Экзамен зачет учебный год 2023 / Ковлер СООТНОШЕНИЕ ЕВРОПЕЙСКОГО КОНВЕНЦИОННОГО И НАЦИОНАЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА - ОБОСТРЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ (ПРИЧИНЫ И СЛЕДСТВИЯ)
.docxЭтим сюжетом можно было бы завершить в духе happy end рассказ об отношениях Европейского суда с конституционными судами государств - участников Конвенции. Однако жизнь не стоит на месте и побуждает реагировать на новые ситуации.
Жесткий конфликт между Европейским судом и рядом государств разгорелся по поводу ряда постановлений Суда, касающихся такого конституционного права, как право голосования. Если в большинстве своих постановлений Суд определил, что вопросы избирательного права и избирательной системы входят в компетенцию государств, имеющих здесь широкое поле усмотрения <1>, то по двум аспектам избирательного права - права голосования для заключенных и пассивного избирательного права представителей национальных меньшинств - занял непримиримую позицию осуждения государств за "дискриминационный подход".
--------------------------------
<1> См. наш анализ: Ковлер А.И. Избирательное право и его избирательное толкование (к вопросу о судейском активизме) // Права человека. Практика Европейского суда по правам человека. 2013. N 10.
Все началось с дела о лишении заключенных в Великобритании, прежде всего заключенных, отбывающих пожизненное заключение, права участвовать в выборах в силу положения Акта о народном представительстве, ст. 3 которого предусматривает: "Любое осужденное лицо в течение всего времени своего пребывания - согласно приговору суда - в пенитенциарном учреждении или незаконно находящееся на свободе... лишается права на участие в голосовании на парламентских выборах". Европейский суд нашел такое положение национального закона (имеющего статус конституционного) дискриминационным (Hirst v. UK (N 2) [G.C.], 6 октября 2005 г.). После отказа британского парламента внести изменения в указанный Акт <1> Европейский суд, получив более 2,5 тыс. аналогичных жалоб, поставленных на поток проворными британскими адвокатами, принял новое - на сей раз "пилотное" - Постановление (Greens and M.T. v. UK, 23 ноября 2010 г.), в котором предписал исправить это системное нарушение. Негодованию гордых своими традициями британцев не было предела. Именно Великобритания стала инициатором принятия Протокола N 15, закрепляющего в преамбуле Европейской конвенции принципы субсидиарности европейской правозащитной системы и поля усмотрения государств при реализации Конвенции. Правда, к чести членов палаты лордов, формирующих нынешний Верховный суд Соединенного Королевства (так с 2009 г. стал именоваться Апелляционный комитет палаты лордов), они пришли к общей позиции:
--------------------------------
<1> Следует отметить, что в Великобритании запрет приговоренным к тюремному заключению голосовать восходит к Закону 1870 г. о поражении в правах, а тот, в свою очередь, - к понятию "гражданская смерть" осужденных за тяжкие преступления.
- Европейский суд допустил возможность существования поля усмотрения для определения политических альтернатив, которыми государства пользуются в вопросах избирательного права;
- бланкетный запрет в Соединенном Королевстве на участие всех заключенных в голосовании без различия степени тяжести совершенного преступления и сроков лишения свободы выходит за рамки всякой допустимой степени усмотрения (п. 20 Постановления от 16 октября 2013 г.) <1>.
--------------------------------
<1> Judgment R. v. Secretary of State for Justice... Heard on 10 and 11 June 2013, given on 16 October 2013 // [2013] UKSC 63, § 20.
На такую позицию лордов и председательствующую в заседании баронессу Хейл подвигло Постановление ЕСПЧ по итальянскому делу (Scoppola v. Italy (N 3) [G.C.], 22 мая 2012 г.), в котором Суд не нашел признаков дискриминации, поскольку итальянское законодательство лишает избирательного права только заключенных, отбывающих значительные сроки наказания <1>. Теперь дело за британскими законодателями.
--------------------------------
<1> Для сравнения: только 8% лиц, осужденных за преступления в Англии, и 15% в Шотландии назначено наказание в виде лишения свободы, из них 85% отбывают приговоры сроком менее пяти лет.
Не менее серьезную проблему с точки зрения конституционного права представляет собой Постановление "Сейдич и Финци против Боснии и Герцеговины" ( and Finci v. Bosnia and Herzegovina [G.C.], 22 декабря 2009 г.), в котором заявители жаловались в Европейский суд на то, что они не смогли баллотироваться на выборах в Палату народов Парламентской ассамблеи и Президиума Боснии и Герцеговины, так как один из них был цыганом, а другой - евреем, в то время как Дейтонская конституция Боснии и Герцеговины предоставляет такое право только представителям трех государствообразующих народов (constituting entities) - боснийцам (мусульманам), хорватам (католикам) и сербам (православным).
