Экзамен зачет учебный год 2023 / Перчаткина Реализация решений Европейского суда по правам человека в пр

С.А. Перчаткина

Реализация решений Европейского суда по правам человека в практике конституционных судов: современные тенденции и перспективы

С момента появления судебного механизма Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - Конвенция) наблюдается процесс повышения его активности и переход от самоограничения и сдержанности в сфере контроля за соблюдением основных прав в государствах - участниках Конвенции к усилению вмешательства в сферу национального конституционно-правового регулирования. Данный процесс особенно заметен в последние два десятилетия в связи с существенным увеличением числа государств, возложивших на себя обязательства по соблюдению Конвенции, и преобразованиями в деятельности Европейского суда по правам человека (далее - Европейский суд, ЕСПЧ), направленными на повышение его юридической значимости в национальных правопорядках. Изменяется и отношение государств к обязательствам по Конвенции: если ранее они были против обязательной юрисдикции международного судебного органа и осуществления гражданами своего права на обращение в этот орган с индивидуальной жалобой, то сейчас речь идет уже о проблемах качества, эффективности имплементации решений ЕСПЧ в национальные правопорядки.

В этих условиях неизбежно усиление взаимодействия Европейского суда с конституционными судами государств, которые предназначены для разрешения конституционно-правовых споров и вопросов в целях обеспечения верховенства конституционных ценностей и которые воспринимаются Европейским судом как основные партнеры по реализации европейских стандартов в области защиты основных прав человека.

Конституционные суды в большей степени, чем другие внутригосударственные органы, предрасположены к сотрудничеству с Европейским судом. Наиболее адекватному пониманию конституционно-судебными органами целей Конвенции и требований, вытекающих из решений ЕСПЧ способствует тот факт, что институты конституционного и конвенционного контроля, созданные в период серьезных социально-политических преобразований, в одинаковой степени отвечают стандартам демократии, признанным таковыми мировым сообществом. Данные органы имеют целью ограничение, сдерживание государственной власти и обеспечение защиты основных прав граждан в государствах - участниках Конвенции и руководствуются прежде всего общими надпозитивными категориями, вытекающими из современной доктрины конституционализма. Кроме того, наблюдается интенсивное сближение концептуальных и институциональных основ их деятельности, в частности конституционные суды стали рассматриваться не только как субъекты обеспечения иерархии конституционно-правовых актов, но также в качестве одной из важнейших институциональных гарантий соблюдения прав и свобод человека, что в некоторых государствах выражено в развитой процедуре конституционной жалобы. В связи с этим, по справедливому мнению Р. Арнольда, вполне естественно стремление конституционных судов не принимать решений, которые могут противоречить воззрениям Страсбурга*(1).

Между тем ни с одним другим национальным органом отношения Европейского суда не содержат столь сильного конфликтного потенциала, генерируемого конкуренцией между конституционной и европейской юрисдикциями, как с конституционно-судебным. Европейский судебный механизм устойчиво развивается в направлении сближения его характеристик с чертами конституционного суда, что провоцирует возникновение проблемы соотношения этих юрисдикций. В частности, его деятельность связывают с конституционно-правовой миссией*(2), выраженной в контроле за соблюдением Конвенции в случае вмешательства государства в личные права и свободы, в установлении общих принципов и стандартов, касающихся прав человека, и в определении минимального уровня защиты, который должен обеспечиваться государствами - членами Совета Европы. По той же причине усложняется решение вопроса о соотношении национального конституционного права и права Конвенции. Как отмечает А. Нуссбергер, в понимании Конвенции как стандарта и критерия для других (национальных) правовых норм нашли отражение созданные Г. Кельзеном понятия основной нормы и иерархии правовых норм*(3). Кроме того, констатируя нарушения Конвенции в связи с процессуальными аспектами деятельности конституционных судов (разумный срок, равенство и состязательность разбирательства и др.), Европейский суд рассматривает конституционные суды в качестве национальных органов, подпадающих под конвенционную оценку в рамках ст. 6 Конвенции ("Право на справедливое судебное разбирательство"). Тем самым отношениям, возникающим между судами, присущи, с одной стороны, стремление конституционных судов подчеркнуть вторичный характер права Конвенции по отношению к национальному конституционному праву, а с другой - попытки Европейского суда подчинить национальное право, включая национальную конституцию, положениям Конвенции.

