3. Исполнительные органы

Субъекты ряда федераций, которые организованы по парламентарному типу, имеют высшее должностное лицо, выполняющее функции главы государства.

Так, в Индии губернатор штата назначается на пять лет Президентом, который, разумеется, действует по совету центрального правительства. Конституция разрешает назначить одно и то же лицо губернатором в нескольких штатах (часть вторая ст. 153 Конституции). Назначен может быть индийский гражданин, достигший 35 лет. Он, в свою очередь, назначает Главного министра штата и по его предложению остальных министров, и все они находятся в должности «пока это угодно Губернатору» (абзац первый ч. 1 ст. 164). Совет министров помогает и дает советы Губернатору при осуществлении его функций, кроме случаев, когда Конституция требует, чтобы он осуществлял свои функции по собственному усмотрению, причем в сомнительных случаях он сам решает, требует это от него Конституция или нет (ст. 163). Короче говоря, можно констатировать, что Губернатор действует как глава государства при парламентарной форме правления до тех пор, пока не возникает федеральный интерес, а если он возник, то Губернатор действует самостоятельно. Он, в частности, наряду с осуществлением права отлагательного вето может резервировать принятый легислатурой штата нефинансовый билль на рассмотрение Президента, который может дать на него свое согласие или отказать в этом (ст. 201). Что касается Совета министров штата, то он функционирует по парламентарной модели.

Аналогично во многом (хотя и не во всем) положение лейтенант-губернатора провинции в Канаде и губернатора штата в Австралии. Правительства штатов в обеих странах также должны опираться на парламентское большинство.

Там же, где такое должностное лицо не предусмотрено, его функции возлагаются, как отмечалось, на главу правительства или парламента. Так, в Германии Министр-президент согласно ч. 1 ст. 103 Конституции земли Гессен 1946 года представляет землю Гессен и может передать эту функцию компетентному министру или подчиненному ведомству; первое предложение ч. 1 ст. 109 наделяет Министра-президента правом помилования от имени народа. Но эти характерные для главы государства полномочия не избавляют Министра-президента, возглавляющего Правительство земли, от парламентской политической ответственности: Ландтаг может лишить его доверия и вызвать тем его отставку (правда, если в течение 12 дней он не выразит доверия новому Правительству, то считается распущенным).

В субъектах федераций, управляемых по президентской модели, губернатор штата или соответствующее ему должностное лицо с иным наименованием избирается путем прямых выборов и имеет статус, аналогичный статусу президента в центре.

Так, лишь в трех штатах США по состоянию на 1991 год срок полномочий губернатора составлял два года, а в остальных – четыре* (в 1940 г. четырехлетний срок был предусмотрен конституциями только 23 штатов), как у Президента; в четырех штатах к началу 80-х годов не допускалось переизбрание на второй срок (в 1950 г. таких штатов было 13). Причины такой динамики очевидны: значительное усложнение функций главы исполнительной власти. В большинстве штатов вместе с губернатором избирается его заместитель – лейтенант-губернатор; однако в 8 штатах лейтенант-губернатор избирается Сенатом в качестве своего спикера, в трех штатах губернатора в случае необходимости замещает государственный секретарь, в пяти штатах – чиновник, председательствующий в Сенате.

* См.: там же. С. 147-148.

Во многих штатах главы ряда специализированных органов исполнительной власти избираются непосредственно гражданами и в силу этого губернатору не подотчетны. Это значительно ослабляет роль губернатора как главы исполнительной власти, усиливая влияние избирательного корпуса на ее формирование. Так, по данным на 1991 год, только в трех штатах США единственным избираемым должностным лицом является губернатор. В 35 штатах наряду с губернатором избираются от пяти до 8 руководителей исполнительных ведомств. Кроме того, в штате Северная Дакота избиратели голосуют за 11 высших должностных лиц, в штате Миссури – за 10, в штатах Вашингтон, Оклахома, Южная Каролина – за 9 в каждом*. В некоторых штатах США избиратели не только дают мандат на правление, но и, как отмечалось, наделены конституционным правом досрочного отзыва должностных лиц. Это предусмотрено, например, Конституцией штата Калифорния (разд. 13–19 ст. 2).

* См.: State Elective Officials and the Legislatures 1991/92. Lexington (Kentucky): The Council of State Governments, 1991, p. 1–156.

