Экзамен зачет учебный год 2023 / васильева
.docxИНСТИТУТ КВАЗИГРАЖДАНСТВА В СТРАНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ И ВОСТОЧНОЙ
ЕВРОПЫ КАК КОНСТИТУЦИОННЫЙ ИНСТРУМЕНТ КОНСОЛИДАЦИИ НАЦИИ
Т.А. ВАСИЛЬЕВА
Васильева Татьяна Андреевна, заведующая сектором сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, доцент.
Страны Центральной и Восточной Европы используют более гибкие, чем Российская Федерация, подходы во взаимоотношениях с соотечественниками, проживающими за рубежом. В связи с этим требуют серьезного изучения соответствующие нормативные акты и политико-правовые документы, а также практика их реализации.
Ключевые слова: квазигражданство; соотечественники, проживающие за рубежом; Центральная и Восточная Европа; консолидация нации.
Institute of quasi-citizenship in the states of Central and Eastern Europe as a constitutional instrument of nation's consolidation
T.A. Vasil'eva
Vasil'eva Tat'yana Andreevna, head of the Comparative Law Sector of the Institute of State and Law RAS, doctor of juridical sciences, assistant professor.
The states of Central and Eastern Europe are more flexible than the Russian Federation with regard to compatriots living abroad. In this connection the relevant regulatory acts and political-law documents as well as practice of implementation thereof require serious research.
Key words: quasi-citizenship, compatriots living abroad, Central and Eastern Europe, national consolidation.
В силу особенностей формирования государственности за пределами стран Центральной и Восточной Европы оказались значительные группы представителей титульного населения. Это оказывает серьезное воздействие на законодательство данных государств о гражданстве и о правовом положении иностранцев. Во многих странах этого региона признаются обязательства государства по отношению к соотечественникам, проживающим за рубежом и, так же как и в России, приняты специальные законы в данной сфере <1>. В ряде государств разработаны программные документы, определяющие приоритеты политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом (Хорватия - 2010 г., Сербия - 2011 г.).
--------------------------------
<1> См., например: Закон LXII от 19 июня 2001 г. "О венграх, проживающих в соседних государствах" // The Hungarian Status Law: Nation Building and/or Minority Protection / Ed. by Z. Kantjr, B. Majtenyi, O. Ieda, B. Vizi, I. Halasz. Sapporo, 2004. P. 517 - 528; Закон N 007-05/04-7/3 от 4 апреля 2005 г., регулирующий отношения Республики Словения и словенцев, проживающих за рубежом. URL: http://www.usefoundation.org/view/561,%20unofficial (дата обращения: 06.10.2014); Закон N 474 от 23 сентября 2005 г. о словаках, проживающих за рубежом, и о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты. URL: www.uszz.sk/sk/act-on-the-slovaks-living-abroad-and-on-amendments-and-additions-to-certain-laws (дата обращения: 06.10.2014); Закон от 26 октября 2009 г. о диаспоре и сербах, проживающих в регионе. URL: dijaspora.gov.rs/wp-content/uploads/2012/12/Zakon_o_dijaspori.pdf (дата обращения: 06.10.2014); Закон N 03/L-171 от 15 апреля 2010 г. о диаспоре Косово. URL: www.assembly-kosova.org/common/docs/ligjet/2010-171-ang.pdf (дата обращения: 06.10.2014).
В качестве примера можно привести Хорватию, где на конституционном уровне гарантируется особое покровительство и защита диаспоры со стороны Республики (ч. 2 ст. 10). В Стратегии об отношениях Республики Хорватия и хорватов, проживающих за ее пределами, одобренной Правительством страны в мае 2011 г., признается факт принадлежности всех хорватов, независимо от их места жительства, к единой и неделимой нации, необходимость создания материальных, социальных и политических условий для сохранения национальной идентичности лиц, проживающих за пределами страны, и дифференцированного учета их нужд и потребностей. В Стратегии акцентируется внимание на целесообразности упрощения, облегчения и ускорения процедуры приема хорватов, проживающих за пределами Республики, в гражданство страны; введения статуса "хорвата, не имеющего гражданства страны", с тем чтобы воспрепятствовать ассимиляции данных лиц и гарантировать сохранение соответствующих сообществ в первую очередь в тех странах, где не допускается двойное гражданство; учреждения "карты хорвата" с целью упрощения въезда и пребывания и возможности обеспечения их участия в культурных мероприятиях в Хорватии.