Такая диалектичность взаимосвязи конституционного правосудия и Европейского суда объясняет особенности участия конституционных судов в процессе обеспечения реализации решений ЕСПЧ и достижения целей Конвенции.

Прежде всего речь идет об их стремлении к согласованию собственной практики с практикой Европейского суда и интегрированию последней в национальное право.

При рассмотрении и разрешении конституционно-правового спора или вопроса органы конституционного правосудия часто используют право Конвенции в качестве сущностного элемента аргументации итогового вывода по делу, что содействует принятию ими решений, корреспондирующих международным обязательствам государства - участника Конвенции. Так, Конвенция и правовые позиции Европейского суда рассматриваются как критерий определения конституционности национальных правовых актов, при этом данная тенденция присуща конституционно-судебным практикам многих государств, а не только тех, где положения Конвенции имеют конституционный характер (Австрия) или "квазиконституционное" значение (Бельгия). Чаще всего органы конституционного контроля обращаются к практике Европейского суда в целях уяснения содержания основных прав и пределов их допустимого ограничения, разъяснения смысла и значения положений конституции в рамках официальной процедуры толкования или при разрешении конкретных конституционно-правовых споров.

Данная деятельность конституционных судов позволяет решать основные задачи, связанные с эффективной имплементацией европейских стандартов прав и свобод человека и укреплением принципа субсидиарности Европейского суда. Согласно Интерлакенской декларации*(4) к таким задачам относятся, например: исполнение постановлений Суда в целях обеспечения принятия необходимых мер для предупреждения в будущем аналогичных нарушений; учет развития правовой практики Суда, в частности для рассмотрения последствий, которые возникают в связи с постановлением, констатирующим нарушение Конвенции другим государством - стороной, когда в его правовом порядке возникает такая же принципиальная проблема; обеспечение возможности пользоваться эффективным средством правовой защиты конвенционных прав в национальном органе и в случае необходимости получать денежную компенсацию.

Конституционные суды участвуют в исполнении решений ЕСПЧ (реагировании на нарушения Конвенции) в связи с принятием мер индивидуального и общего характера. Тем самым решается вопрос о восстановлении, насколько это возможно, порядка, существовавшего до нарушения Конвенции, а также вопрос о предупреждении появления новых нарушений Конвенции, подобных тем, которые выявлены Европейским судом. Так, конституционные суды влияют на принятие мер индивидуального характера, ориентируя национальную правовую практику на установление возможности пересмотра дел национальными судами в связи с решениями ЕСПЧ в целях прекращения нарушения Конвенции. Между тем принятие мер индивидуального характера собственно конституционными судами связано с возможностью пересмотра ими своих решений, из-за которых международный суд констатировал нарушение международных соглашений и прав человека действиями государственных органов. Что касается мер общего характера, конституционные суды способны обеспечивать прямое действие решений ЕСПЧ, вынесенных в отношении соответствующего государства-ответчика, вопреки законодательству или сложившейся судебной практике, фактически используя их как основной критерий разрешения конституционно-правового спора.

Для государств, органы конституционного правосудия которых не участвуют в деле, решения ЕСПЧ прежде всего имеют значение в части содержащихся в них правовых позиций, подлежащих использованию при разрешении конституционно-правового спора. Однако в практической деятельности различие юридического значения решений ЕСПЧ, вынесенных в отношении того или иного государства, наблюдается редко, несмотря на то что Конвенция и законодательство о возложении государствами обязательств по Конвенции признают юридическую обязательность юрисдикции Европейского суда в случае, если данное государство выступало стороной дела. Тем не менее изменение конституционным судом сложившегося подхода к разрешению проблемы, как правило, связано с ее правовыми последствиями в отношении соответствующего государства-ответчика.

