Экзамен зачет учебный год 2023 / Смирнова Е.С. Институт гражданства_ статичность или перспективы на (1)

Статья: Институт гражданства: статичность или перспективы национального и международно-правового регулирования (Смирнова...

Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 12.04.2020

ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСТВА: СТАТИЧНОСТЬ ИЛИ ПЕРСПЕКТИВЫ

НАЦИОНАЛЬНОГО И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Е.С. СМИРНОВА

Смирнова Елена Станиславовна, заместитель Председателя руководящего Совета по региональным связям Международного общественного движения "Российская служба мира", кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются вопросы развития института гражданства во второй половине XX века. Периоду распада государств и формирования новых интеграционных объединений характерен новый подход к законотворчеству. Не менее значимы попытки закрепления статуса граждан в международно-правовом аспекте. Между странами СНГ было принято большое количество международных соглашений, направленных на цивилизованное решение проблем населения. В Европейском союзе получил развитие институт европейского гражданства. При этом государство как основной субъект международного права, с его суверенным правом создавать законы, остается главенствующим в этом процессе.

Ключевые слова: государство, суверенитет, гражданство, статичность, население, право, соглашение, закон, объединение, сотрудничество, координация, граница, безопасность, человек, права, глобализация, мир.

Institute of citizenship: statics or perspectives of national and international-law regulation

E.S. Smirnova

Smirnova Elena Stanislavovna, deputy chairman. Ruling Council for Regional Ties, International Public Movement "Russian Peace Service", candidate of juridical sciences.

The article considers the issues of development of the Institute of citizenship in the second half of the XX century. Period of disintegration of States and formation of new integration associations typical new approach to lawmaking. No less significant attempts to consolidate the status of citizens in the international legal aspect. Between CIS countries adopted a large number of international agreements aimed at civilized solution of the problems of the population. The European Union has evolved Institute of European citizenship. The state, as the main subject of international law, with its sovereign right to make laws, has tended to dominate the process.

Key words: state, sovereignty, citizenship, static, population, law, contract, law, Union, cooperation, coordination, border security, human rights, globalization, world.

В конце XX в. правовая система ряда государств и регионов мира в силу взаимозависимости мировых процессов была подвергнута испытаниям. Исчерпывающую оценку этому явлению в настоящее время давать сложно в силу прошедшего человечеством недостаточного отрезка времени.

Европейской и российской юриспруденции конца XX - начала XXI в. пришлось пережить слишком много политизированных вторжений в свою сферу. Это имело отношение ко всем отраслям юридической науки: от конституционного до международного права. История же, особенно политическая, как это очевидно, в большинстве случаев оперирует масштабными дистанциями. Но некоторые характерные, связанные с атрибутикой самого главного субъекта международного права - государства институты уже могут быть оценены. Прежде всего это касается института гражданства, которое в соответствии с общепринятой терминологией представляет собой устойчивую правовую связь человека с государством - Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" 2002 г.).

Следует указать, что одно из ключевых слов данного понятия, а именно "устойчивость", подверглось в силу больших геополитических изменений испытанию на прочность <1>. Провозглашая в качестве одной из доминант рыночной экономики свободу передвижения капитала, услуг и рабочей силы (выделено мной. - Е.С.), основатели новолиберального учения о государстве переходного типа "раскачали" именно эту основу - устойчивость, на которой и базируется институт гражданства.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 4-е изд. Т. 1. М.: Инфра-Норма, 2011. С. 596.