Для многих государств данного региона характерно введение квазигражданства, особого статуса для соотечественников, проживающих за рубежом, как признания их особой связи с данной страной. Соответствующий статус становится эффективным с момента въезда на территорию страны происхождения. Как правило, он утрачивается в связи с приобретением гражданства страны. Впервые такой статус был введен в Венгрии Законом LXII от 19 июня 2001 г. "О венграх, проживающих в соседних государствах".
Соответствующий статус регламентируется в Законе о соотечественниках или диаспоре. Он распространяется в первую очередь на представителей титульных этносов соответствующих государств. Так, в Словении статус "словенца, не имеющего гражданства страны", учрежден ст. 58 Закона от 4 апреля 2005 г. На этот статус могут претендовать словенцы по происхождению, активно участвующие в организациях словенцев, проживающих за рубежом, или поддерживающие активные связи с Республикой Словения, при условии, что они не связаны с обществами, политическими партиями или общественными объединениями, выступающими против международно признанных, юридически и конституционно гарантированных прав словенцев, проживающих в соседних с Республикой государствах, или не выступают активно против положений Конституции Республики Словения, а также не были лишены гражданства Республики (ст. 59). При этом не требуется, чтобы предки данных лиц проживали на территории Словении, они могут быть и жителями соседних стран, а также являться словенцами-мигрантами (ст. 61).
В законодательстве других стран встречаются и более широкие подходы. В соответствии с Законом о карте поляка от 7 сентября 2007 г. такую карту могут получить лица, не имеющие польского гражданства или вида на жительство на территории Польши, которые являлись гражданами государств, образовавшихся на территории СССР, или лица без гражданства, проживавшие на соответствующей территории (ч. 2, 4 ст. 2). Для этого им необходимо продемонстрировать свою связь с Польшей, по крайней мере базовые знания польского языка, обычаев и традиций; в присутствии консула оформить письменное заявление о принадлежности к польской нации; подтвердить, что по крайней мере один из родителей, дед или бабушка, прадед и прабабушка были этническими поляками или имели польское гражданство, либо представить справку от польского общественного объединения, действующего в стране проживания <2>, об активном участии в деятельности по распространению польского языка и культуры или на благо польского национального меньшинства в течение трех последних лет (ч. 1 ст. 2). Таким образом, в Законе предусматривались как этнические, так и культурные критерии, т.е. лицо могло и не быть этническим поляком.
--------------------------------
<2> Перечень организаций, правомочных выдавать соответствующие справки, определяется Председателем Совета Министров (ч. 4 ст. 13).
Действие Закона "Об отношениях Республики Хорватия и хорватов, проживающих за пределами Республики Хорватия" от 26 октября 2011 г. распространяется на хорватов Боснии и Герцеговины, представителей хорватских меньшинств в европейских странах, хорватских эмигрантов и их потомков (ст. 2). Эти лица могут иметь гражданство страны, приобрести статус "хорвата, не имеющего гражданства страны", либо не иметь ни гражданства, ни соответствующего статуса (ст. 3). В соответствии с Законом на статус "хорвата, не имеющего гражданства страны", могут претендовать представители этого народа, проживающие за пределами страны, их супруги, не являющиеся этническими хорватами, и дети, а также друзья хорватского народа и Республики Хорватия, приверженные единству хорватской нации и содействующие культурному единству хорватов <3> (ст. 37). Таким образом, приобретение данного статуса может быть также обусловлено не только этническим происхождением. Вместе с тем необходимо отметить, что в рамках процедуры приема в гражданство наличие этого статуса не рассматривается в качестве доказательства принадлежности к хорватской нации (ч. 2 ст. 37).
--------------------------------
<3> Подтверждением этого могут служить рекомендации общественных объединений и институтов хорватских сообществ, документы о членстве в хорватских организациях (ч. 2 ст. 39).