Конвенции, ориентированной на появление на национальном уровне эффективных средств судебной защиты прав, вполне отвечает институт конституционной жалобы, к которому имеют прямой доступ граждане и в рамках которого контролируется широкий круг действий и решений органов публичной власти (включая административные и судебные акты). Использование такой процедуры возможно в случае, если обычных средств защиты прав в государстве недостаточно, при этом нередко оспаривание конституционности актов органов публичной власти имеет цель возмещение вреда, причиненного нарушением основных прав. Реализация конституционными судами правозащитной функции посредством применения процедуры конституционной жалобы, во многом сравнимой со способом защиты основных прав и свобод в форме индивидуальной жалобы в рамках Конвенции, играет первостепенную роль в проведении конвенционных стандартов защиты прав в национальный правопорядок. Использование данной процедуры часто предупреждает обращения в Европейский суд и тем самым содействует утверждению субсидиарного (дополняющего) характера судебного механизма Конвенции.

Между тем в деятельности конституционных судов, связанной с реализацией решений ЕСПЧ, возникают проблемы качества и эффективности применения права Конвенции. Так, наиболее распространенным способом реализации решений ЕСПЧ является применение права Конвенции совместно с конституцией и практикой ее толкования. Как правило, Конвенция и решения ЕСПЧ в конституционно-судебной практике не считаются самостоятельным и автономным критерием разрешения конституционно-правового спора даже в случае, если данные акты были взяты за основу итогового вывода по делу, в том числе в тех государствах (например, в Австрии), где Конвенция является легальным критерием оценки конституционности правовых актов. Ссылки на право Конвенции зачастую содержатся только в мотивировочной части решения суда, при этом в резолютивной части упоминания о самой Конвенции (или протоколах к ней) встречаются редко. Конституционные суды сдержанны в прямом использовании Конвенции в истолковании решений ЕСПЧ, и в ряде случаев данные акты вообще не упоминаются даже как отдельное дополнительное основание вывода суда. Не менее важен тот факт, что в решениях конституционных судов далеко не всегда при приведении Конвенции содержится обращение к практике Европейского суда, что порождает дискуссию о различии статуса Конвенции и практики ее толкования.

Распространены ситуации, когда совместное применение права Конвенции с конституционно-правовыми актами не предполагает их согласования; использование права Конвенции имеет исключительно формальный характер в целях поддержания собственной позиции, что направлено на обеспечение "видимости" соответствия выводов суда требованиям Конвенции и придания его решениям дополнительной легитимности.

Имеют место случаи несогласия конституционных судов с решениями и выводами Европейского суда (например, с теми, в которых содержится негативная оценка их конституционно-судебной деятельности) как при рассмотрении ими схожих дел, так и в ситуациях, обусловленных пересечением юрисдикций этих органов. При этом конституционные суды редко открыто формулируют выводы, принципиально противоречащие решениям ЕСПЧ.

Следовательно, для конституционно-судебной практики актуальна проблема корректного применения права Конвенции, выраженного прежде всего в комплексном учете всех его элементов применительно к конкретному делу, что обеспечит эффективную реализацию решений ЕСПЧ. К корректному применению вряд ли можно отнести случаи обращения к правовой позиции Европейского суда, не подлежащей использованию; игнорирования его правовой позиции, имеющей значение для конкретного дела; искажения смысла положений Конвенции, выявленного Европейским судом.

В то же время корректное применение элементов судебной практики Европейского суда не всегда гарантирует эффективное выполнение вытекающих из нее требований в рамках конституционно-судебной деятельности, выраженное в разрешении спора на основе согласования собственных выводов с этими решениями в целях достижения совместимости или, по крайней мере, разумного компромисса.

