Экзамен зачет учебный год 2023 / Статья Конституционно-правовые гарантии выражения протестно

<42> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 25. Ст. 2728.

Вместе с тем, выступая мерой конституционно-правовой ответственности, установление которой входит в дискреционные полномочия законодателя, с точки зрения своей сущности отзыв выборного должностного лица избирателями является способом выражения общественного мнения, заключающим в себе прямое протестное волеизъявление населения.

Кроме того, право отзыва депутата или выборного должностного лица избирателями является средством контроля избирателей за осуществлением ими своих полномочий <43>. По этой причине полагаем, что грамотная имплементация института отзыва в отечественное законодательство может служить одним из средств решения проблемы "слишком свободного" мандата депутата, на деле часто не персонифицированного ввиду применения пропорциональной избирательной системы, не связанного с избирателями ни психологически, ни с их интересами, не несущего перед избирателями юридической ответственности, ни позитивной, ни негативной. В этой связи следует поддержать Ю.А. Сизых, считающего, что институт отзыва депутата, должностного лица направлен на обеспечение защиты публичных интересов <44>, то есть общих интересов.

--------------------------------

<43> Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М.: Формула права, 2006. С. 239.

<44> Сизых Ю.А. Отдельные аспекты целесообразности использования оценочных понятий в процедуре отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 6. С. 35.

Указанные обстоятельства доказывают целесообразность функционирования института отзыва в системе соответствующих конституционно-правовых отношений.

При этом наиболее подходящей социально-политической средой для существования рассматриваемой формы непосредственной демократии видится не общегосударственный, а муниципальный и региональный уровни публичной власти, органы и должностные лица которой в большей мере приближены к населению. Данный факт обусловливается кругом решаемых такими органами управленческих задач, характером их взаимодействия с населением, нормативно предопределенной степенью участия граждан в управлении делами государства (на уровне субъектов Федерации) и делами муниципального образования.

Конституционным Судом РФ сформулированы ключевые правила, в соответствии с которыми должен регулироваться и осуществляться отзыв выборных лиц: 1) основанием для отзыва выборного должностного лица может служить только конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке <45>; 2) вынесение на голосование вопроса об отзыве должно быть подкреплено большим числом подписей избирателей - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах; 3) отзыв может быть осуществлен только голосами большинства избирателей <46>.

--------------------------------

<45> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 25. Ст. 2728.

<46> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата

представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 14. Ст. 1374.

Оценивая позицию Конституционного Суда РФ, нельзя не согласиться с требованием определенного усложнения процедуры отзыва. Но в то же время спорным и противоречащим сущности и предназначению

института отзыва выборного должностного лица представляется формулирование такой концепции отзыва, в соответствии с которой отзыв должен быть юридически обоснованным, и реализация гражданами инициативы по отзыву ставится под условие признания судом совершения выборным лицом правонарушения. Вместе с тем квалификация отзыва как меры конституционно-правовой ответственности выборного лица перед избирателями требует качественного расширения перечня оснований наступления такой ответственности.

Данный вывод следует, во-первых, из характеристики конституционно-правовой ответственности как ответственности политической, основанием для наступления которой не всегда является правонарушение <47>. В рассматриваемом случае речь может идти об общей негативной оценке гражданами деятельности депутата, избранного должностного лица. Недаром Конституционный Суд РФ называет главной причиной отзыва должностного лица утрату доверия избирателей <48>. Это основание наиболее точно отражает неудовлетворительную оценку всей работы выборного должностного лица гражданами <49>.

--------------------------------

<47> См., напр.: Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие. В 2 т. Том 1. М.: Норма-ИНФРА-М, 2014. С. 103 - 107.

<48> Пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 14. Ст. 1374.

<49> Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность депутата законодательного органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления в РФ: основания классификации и проблемы реализации // Российский юридический журнал. 2011. N 1. С. 139.

А во-вторых, избирательный корпус как субъект, самостоятельно, непосредственным волеизъявлением наделивший конкретное выборное лицо властными полномочиями, вправе так же самостоятельно, собственным решением лишить это выборное лицо своих полномочий. Тезис Конституционного Суда РФ о недопустимости субъективной оценки избирателями (без посредничества судебных органов) деятельности выборного должностного лица <50> идет вразрез с пониманием принципа народного суверенитета, конституционно-правовой ценности общественного мнения.

--------------------------------

<50> Пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 14. Ст. 1374.

При этом опасения по поводу злоупотребления отзывом субъектами его инициирования и применения, на наш взгляд, полностью нивелируются усложненностью процедуры отзыва и принятием окончательного решения большинством избирателей, добросовестность которых презюмируется.

Действующее законодательство допускает отзыв высшего должностного лица субъекта Российской

Федерации (части 7.1 - 7.4 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <51>, далее - Закон N 184), отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (статья 24, пункт 9 части 6 статьи 36, пункт 8 части 10 статьи 40, часть 3 статьи 45, часть 2 статьи 71 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <52>, далее - Закон N 131-ФЗ). Указанные нормы учитывают представленную позицию Конституционного Суда РФ и развиваются в соответствующих законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований.

--------------------------------

<51> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 29 июня 2015 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.