«Почти каждый государственный секретарь, генеральный атторней, казначей избираются населением, и почти треть штатов имеют выборных аудиторов или налоговых инспекторов... Если Губернатор звонит по телефону одному из них и говорит: «Не сможете ли Вы приехать ко мне сегодня после обеда?», то ответ может быть: «Я занят, Вы можете сами приехать ко мне»*. По оценке только что цитированного Р. Лорча (Колорадский университет, США), губернаторы не контролируют от трети до половины глав исполнительных ведомств штата. Правда, в последние десятилетия обнаружилась тенденция к уменьшению числа выборных должностных лиц штатов и в то же время к увеличению вспомогательного аппарата губернаторов. Компромиссной ситуацией выглядит привязка выборов и сроков полномочий высших чиновников штата к выборам и сроку полномочий губернатора. Например, в Калифорнии в 1990 году была принята поправка к разд. 11 ст. 5 Конституции, согласно которой ни одно выборное должностное лицо не может избираться отдельно от губернатора и срок полномочий такого должностного лица не может превышать срок полномочий губернатора, равно как избираться на должность можно не более чем на два срока.

* Lorch R.S. State and Local Politics. The Great Entanglement. N.Y.: Englewood Cliffs, 1992, p. 119.

В Мексике губернатор штата избирается прямыми выборами на 6 лет без права переизбрания, как и Президент. В Бразилии также Президент (после реформы 1994 г.) и губернаторы штата избираются на одинаковый срок – четыре года. Вместе с губернатором избирается вице-губернатор.

В кантонах и полукантонах Швейцарии правительства избираются непосредственно гражданами; соответственно там действует дуалистический государственный режим (как, впрочем, и на федеральном уровне, несмотря на то, что правительство избирается парламентом).

Для характеристики статуса губернатора, соединяющего функции главы государства и главы исполнительной власти, приведем положения ст. 47 Конституции штата Сан-Паулу (Бразилия) 1989 года. Помимо прочих конституционных полномочий к исключительной компетенции Губернатора относятся:

• представительство штата в его правовых, политических и административных отношениях (по инициативе Губернатора это представительство может быть делегировано законом другому органу);

• осуществление с помощью государственных секретарей высшего руководства администрацией штата;

• санкционирование, промульгация и опубликование законов, а также декретов и положений для их точного исполнения;

• наложение полного или частичного вето на проекты законов;

• назначение на публичные должности штата с ограничениями, предусмотренными Федеральной конституцией и Конституцией штата, в установленной законом форме;

• свободное назначение и увольнение государственных секретарей;

• назначение и увольнение руководителей самостоятельных ведомств (autarquias) с соблюдением условий, установленных Конституцией штата;

• объявление и осуществление интервенции в дела муниципий в форме, предусмотренной Федеральной конституцией и Конституцией штата;

• представление в предусмотренной Конституцией штата форме отчета администрации штата Законодательному собранию;

• представление Законодательному собранию на его инаугурационном заседании послания о положении в штате, содержащего меры, представляющие интерес для Правительства;

• законодательная инициатива в формах и случаях, предусмотренных Конституцией штата;

• установление или изменение декретом штатной численности, заработной платы и привилегий персонала фондов, учрежденных или поддерживаемых штатом, согласно условиям, предусмотренным законом;

• выдвижение директоров обществ смешанной экономики и публичных предприятий;

• прочие административные акты в пределах компетенции исполнительной власти;

• подписка на акции или приобретение их, реализация или увеличение капитала, как только для этого будут ресурсы, обществ смешанной экономики или публичных предприятий, а также распоряжение по уполномочию Законодательного собрания на любом правовом основании полностью или частично акциями или капиталом, полученными в результате подписки, приобретения, реализации или увеличения;

• делегирование декретом исполнительному органу административных функций, которые не находятся в его исключительной компетенции;

• направление в Законодательное собрание законопроектов, относящихся к перспективному планированию, бюджетным директивам, годовому бюджету, публичному долгу и кредитным операциям;

• направление в Законодательное собрание законопроектов о режиме концессий или разрешений на оказание публичных услуг.

Можно в целом констатировать, что организации власти субъектов федераций свойственно, как правило, более широкая возможность использования институтов прямой демократии, что вместе с тем облегчает воздействие на власть групп давления.