Человек, находящийся вне государства своего гражданства, предлагающий свои услуги по трудовому найму по всему миру, стал выступать едва ли primus inter pares - образцом инициативного индивидуума конца XX - начала XXI в. Изучение политико-правовой системы США (как и нормы права ЕЭС) в силу малой доступности до начала 90-х гг. зачастую представляло для многих отечественных законодателей и ученых terra incognita. В силу этого в период "перестройки" и возникла потребность в калькировании зачастую непроверенных и неприемлемых инициатив <2>. Стремление к всепоглощающей унификации государств зачастую превалировало у ряда отечественных политиков и идеологов над здравым смыслом о недостижимости подобных перспектив в силу веками устоявшейся природы человечества, его географического, биологического и культурного многообразия, а также невозможности создания более интегрированной мировой правовой и политической системы взамен уже разработанной человечеством в 1945 г. Необходимо подчеркнуть, что Организация Объединенных Наций была создана именно в 1945 г. после понесенных потерь Второй мировой войны численностью более 30 млн. человек.

--------------------------------

<2> Например, в поисках интегрирующего начала на постсоветском пространстве предполагалось создание единого Евразийского парламента, куда войдут Россия, Беларусь, Казахстан, Киргизия и Таджикистан по принципу европейского; введение двойного гражданства во всем Содружестве; разработка кодекса национальных меньшинств; образование Совета национального согласия; создание нефтегазового альянса; проведение согласованной политики по зерну, углю, золоту. См.: Ромашов Р.А. Современный конституционализм: теоретико-правовой анализ. СПб., 1998. С. 258; Евразийский союз: новые рубежи, проблемы и перспективы: Материалы научной конференции 18 января 1996 г.; Евразийская хартия, проект, подготовленный II съездом ДДР.

Либеральные идеи о передвижении рабочих масс, разработанные в конце 40-х гг. XX в. идеологами европейской интеграции во имя сохранения мира в европейском регионе и экономической стабильности населения ЕЭС, были проецированы на иную почву начала 90-х гг. - на разоренную и разрозненную территорию бывшего СССР, "главным субъектом" которого оставалась Россия. Тем самым необходимость поддержания устойчивой связи человека с государством была теоретически подвергнута сомнениям не только рядом экономистов и политологов, исследующих вопросы мировой (глобальной) экономики, но и учеными, занимающимися проблемами международного и европейского права, а также других юридических отраслей. Тем не менее эта "устойчивая устойчивость" неизбежно оставалась в терминологии конституционного (национального) права, что было обусловлено самим Основным Законом государства (Конституцией) <3>. Характерной особенностью данного периода в праве было провозглашение гражданства Российской Федерации в Законе 1991 г. - ранее, чем был провозглашен ее суверенитет Конституцией 1993 года <4>.

--------------------------------

<3> См. подробнее: Михалева Н.А. Комментарий к Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации". М., 2003. С. 14 - 16.

<4> В связи с тем, что принятие Закона о гражданстве состоялось в 1991 г., до формального распада Советского Союза, он был опубликован с небольшими изменениями 6 февраля 1992 г. и в тот же день вступил в силу. 10 апреля 1992 г. в Российской Федерации было принято Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента России от 10 апреля 1992 г. В дополнение 28 мая 1992 г. Министерство внутренних дел Российской Федерации утвердило распоряжение, касающееся Инструкции по организации работы органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации. См.: Юридическая газета. 1998. N 21(343); Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 17. С. 952; Кутафин О.Е. Позвольте принадлежать Отечеству // Российская газета. 1996. 14 июня; Кузнецов В.В. Кто гражданином быть обязан // Российская газета. 1995. 17 мая; Варлен-Бевз М.В. Сравнительный анализ законодательства о гражданстве стран СНГ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 19; Шингирей Т.Е. Институт гражданства Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 13; Лукьянова Е.А. Государственность и конституционное законодательство России: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003.

