический режим устойчивой демократии влияет на возможности использования публичных прав (например, права на создание партий, избирательных прав и права на участие в референдуме и др.), расширяя выбор форм и уровней их реализации (например, решающее участие избирателей на всех стадиях выборов, а не только в голосовании; реальность инициирования различных видов референдума; создание партий не только на общегосударственном, но и на региональном или местном уровнях).
Вместе с тем и у прав есть пределы как мера возможного поведения, установленного законом и продиктованная социально-политической целесообразностью. Расширительное толкование их содержания может приводить к злоупотреблению правом, следствием чего станет нарушение прав других.
Предоставление и выявление более широкого круга возможностей, заключенных в содержании основного права, осуществляется различными субъектами и различными способами.
Во-первых, законодатель, создавая новый закон или внося изменения в действующий, формулирует новые возможности, которые расширяют содержание ранее сложившегося права. Например, повышение планки обязательного образования со среднего общего, как это определено в ч. 4 ст. 43 Конституции РФ, до среднего (полного) общего образования изменениями, внесенными в Закон РФ от 10 июля 1992 г. (в ред. 10. 11. 2009) «Об образовании»21, через дополнительные гарантии рассматриваемого конституционного права расширило возможности несовершеннолетних обучаться, получая бесплатное образование более высокой ступени.
Другим способом приращения перечня и расширения содержания основных прав человека законодателем является ратификация международных актов и договоров. Одним из последних примеров, подтверждающих такой путь пополнения каталога прав на национальном уровне, выступает ратификация Российской Федерацией в 2009 г. Европейской социальной хартии 1961 г., пересмотренной в 1996 г.22 В результате ряд прав, по сути, сложившихся во внутреннем законодательстве России, но имеющих более конкретизированную формализацию и широкое содержательное наполнение в статьях Хартии (к ним относятся право на труд, право на объединение, право на коллективные переговоры, право детей и молодежи на защиту, право семьи на социальную, правовую и экономическую защиту, право на равные возможности и равное обращение в сфере занятости и профессиональной деятельности без дискриминации по признаку пола) получили дополнительные гарантии обеспечения и защиты. Таким образом, произошло развитие социальных и экономических прав граждан и определены ориентиры для дальнейшего проведения реформ в социальной сфере, что способствует обогащению национального каталога прав.