Лица, имеющие особый статус как соотечественники, пользуются режимом наибольшего благоприятствования по сравнению с другими иностранцами. Словенцам, проживающим за рубежом, гарантируется право собственности на недвижимое имущество на тех же условиях, что и гражданам страны, они имеют право на преимущественное трудоустройство по сравнению с другими иностранцами, не являющимися гражданами ЕС (п. 1 ст. 66 Закона, регулирующего отношения Республики Словения и словенцев, проживающих за рубежом).
Лица, получившие карту поляка, приобретают право на определенные льготы: на освобождение от платы за выдачу визы, право на пересечение границы страны и на проживание на долгосрочной основе на ее территории (ст. 5, ч. 2 ст. 7); возможность свободного доступа на рынок труда и осуществления экономической деятельности на тех же условиях, что и граждане (п. 1, 2 ч. 1 ст. 6); на получение образования и участие в научных исследованиях, получение стипендий или других видов помощи, предназначенных для иностранцев (п. 3, 4 ч. 1, ч. 3 ст. 6); на бесплатное медицинское обслуживание в чрезвычайных ситуациях (п. 5 ч. 1 ст. 6); скидки в 37% на железнодорожном транспорте (п. 6 ч. 1 ст. 6); на бесплатное посещение государственных музеев (п. 7 ч. 1 ст. 6). Данные лица имеют преимущественное право на получение финансовой помощи из бюджетов органов публичной власти, предназначенных на поддержку поляков, проживающих за рубежом (ч. 2 ст. 6). Следует отметить, что значение этих льгот зависит от гражданства заинтересованного лица. В частности, для жителей прибалтийских республик, входящих в состав ЕС, они менее значимы, чем для жителей других постсоветских государств.
В отношении всех проживающих за пределами Республики хорватов государство берет обязательство путем развития законодательства предпринимать меры и осуществлять деятельность, направленную на улучшение положения этих лиц на территории страны, предоставляя им особые права в сфере образования, трудоустройства, медицинского страхования, доступа к грантам и стипендиям и содействия их возвращению на родину (ст. 6, ч. 2 и 3 ст. 7). Лица, получившие статус "хорвата, не имеющего гражданства страны", не рассматриваются в качестве иностранцев в отношении получения преимуществ в сфере школьного и университетского образования, участия в конкурсах и получения стипендии, медицинского страхования, а также иных преимуществ, предусмотренных специальными законами (ч. 2 ст. 41 Закона).
Для подтверждения соответствующего статуса обычно выдается специальный документ. В соответствии с Законом карта поляка является документом, подтверждающим принадлежность к польской нации, и основанием для предоставления установленных прав (ст. 3, ч. 3 ст. 18). Она выдается консулом по месту жительства заявителя (ст. 12). Срок действия карты составляет 10 лет, лицам старше 65 лет она выдается бессрочно (ч. 1, 2 "a" ст. 17). Соответствующий документ утрачивается после получения гражданства или вида на жительство на территории страны (ч. 5 ст. 17).
Ходатайство о предоставлении статуса хорвата, не имеющего гражданства, подается через дипломатическое или консульское учреждение в Центральное государственное управление по делам хорватов, проживающих за рубежом <4>. Управление принимает решение по соответствующему ходатайству, которое может быть обжаловано в пятнадцатидневный срок <5> (ст. 38). Соответствующий статус утрачивается, если лицо приобретает хорватское гражданство, а также может быть отозван, если лицо своим поведением наносит ущерб Республике или сообществам хорватов (ч. 1 ст. 40). Закон предусматривает также введение "карты хорвата", облегчающей лицам, проживающим за рубежом, доступ к определенным услугам и более благоприятные условия для туристических поездок, организации пребывания в стране и участия в культурных мероприятиях (ч. 1 ст. 43).
--------------------------------
<4> Центральный орган исполнительной власти, курирующий отношения государства и соотечественников, проживающих за рубежом (ст. 12 Закона).
<5> Жалобу рассматривает комиссия в составе трех человек, назначенных Правительством страны.