<52> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 29 июня 2015 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Помимо затронутой выше и берущей начало в решениях Конституционного Суда РФ концептуальной проблемы в правовой конструкции института отзыва выборного должностного лица, в текущем нормативном регулировании отзыва можно отметить и некоторые другие недостатки, в частности: фактическую невозможность осуществления отзыва ввиду сложности и громоздкости (по времени и количеству мероприятий) установленной законодателем процедуры <53>; размытость формулировок критериев правонарушений (использование законодателем так называемых "оценочных понятий"), подлежащих установлению судом и служащих основанием для отзыва выборного должностного лица <54>; невозможность осуществления отзыва местных депутатов, избранных по пропорциональной системе, и в этой связи полный отказ законодателя от использования института отзыва в тех муниципальных образованиях, где применяется пропорциональная либо смешанная избирательная система <55>. Поскольку названные проблемы на сегодняшний день обстоятельно проанализированы в литературе по конституционному и муниципальному праву, где также предлагаются пути их решения, мы не будем на них подробно останавливаться.

--------------------------------

<53> См., напр.: Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие. В 2 т. Том 1. М.: Норма-ИНФРА-М, 2014. С. 444 - 450; Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие. В 2 т. Том 2. М.: Норма-ИНФРА-М, 2014. С. 833; Докторова А.Т. К вопросу об отзыве должностного лица субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 3. С. 13 - 17; Шугрина Е.С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития // Муниципальное право. 2014. N 4. С. 2 - 19; Трофимова Г.А. Проблемы правовой регламентации института отзыва // Государственная власть

иместное самоуправление. 2014. N 8. С. 13 - 17; Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: исторический опыт

исовременная практика правового регулирования // Lex Russica. 2014. N 4. С. 396 - 412.

<54> См., напр.: Сизых Ю.А. Отдельные аспекты целесообразности использования оценочных понятий в процедуре отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 6. С. 33 - 37.

<55> См., напр.: Помазанский А.Е. Роль институтов прямой демократии в обеспечении контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2013. N 8. С. 19; Кудрявцев В.В. К вопросу о правовом регулировании подотчетности органов местного самоуправления населению // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 8. С. 25 - 26; Трофимова Г.А. Проблемы правовой регламентации института отзыва // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 8. С. 16 - 17; Шугрина Е.С. Местное самоуправление и пропорциональная избирательная система: добрососедство или противостояние? (Обзор заключений, направленных в Конституционный Суд Российской Федерации по делу об использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне) // Местное право. 2011. N 3. С. 39 - 40.

Заметим только, что одновременно со сложностью осуществления отзыва выборного должностного лица непосредственно населением - субъектом конституционного права, избравшим это лицо для представления его

[населения] интересов, наделившим данное лицо властными полномочиями, полномочия этого выборного должностного лица могут быть легко прекращены другим властным субъектом (или по инициативе такого субъекта), осуществляющим публичную власть на более "высоком" территориальном и институциональном уровне.

Так, например, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации может быть отрешено от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и в иных предусмотренных законом случаях (пункт "г" части 1 статьи 19 Закона N 184-ФЗ). В связи с утратой доверия Президента Российской Федерации досрочно прекращены могут быть полномочия и главы муниципального района, главы городского округа (часть 6.1 статьи 36 Закона N 131-ФЗ). По инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации глава муниципального образования может быть отправлен в отставку представительным органом данного муниципального образования (статья 74.1 Закона N 131-ФЗ). Во всех перечисленных случаях не предусматривается участие судебного органа, который мог бы констатировать факт совершения какого-либо правонарушения выборным должностным лицом.

Таким образом, в сложившихся нормативных условиях избиратели, которым имманентно присущи функции контроля и привлечения к ответственности избранных ими должностных лиц, поставлены в неравное положение с субъектами, по сути, формально не связанными с указанными выборными лицами. В результате такого правового дисбаланса между должным и сущим в статусе субъектов, могущих привлечь к конституционно-правовой ответственности выборных лиц, досрочно прекратив их полномочия, и с учетом действующего регулирования отзыв - как институционализированный способ протестного голосования, потенциально влекущий серьезные юридические и социально-политические последствия, - теряет свою ценность и значимость, переводя выражение протестного общественного мнения на качественно более низкий уровень, что недопустимо.

В этой связи полагаем необходимым в первую очередь скорректировать общую концепцию, заложенную в конструкции института отзыва выборного должностного лица избирателями, наделив последних правом отзывать своих представителей, в том числе на основании общей неудовлетворенности их деятельностью, а не только в связи с правонарушением, факт совершения которого устанавливается судом. Наряду с указанным также требуются точечные изменения в законодательстве, нивелирующие иные отмеченные недостатки в регулировании рассматриваемой формы непосредственной демократии.

Литература

1.Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учебное пособие. В 2 т. Том 1, 2. М.: Норма-ИНФРА-М, 2014.

2.Авакьян С.А. Демократия протестных отношений: конституционно-правовое измерение // Конституционное

имуниципальное право. 2012. N 1. С. 3 - 17.

3.Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М.: Формула права, 2005.

4.Вискулова В.В. Голосование "против всех": исключить нельзя оставить (в свете решений Конституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 5. С. 28 - 34.

5.Гора Дж., Голдбергер Д., Стерн Г., Гальперин М. Право на протест. Пособие по осуществлению права на свободное выражение мнений. СПб.: ИИА "ЛИК", 1999.

6.Докторова А.Т. К вопросу об отзыве должностного лица субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 3. С. 13 - 17.

7.Колюшин Е.И. О квазиосуществлении решений Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 3. С. 55 - 60.

8.Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М.: Формула права, 2006.

9.Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность депутата законодательного органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления в РФ: основания классификации и проблемы реализации // Российский юридический журнал. 2011. N 1.