Европейский суд признал, что когда обжалуемые положения Конституции были введены в действие, то эти положения были направлены на то, чтобы полностью положить конец жестокому конфликту, в ходе которого имели место геноцид и этнические чистки; характер этого конфликта был таков, что для обеспечения мира было необходимо согласие "государствообразующих народов" и закрепление между ними реального равенства. Вместе с тем он отметил "значительные изменения к лучшему", якобы произошедшие в Боснии и Герцеговине с момента подписания Дейтонского мирного соглашения (1995), составной частью которого была Конституция (свидетельствую как участник Дейтонских переговоров по миру - Dayton Peace Talks. - А.К.). Не приведя фактических доказательств того, что созрели условия для изменения Конституции, Суд тем не менее поставил в упрек государству-ответчику, что оно не выполняет своих обязательств:
"Наконец, став в 2002 году членом Совета Европы и без оговорок ратифицировав Конвенцию и Протоколы к ней, государство-ответчик добровольно согласилось соответствовать предусмотренным в них стандартам. В частности, оно обязалась "в течение одного года при содействии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) проверить законодательство о выборах на предмет его соответствия стандартам Совета Европы и при необходимости внести в него изменения"... Аналогичным образом, ратифицировав в 2008 году Соглашение о стабилизации и сближении с Европейским союзом, государство-ответчик взяло на себя обязательство "внести изменения в нормы законодательства о выборах, касающиеся членов Президиума Боснии и Герцеговины и делегатов Палаты народов, для обеспечения его полного соответствия Европейской конвенции о правах человека и обязательствам, которые страна взяла на себя после вступления в Совет Европы" в срок от одного года до двух лет...
Таким образом, Европейский суд приходит к выводу, что отсутствие у заявителей по сей день возможности баллотироваться на выборах в Палату народов Боснии и Герцеговины не оправдано объективными и разумными соображениями и поэтому нарушает статью 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции" (§ 49, 50).
Наконец, наступила очередь России, Конституция которой недвусмысленно гласит: "Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда" (ч. 3 ст. 32).
И вот в деле "Анчугов и Гладков против России" (Anchugov and Gladckov v. Russia, 4 июля 2013 г.) Суд, пойдя по пути, избранному в деле Херста, пришел к заключению, что государство-ответчик вышло за пределы усмотрения, предоставленные ему в области избирательного права. Что касается довода о "неприкасаемости" гл. II Конституции РФ, Суд пришел к заключению:
"Европейский суд отмечает довод государства-ответчика о том, что обжалуемое ограничение содержится в главе российской Конституции, поправки или пересмотр которой может требовать особенно сложной процедуры...
Суд напоминает в связи с этим, что его функция заключается, в принципе, в вынесении решений о совместимости с Конвенцией существующих мер. Выбор под надзором Комитета министров Совета Европы средств, подлежащих использованию во внутригосударственном правопорядке для исполнения своей обязанности по статье 46 Конвенции, надлежит делать прежде всего именно соответствующему государству...
Как было отмечено в § 107 выше, могут существовать различные подходы к решению вопроса о праве осужденных заключенных избирать. В настоящем деле государство-ответчик имеет возможность изучить все возможные способы в этом плане и решить, может ли их совместимость со статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции быть достигнута через некоторую форму политического процесса или путем толкования российской Конституции компетентными органами - прежде всего российским Конституционным Судом - в гармонии с Конвенцией таким образом, чтобы скоординировать их последствия и избежать какого-либо конфликта между ними (§ 111). Принимая во внимание вышеизложенное, Европейский суд заключает, что по делу имело место нарушение статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции (§ 112)".
Итак, это второй после дела Маркина прецедент, который чреват еще более серьезным конфликтом - на сей раз не только конфликтом толкований, но и конфликтом юрисдикций. Представляется, что методология разрешения первого конфликта может быть использована и во втором случае, в частности, с учетом подхода к проблеме Верховного суда Соединенного Королевства, хотя в российском случае ситуация сложнее.