В связи с этим возникает вопрос: в чем заключается реальная ответственность конституционных судов в сфере выполнения международных обязательств по Конвенции, в частности должны ли они учитывать решения ЕСПЧ и следовать им?

По общему правилу участие органов конституционного контроля в процессе реализации решений ЕСПЧ и в достижении целей Конвенции основано на самостоятельном определении характера и степени собственной активности: ими решается вопрос как о целесообразности участия в выполнении конвенционных обязательств, так и об объеме и о содержании используемых элементов права Конвенции. Исключением может быть наличие законодательных предписаний, так или иначе определяющих необходимость обращения конституционного суда к праву Конвенции. И хотя такие предписания в большинстве случаев содержат только упоминание о самой Конвенции, но не о практике ее толкования и применения, тем не менее они также служат правовым основанием учета конституционными судами решений ЕСПЧ. Например, Конституцией Испании устанавливается обязанность толковать конституционные права в соответствии с международными договорами в сфере прав человека (ст. 10.2) и, следовательно, с Конвенцией. Требование об учете права Конвенции узаконено Актом о правах человека Великобритании*(5), согласно которому законодательство и подзаконные нормативные акты должны, насколько это возможно, истолковываться и применяться таким способом, который совместим с правами, закрепленными в Конвенции (ст. 3.1).

Однако правило учета не предполагает неукоснительного выполнения требований права Конвенции, хотя на примере Украины можно наблюдать действие норм, обязывающих суды, включая Конституционный Суд, следовать решениям ЕСПЧ. Так, согласно ст. 17 Закона Украины от 23 февраля 2006 г. N 3477-IV "Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека" суды применяют при рассмотрении дел практику Европейского суда как источник права; при этом определены конкретные формы такого применения.

Таким образом, органы конституционного правосудия практически не связаны с выводами Европейского суда даже в случае прямого пересечения их юрисдикций по одному и тому же вопросу, в частности, когда Европейский суд высказал позицию, противоположную выводу конституционного суда, и когда конституционный суд впервые рассматривает вопрос при наличии решения Суда. Однако требование об учете права Конвенции в большинстве государств - участников Конвенции вытекает из национального конституционно-правового регулирования, хотя способ и другие параметры такого учета, как правило, не оговариваются. Также на законодательном уровне не проработаны вопросы значения и пределов обязательности решений ЕСПЧ, в том числе для конституционно-судебной практики.

Во многих государствах конституционные суды, вырабатывая правовые позиции, определяют или уточняют юридическое значение права Конвенции и возможности его применения в национальном правопорядке, в том числе, при специальном обосновании пределов, формы, гарантий обязательности решений ЕСПЧ.

Оказывая регулирующее воздействие на положение права Конвенции, конституционные суды выходят за пределы национального правового регулирования и содействуют его конституционализации. Так, все органы конституционного правосудия стремятся определить приоритет права Конвенции над национальным законодательством или придать ему "квазиконституционный" характер. При этом юридический статус международного права (в частности, Конвенции) в национальном правопорядке и многие другие особенности конституционно-правовой системы в целом влияют, но не оказывают решающего воздействия на характер непосредственной активности конституционных судов в этом деле. Так, несмотря на то что Конвенция с момента ее ратификации Германией имеет силу федерального закона, Федеральный конституционный суд ФРГ (далее - ФКС ФРГ) своими позициями содействовал приданию праву Конвенции конституционного значения, признавая ее и решения ЕСПЧ средством толкования содержания и объема основных прав и фундаментальных правовых принципов Основного закона*(6). При аналогичном статусе Конвенции в Италии Конституционный суд указал, что нормы Конвенции могут служить критерием оценки конституционности нормативного акта; любое несоответствие между внутренним законом и Конвенцией в истолковании Европейского суда должно рассматриваться как нарушение режима конституционной законности и Конституции*(7). В конституциях ряда стран (включая Россию) Конвенция имеет приоритетное значение перед национальными законами, однако конституционные суды специально не указывают ее в качестве критерия толкования основных прав и свобод, хотя имеет место обращение к праву Конвенции при разрешении конституционно-правовых споров.