Стремление сохранить систему в нормативном закреплении статуса человека и гражданина, а также большая гуманистическая направленность характерны именно этому периоду развития как конституционного, так и международного права. Закон Российской Федерации о беженцах 1993 г., Закон Российской Федерации о праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации 1993 г., Закон Российской Федерации о вынужденных переселенцах 1995 г. - лишь краткое перечисление законов, регулирующих статус населения. Между странами СНГ было принято большое количество международных соглашений, направленных на цивилизованное решение проблем, связанных с населением <5>. Государственное (конституционное) право России в начале 90-х гг. разрабатывало законы, целью которых было не допустить умаления прав человека, сохранить его достоинство в духе Устава ООН. В качестве примера следует назвать развитие института соотечественников в правовой системе России, которое имело целью защиту прав человека, относящегося к исторически обусловленной территории некогда единого государства. В принятом 24 мая 1999 г. Федеральном законе "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" давалось достаточно объемное толкование этого понятия <6>.

--------------------------------

<5> См. подробнее: Смирнова Е.С. Международно-правовые проблемы гражданства стран СНГ и Балтии в свете европейского опыта. 2-е изд., доп. М.: Nota-Bene, 2001. С. 343.

<6> В 2006 г. была учреждена Национальная программа поддержки добровольной миграции соотечественников, живущих за рубежом. В то же время следует задаться вопросом о соотношении в данном случае интересов государства и личности. Не является ли большей необходимостью для России наличие в соседних территориально государствах таких лиц, занимающих достойные государственные посты и лоббирующих интересы России? См.: Миграция и безопасность в России. М., 2000; Годин Ю. Россия и СНГ: геополитические вызовы // Мировая экономика и международные отношения. 2009. N 4. С. 90 - 93; Кускова И.Б. Мировая интеграция. Перспективы развития СНГ // Компетентность. 2011. N 6(87).

Как показывает статистика двадцатилетней давности, процесс невольного/недобровольного передвижения населения государств региона бывшего государства, насчитывающего несколько веков, не ослабевал. К трудностям с получением гражданства приезжих лиц добавлялись более серьезные проблемы, связанные с укреплением государственных границ стран СНГ. Безусловно, государственная граница является своего рода зеркалом системы безопасности государства. Именно благодаря этой системе и определяются основные параметры государства: территория, население, власть <7>. Ведь именно через границу противоправно попадают на территорию государства не только оружие и наркотики, но и люди (незаконные мигранты), цели пребывания которых в стране не соответствуют государственным интересам по соображениям безопасности <8>. Безусловно, в международно-договорной деятельности по вопросам пограничной политики России и далее необходимо делать акцент на развитие отношений со странами СНГ <9>.

--------------------------------

<7> См. подробнее: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 4-е изд. Т. 1. М.: Инфра-Норма, 2011. С. 34 - 35; Лукашук И.И. Международное право: Учебник. Общая часть. Т. 1. М., 2001. С. 21.

<8> В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, подчеркивается, что одним из условий обеспечения национальной безопасности является надежная защита и охрана Государственной границы Российской Федерации.

<9> См.: Тихонова С.Н. Правовой анализ современного состояния международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации // Национальная безопасность. 2010. N 9 - 10.

Вопрос об имеющихся угрозах в сфере экономической безопасности, связанной с деятельностью иностранных юридических лиц на территории государства (это то, что зачастую называется "гражданство юридических лиц") <10>, в рамках настоящей статьи не представляется возможным раскрыть в силу заявленного ограниченного объема. Угроза доминирования иностранного присутствия в этой области слишком очевидна для государства. Зачастую неверное калькирование цивилистических норм в сферу права, связанную с вопросами безопасности, без учета особенностей последней, грозит проявлениями терроризма и человеческими жертвами.

--------------------------------

<10> См. подробнее: Смирнова Е.С. Гражданство юридических лиц как правовое понятие // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2000. N 4.

Институт гражданства не является исключением применительно к этой теме, т.к. на него замыкается весь спектр прав и свобод человека: политических, экономических и др. Перенос правовых стандартов, регулирующих нормы гражданского (частного) права, в сферу конституционно-правового регулирования невозможен, следуя логике - большее не может быть поглощено меньшим (пример с попыткой универсализировать аккредитацию объектов всех видов собственности, включая подобную "аэропорту Домодедово", показателен).