Сторонники данного статуса отмечают, что его введение создает необходимые условия для возвращения соотечественников на историческую родину и для более "мягкой" их адаптации. Кроме того, он является важным инструментом консолидации нации, поскольку многие представители диаспоры рассматривают получение соответствующего статуса как символическое подтверждение их принадлежности к ней.
Вместе с тем предоставление странами Центральной и Восточной Европы своего гражданства и особого статуса представителям этнических меньшинств, проживающих за пределами страны, обострило отношения с соседними странами <6>, где проживали соответствующие меньшинства, и с западноевропейскими партнерами. В последнем случае это было связано с тем, что граждане постсоциалистических государств, не входящих в состав ЕС, стали использовать данную возможность как условие доступа к гражданству Европейского союза. Так, в марте 2012 г. ведущие страны ЕС приступили к экстренным консультациям в связи с получением венгерских паспортов значительной группой граждан третьих стран <7>.
--------------------------------
<6> В частности, в Республике Беларусь Конституционный Суд по просьбе Палаты Представителей Национального Собрания изложил 7 апреля 2011 г. свою позицию по Закону Республики Польша "О карте поляка", где признал, что данный Закон затрагивает интересы Республики Беларусь и его отдельные нормы не соответствуют некоторым общепризнанным принципам и нормам международного права (см.: О позиции Конституционного Суда Республики Беларусь по Закону Республики Польша "О карте поляка" // Народная газета. 2011. 13 апреля). Впоследствии был введен запрет на получение карты поляка рядом государственных служащих и должностных лиц.
<7> С января 2012 г. в рамках кампании по выдаче паспортов этническим венграм соответствующие документы получили 140 тыс. человек, еще около 100 тыс. человек проходят необходимую проверку. URL: http://news.mail.ru/politics/8381963/ (дата обращения: 18.10.2012).
Представляется, что страны Центральной и Восточной Европы используют более гибкие, чем Российская Федерация, подходы во взаимоотношениях с соотечественниками, проживающими за рубежом. В связи с этим требуют серьезного изучения соответствующие нормативные акты и политико-правовые документы, а также практика их реализации. В частности, представляют существенный интерес предусмотренные в рамках хорватской государственной стратегии конкретные меры, направленные на установление сотрудничества, привлечение в страну и интеграцию определенных групп хорватов, проживающих за рубежом, - предпринимателей, студентов и учащихся, ученых.
Литература
1. О позиции Конституционного Суда Республики Беларусь по Закону Республики Польша "О карте поляка" // Народная газета. 2011. 13 апреля.
2. Закон LXII от 19 июня 2001 г. "О венграх, проживающих в соседних государствах". См.: Act LXII of 2001 on Hungarians Living in Neighboring States (the consolidated text of amendments passed by the Parliament of 23 June 2003) // The Hungarian Status Law: Nation Building and/or Minority Protection / Ed. by Z. Kantjr, B. Majtenyi, O. Leda, B. Vizi, I. Halasz. Sapporo, 2004. P. 517 - 528.
3. Закон N 007-05/04-7/3 от 4 апреля 2005 г., регулирующий отношения Республики Словения и словенцев, проживающих за рубежом. См.: Act Regulating Relations between the Republic of Slovenia and Slovenians Abroad. URL: http://www.usefoundation.org/view/561,%20unofficial (дата обращения: 06.10.2014).
4. Закон N 474 от 23 сентября 2005 г. о словаках, проживающих за рубежом, и о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, см.: Act of 23 September 2005 on the Slovaks Living Abroad and on Amendments and Additions to Certain Laws. URL: www.uszz.sk/sk/act-on-the-slovaks-living-abroad-and-on-amendments-and-additions-to-certain-laws (дата обращения: 06.10.2014).
5. Закон от 26 октября 2009 г. о диаспоре и сербах, проживающих в регионе. URL: dijaspora.gov.rs/wp-content/uploads/2012/12/Zakon_o_dijaspori.pdf (дата обращения: 06.10.2014).
6. Закон N 03/L-171 от 15 апреля 2010 г. о диаспоре Косово. См.: Law No. 03/L-171 on Diaspora of Kosovo. URL: www.assembly-kosova.org/common/docs/ligjet/2010-171-ang.pdf (дата обращения: 06.10.2014).