Во многих государствах конституционные суды способствуют достижению правовой определенности в вопросе юридического статуса решений ЕСПЧ. Ими признается особая обязательность решений ЕСПЧ, вынесенных против соответствующего государства - ответчика по делу, в частности указывается наличие правовых последствий, направленных на прекращение и устранение нарушений Конвенции. Показательна в этом отношении позиция ФКС ФРГ, согласно которой решения ЕСПЧ являются обязательными для сторон спора, вследствие чего применение принципа недопустимости повторного рассмотрения однажды решенного дела (res judicata) ограничивается составом участников, существом вопроса и временными рамками конкретного дела; обязательность решений ЕСПЧ отличается от юридического значения решений ФКС ФРГ, имеющих общеобязательный характер (ergo omnes)*(8). Однако при таком подходе неясно, насколько обязательны такие решения ЕСПЧ в случае возникновения аналогичных нарушений Конвенции и в свете необходимости принятия мер общего характера для их предупреждения. В то же время ряд конституционных судов определяют практику толкования Конвенции в качестве источника национальной правовой практики, что означает наделение решений ЕСПЧ юридической силой в отношении всех аналогичных ситуаций. Например, Конституционный суд Литвы в своих решениях указывает на то, что практика Европейского суда является одним из источников толкования и применения права Литвы*(9). Конституционный суд Армении отметил, что правовые позиции Европейского суда по толкованию конвенционных положений должны восприниматься национальной правовой системой как источник конституционного права*(10).

Между тем распространенной тенденцией является определение пределов обязательности права Конвенции посредством указания на то, чему оно должно соответствовать, чтобы иметь обязательный характер для внутригосударственных органов. В основе установления границ действия права Конвенции лежит подход, согласно которому национальная конституция имеет приоритет перед иными правовыми актами, включая акты международного характера. В свете этого даже признание австрийским законодательством конституционного статуса Конвенции влечет необходимость применения этого акта и практики Европейского суда не только для того, чтобы участвовать в процессе выполнения конвенционных обязательств, но и в первую очередь для обеспечения принципа верховенства конституционных норм в национальной системе права. В связи с этим конституционными судами используются различные конструкции. Так, Конституционный суд Италии занял позицию, согласно которой "никакая норма международного права не может преобладать над основными принципами Конституции. Конвенция имеет "субконституционный" характер, таким образом, являясь подчиненной национальной Конституции, но вышестоящей по отношению к закону; основные права не могут считаться сферой, в рамках которой государство должно отказываться от суверенных прав в пользу предоставления их юрисдикции, ограниченной толкованием Европейского суда"*(11). ФКС ФРГ было отмечено следующее: "Положения Конвенции могут и не учитываться, если нет другой возможности предотвратить нарушение основных принципов Основного закона... немецкие суды должны отдавать предпочтение толкованию в соответствии с Конвенцией, за исключением случаев его противоречия Основному закону, в том числе основным правам третьих лиц"*(12). Оригинален подход Конституционного Суда РФ, по которому решения ЕСПЧ в той части, в какой ими исходя из общепризнанных принципов и норм международного права дается толкование содержания закрепленных в Конвенции прав и свобод, являются составной частью российской правовой системы*(13).

В рамках данных подходов юридическая сила решений ЕСПЧ в определенном смысле зависит от соответствия их конституции и общепризнанным принципам и нормам международного права. В связи с отсутствием определенного механизма установления такого соответствия данные конструкции создают широкую свободу усмотрения для самих конституционных судов по применению решений ЕСПЧ и определению их "доброкачественности" для конституционно-правовой системы. При этом признание конституционными судами своей связанности прежде всего конституцией, конечно, не исключает возможности обеспечения ими приоритета решения ЕСПЧ над конституционной нормой, однако в большинстве случаев потенциал "надконституционного" действия права Конвенции специально не обосновывается.