Эта проблема заимствований характерна не только для национального права. Подобные попытки применительно к сфере института гражданства осуществлялись и в международном праве, причем на уровне ООН. Достаточно сказать, что уже на протяжении многих лет не принимается конвенция, регулирующая вопросы гражданства физических лиц при правопреемстве государств. В 1993 г. на своей 45 сессии Комиссия международного права включила тему "Правопреемство государств и его последствия для гражданства физических лиц и государственной принадлежности юридических лиц". В дальнейшем, в ходе последующей работы, гражданство этих двух несоединимых категорий было разъединено. В Резолюции 54/112 от 9 декабря 1999 г. Генеральная Ассамблея ООН постановила включить в предварительную повестку дня 55 сессии 2000 г. пункт, озаглавленный "Гражданство физических лиц в связи с правопреемством государств" в целях рассмотрения проектов статей и их принятия в качестве декларации. В 2004 г. и в последующие годы действия ГА ООН по инициированию обсуждения названного документа продолжились <11>.

--------------------------------

<11> См. подробнее: Работа Комиссии международного права ООН. Седьмое издание. Т. 1. Нью-Йорк, 2009.

Следует отметить, что институт гражданства настолько статичен, что даже Организация Объединенных Наций не в состоянии указывать или рекомендовать суверенным в соответствии с Уставом ООН (ч. 1 ст. 2) государствам принимать те или иные декларации, касающиеся вопросов гражданства в условиях правопреемства. Невозможно проецировать гражданско-правовые отношения (например, цессию) на межгосударственные отношения, носящие сугубо публичный характер. Помимо этого довода данный тезис может быть аргументирован и самой Резолюцией ГА ООН, принятой в 1998 г. "Поддержание международной безопасности - предупреждение насильственной дезинтеграции государств". ООН считает своим долгом противодействовать насильственной дезинтеграции государств и призывает всех оказывать помощь "в предотвращении конфликтов, которые могут вести к насильственной дезинтеграции государств". В условиях нарастания численности военных конфликтов в мире представляется значимым законодательное регулирование проблем предоставления гражданства иностранцам, проходящим военную службу в вооруженных силах иностранных армий <12>.

--------------------------------

<12> Например, в соответствии с Законом об итальянском гражданстве 1912 г. (с изменениями 1934, 1977, 1983 гг.), а также Законом о реформе семейного права 1975 г. среди условий, позволяющих получить итальянское гражданство в упрощенном порядке, называются такие, как служба в армии. Большой массив прецедентов в решении вопроса подобным образом демонстрирует США. См. подробнее: Смирнова Е.С. Зарубежный правовой опыт решения проблем натурализации в связи со службой иностранцев в вооруженных силах государств Европейского союза // Национальная безопасность. 2011. N 5.

Гражданство остается краеугольной основой государственности. Мнения об ослаблении государственного участия в жизни общества несостоятельны. Государство должно и обязано присутствовать во всех отношениях общественной и социально экономической жизни на географически и политически принадлежащей ей территории.

Что же касается многогражданства как "нетипичного" правового явления, также подлежащего регулированию, то следует отметить, что у многих людей вызывает определенный интерес степень защищенности лиц с двойным гражданством. С правовой точки зрения проблема не нова <13>. Европейской конвенцией о гражданстве, разработанной Советом Европы в 1997 г., были установлены принципы и правила, касающиеся гражданства физических лиц, и правила, регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного гражданства, которым должно соответствовать внутреннее законодательство стран-участниц.

--------------------------------

<13> Классический пример рассмотрения иска в международном суде в защиту прав собственности г-на Ноттебома, приобретшего гражданство нескольких государств за годы войны, приводит английский ученый-международник Я. Броунли. См. подробнее: Броунли Я. Международное право: В 2-х кн. Кн. 2-я. М.: Прогресс, 1911. С. 9 - 13; Ковлер А.И. Двойное гражданство: панацея или ловушка? // Актуальные проблемы гражданства: Материалы международной научно-практической конференции по проблемам гражданства. М., 1995. С. 116; Черниченко С.В. Двойное гражданство и права человека в контексте взаимоотношений России с другими членами СНГ // Актуальные проблемы гражданства: Материалы международной научно-практической конференции по проблемам гражданства. М., 1995. С. 122.

Разработанная превентивно в условиях начала больших геополитических изменений в мире <14> Конвенция 1997 г. Совета Европы гуманистична и юридически безусловно верно выверенная, но далеко не во всех случаях применима в конкретных страновых ситуациях. Впрочем, она, как и всякий качественный международно-правовой документ, не претендует на абсолют, отдавая преимущественное право в определении круга лиц, имеющих право на гражданство, самому государству.

--------------------------------

<14> В Конвенции содержится глава VI "Правопреемство государств и гражданство", полностью посвященная проблемам, которые возникли в результате распада СССР, разделения Чехословакии на два государства, и другим аналогичным случаям. При решении проблемы правопреемства необходимо учитывать имеющуюся международную практику.

В целом же, как и в любой отрасли права, окончательное решение о признании у лица многогражданства остается за государством. Оно суверенно и вправе считать то или иное лицо своим гражданином в соответствии с законом. Так называемое спящее гражданство, например государства Израиль, не более чем политическая поддержка лиц, могущих быть связанными с этой страной. С точки зрения безопасности любое лицо (даже не гражданин), находящееся на территории государства, подлежит его юрисдикции и отвечает по всей форме закона <15>. Связанность нормами международного права в подписанном государством соглашении о возможности двойного гражданства лишь конкретизирует права и обязанности человека по отношению к каждой стране, отдавая безусловное преимущество стране проживания, т.е. той территории, на которой лицо проживает постоянно, связано политически и экономически.

--------------------------------

<15> Эта особенность предоставления гражданства имеет первоосновой экстремальные исторические прецеденты, обусловленные проявлениями геноцида и массовых террористических актов к представителям этих народов. В качестве примера следует назвать Закон о гражданстве Республики Армения 1993 г., где указано право получения гражданства в групповом порядке (ст. 9). Институт российских соотечественников с его санкционированием предоставления гражданства также в определенной степени является этим институтом "чрезвычайного способа" получения гражданства.

В современных условиях принятия на себя государствами международно-правовых обязательств об обмене информацией не представляет большой сложности выявление лиц, имеющих иностранное гражданство, в государстве при наличии системы безопасности, работающей на должном уровне. Кроме того, международное сотрудничество государств подразумевает предоставление на взаимной основе по запросу конкретной страны информации о лицах, получающих их гражданство.

Возвращаясь к теории и практике института гражданства в современном мире, следует назвать основные знаменательные вехи, давшие человечеству примеры правового его оформления. Одной из наиболее востребованных тем для изучения в юриспруденции пятнадцатилетней давности не только России, но и других стран являлся институт "европейского гражданства", имеющий в своей основе право ЕЭС и других международных организаций. Средством правового регулирования этого института стало с 1992 г. право Европейского союза и законодательство отдельных государств - членов ЕС. В ст. 8 Договора о Европейском союзе 1992 г. говорится, что "каждый гражданин государства-члена является гражданином Союза".

Но, как показывает исследование, по сути, это скорее идеологический фактор сплочения государств ЕС, нежели правовая реальность. Безусловно, существует гимн ЕС - Ода радости Бетховена, в каждом муниципалитете 27 стран флаг ЕС соседствует с флагом национального государства ЕС. Государства Европейского союза остаются суверенными в праве вводить ограничения на свободу передвижения, в предоставлении прав иностранцам из государств, не входящих в ЕС.