Определение конституционными судами способа реализации решений ЕСПЧ выражается в предъявлении к национальным органам требования обычного учета права Конвенции, что также допускает широкую свободу усмотрения для действий, направленных на реализацию решений ЕСПЧ, и показывает отрицательное отношение к "механическому" следованию этим решениям. В практике некоторых конституционных судов проблема параметров учета проработана весьма обстоятельно. Так, ФКС ФРГ указывает следующее: "Принятие во внимание решения Европейского суда означает, что суд должен, по крайней мере, надлежащим образом рассмотреть постановление Суда в случае его неприменения - привести необходимую аргументацию; заявитель вправе оспаривать игнорирование этой обязанности как нарушение основного права, которое затрагивается в сфере его защиты, в сочетании с принципом верховенства права"*(14). Конституционный суд Италии отметил, что "при наличии в споре о конституционной законности вопроса о применении права Конвенции Конституционный суд должен проверить совместимость норм Конвенции в истолковании Европейского суда с положениями Конституции; этот контроль должен быть основан на разумном компромиссе между связью государства международными обязательствами на основе статьи 117 Конституции и охраной национальных конституционных интересов"*(15).

Итак, можно выделить следующие параметры надлежащей реализации решений ЕСПЧ в рамках конституционно-судебной практики: комплексный учет права Конвенции; оценка совместимости права Конвенции с конституционными нормами и ценностями; достижение разумного компромисса между выполнением обязательств по Конвенции и национальными суверенными интересами; возможность мотивированного отказа следовать решениям ЕСПЧ. Представляется, что введение соответствующей практики корректного учета права Конвенции и обеспечения баланса между национальными суверенными интересами, выраженными конституционно-правовыми ценностями, и стандартами европейского права в сфере защиты прав и свобод человека позволит оптимизировать работу конституционных судов с учетом потребности выполнения конвенционных обязательств.

В то же время конституционные суды, в полной мере демонстрируя "энтузиазм" при непосредственной реализации решений ЕСПЧ и создании условий их реализации в национальной правовой практике, особенно в сравнении с другими внутригосударственными органами, также испытывают обратное влияние этого процесса на собственное развитие. Принимая во внимание тот факт, что Европейский суд порой прямо вторгается в компетенцию конституционного суда и подвергает конвенционной оценке его решения, существенное значение имеют вопросы организации конституционно-судебной деятельности. Речь идет как об определении значения конституционного правосудия для защиты основных прав, а также для процесса взаимодействия национального (конституционного) и международного права, так и о развитии его процессуальной стороны (окончательность судебных решений, способность инициировать судопроизводство, разумность срока разбирательства, состязательность сторон процесса и иные процедурные аспекты конституционно-судебного разбирательства).

Под влиянием права Конвенции особенно заметно обозначилась тенденция расширения возможностей конституционных судов по обеспечению непосредственной защиты основных прав в рамках процедуры конституционной жалобы, что имеет место как при фактической легализации конституционными судами собственных возможностей в специально выработанных ими правовых позициях, так и в сфере законодательной регламентации. Так, ФКС ФРГ признает за собой право оценивать конституционность судебных актов в случае, если при разрешении дела в национальном суде не принимались (недостаточно принимались) во внимание Конвенция и решения ЕСПЧ, на том основании, что указанные действия (бездействия) могут нарушать права, гарантированные Основным законом, в сочетании с принципом верховенства права*(16). По инициативе Конституционного суда Турции в рамках конституционных реформ 2010 г. был внедрен институт конституционной жалобы относительно прав, предусмотренных Конвенцией, в целях уменьшения числа обращений против Турции в Европейский суд*(17). К тому же, под влиянием обязательств по Конвенции стало принято воспринимать нормативную конституционную жалобу, когда лицо может представить в Конституционный суд индивидуальную жалобу только по вопросу конституционности закона, как "ущербный" институт, поскольку с его помощью нельзя оценивать конституционность судебной практики*(18).