В предоставлении гражданства своего государства ни одна страна ЕС не обязана консультироваться с коммунитарными структурами ЕС. Предоставление гражданства - это суверенное право каждого из государств - членов ЕС. В этом случае о каком же конфедерализме в масштабах Европейского союза может идти речь? Гражданство ЕС предоставляет не так много прав: право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств-членов (ст. 8-а); право участвовать в голосовании и баллотироваться кандидатом на выборы в Европарламент (ст. 8-b); право избирать и быть избранными в муниципальные органы на равных с гражданами данной страны условиях (ст. 8-b); право обращаться с жалобами в Европарламент и к Омбудсмену (ст. 8-d, 138-d, 138-e); право гражданина, находящегося на территории государства, не входящего в Европейский союз, на дипломатическую защиту со стороны представительства любого из государств - членов Европейского союза (ст. 8-c). Территориальным пределом предоставления мигрантам-резидентам (гражданам государств - членов ЕС) избирательных прав является муниципальный уровень.

Именно благодаря европейскому праву получил закрепление такой термин, как субсидиарность, в значении дополнительного к основному (конкретной страны) гражданства ЕС. Из областей, связанных с институтом гражданства, в праве ЕС имеются всего лишь попытки проводить скоординированную миграционную политику <16>. Но произошедшие несколько лет назад так называемые цветные революции в странах Ближнего Востока и возросший в связи с этим поток незаконных мигрантов показали невозможность последовательного проведения даже этой правовой инициативы. Опять-таки решение вопросов безопасности государства и граждан каждой из стран ЕС в данном случае никоим образом не координируется с высокими гуманистическими инициативами региональной интеграции и прав человека, которые, как правило, есть продукт мирного интеллектуального дискурса. В последующем институт "европейского гражданства" не стал институтом реальной конфедерации, а тем более федерации государств ЕС <17>.

--------------------------------

<16> См. подробнее: Ястребова А.Ю. Международно-правовое регулирование миграции: эволюция, основы, иммиграционные приоритеты РФ и стран Европейского союза // Международное право и международные организации. 2012. N 1.

<17> Проект новой редакции Договора о Европейском союзе (п. 1 ст. 8), одобренный на заседании Европейского Совета в июне 1997 г. (Амстердамский договор), свидетельствует о том, что введение гражданства Европейского союза не имеет целью подменить правовую связь граждан Европейского союза со своими государствами. В документе говорится: "Гражданство Европейского союза дополняет, а не подменяет национальное гражданство". Лиссабонский договор (Договор о функционировании Европейского союза) также ограничивается целями сближения законодательства ЕС и государств - членов ЕС (ст. 114, 115).

Вместе с тем пример права ЕС показателен в аспекте последовательной реализации всеобъемлющего института прав человека на благо самого человека и гражданина, и понятие "гражданство Европейского союза", хотя и остается в большей степени в сфере идеологии, чем права, займет достойное место в арсенале политико-правовой мысли человечества. Защита прав и свобод человека и гражданина является нормой большинства современных конституций. Реализация этого принципа международно-правовыми средствами служит дополнением национальному праву.

Основываясь на позитивном примере Европейского союза, ряд стран и регионов мира пытаются найти средство и способ сплочения и защиты прав человека, не затрагивая при этом основу суверенитета - институт гражданства. Например, страны Латинской Америки в рамках таких международных объединений, как МЕРКОСУР и АЛЬБА, полагают проводить эффективную политику в сфере унификации образовательных стандартов, систем социального обеспечения, трудовых законодательств, что также должно способствовать решению проблем населения <18>. Их примеру в развитии интеграционных идей посредством введения более демократичного законодательства в отношении рабочих-мигрантов и членов их семей, введения общей валюты хотят следовать арабские страны. Но реалии - военные противостояния и революции в регионах - разрушают эти планы. Приходится думать о сохранении порядка в стране и обеспечении безопасности населения, а не об институционном обновлении международного сотрудничества.