Серьезные российские авторы (политические спекулянты не в счет) предлагают различные пути решения возникшего конфликта. Полностью согласен с выводами М.А. Филатовой, которая подчеркивает, что "приоритет норм международного права над нормами национального законодательства не может приводить к сомнениям в верховенстве Конституции как акта, устанавливающего основы российского правопорядка и сам статус международных договоров" <1>. Действительно, в силу того, что Конституция РФ наделяет принципы и нормы международного права юридической силой, превышающей силу национального закона, можно говорить о верховенстве ее норм. Но любой юрист должен заботиться о соблюдении правовой определенности, поэтому каждый конфликт между национальными конституционными нормами и наднациональными нормами должен решаться "мирным путем": вспомним сентенцию профессора Усенко о том, что здесь не может быть отношений господства и подчинения, т.е. выстраивание какой-либо "иерархии" контрпродуктивно. М.А. Филатова, к примеру, убеждает: "Единственным конструктивным способом преодоления расхождений и предотвращения правовых конфликтов становится готовность разных правопорядков к сотрудничеству и диалогу. Такой диалог строится на понимании и принятии определенных оговорок и базовых принципов, относительно которых другая сторона не готова уступать. Подобное "правовое сосуществование" невозможно в условиях субординации" <2>. Что касается упомянутых "оговорок", то думается, что условием искомого консенсуса могло бы быть признание со стороны того же Европейского суда незыблемых основ конституционного и государственного устройства (как он признает в отмеченных выше случаях государственный суверенитет), а со стороны национальных правовых систем должны признаваться и соблюдаться универсальные стандарты фундаментальных прав и свобод человека. Рад, что нашел подтверждение своим мыслям в публикации практикующего юриста С.Л. Будылина: "Реальная проблема здесь не в том, одержит ли победу "национальное" или "наднациональное", а скорее в том, как лучше организовать совместную работу государственных органов каждой страны и международных институтов, которая позволит им достичь единой цели" <3>. Добавим от себя: очевидно, что необходима "политическая воля" для организации такой работы <4>.
--------------------------------
<1> Филатова М.А. К вопросу о конфликте конституционных и наднациональных норм и путях его преодоления // Судья. 2013. N 10. С. 49.
<2> Филатова М.А. Указ. соч.
<3> Будылин С.Л. Конвенция или Конституция? Международное право и пределы государственного суверенитета // Закон. 2013. N 12. С. 78.
<4> На этом заостряют внимание авторы публикации: Гущина Н.А., Глухоедов М.С. Коллизии отдельных постановлений Европейского суда по правам человека и актов Конституционного Суда Российской Федерации // Современное право. 2013. N 9. С. 71 - 75.
Итак, единственный конструктивный путь в решении поставленной проблемы - это уважение как конституционных ценностей, о которых говорил С.А. Авакьян, так и наработанных за более чем полвека европейских стандартов в области прав человека <1>.
--------------------------------
<1> "Сделать общечеловеческие ценности внутренней частью национальной конституционной системы" - таков основной постулат моего коллеги и друга Леха Гарлицкого (судьи Конституционного суда Польши и Европейского суда по правам человека): Гарлицкий Л. "Конституционные ценности" и Страсбургский суд // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 6. С. 81.
Ну а как же поступить с разрешением конфликта, возникшего после принятия Постановления ЕСПЧ по делу Анчугова и Гладкова? Здесь я полностью разделяю выводы доцента кафедры конституционного и международного права (счастливый случай объединения их под одной крышей!) Алтайского государственного университета А.В. Должникова: "...Одновременно реализуя суверенные прерогативы по соблюдению международно-правовых норм, национальные власти могут повышать, но не должны понижать уровень гарантий минимальных общепризнанных норм. Выявляемые международные обычные нормы в области выборов требуют достижения "европейского консенсуса" не только среди судей ЕСПЧ, но могут продвигаться "политическими" органами Совета Европы в рамках диалога с национальными правительствами. Замена нормативных вопросов соотношения ЕКПЧ с Конституцией РФ может способствовать внедрению теста пропорциональности, предполагающего взвешивание преследуемых национальными властями публичных целей и конвенционных прав... Проанализировав требования пригодности и необходимости лишения избирательных прав заключенных, ЕСПЧ не только указал российским властям возможные способы такой модернизации, не и оставил выбор варианта законодательного или конституционно-судебного взвешивания конфликтующих индивидуальных и публичных интересов" <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Статья А.В. Должикова "Гордость и предубеждение": соразмерность полного конституционного запрета заключенным голосовать в России. Постановление Европейского суда по правам человека от 4 июля 2013 года включена в информационный банк согласно публикации - "Международное правосудие", 2013, N 4.
<1> Должников А.В. "Гордость и предубеждение": соразмерность полного конституционного запрета заключенным голосовать в России. Постановление Европейского суда по правам человека от 4 июля 2013 г. // Международное правосудие. 2013. N 4. С. 31.
Как видим, проблема соотношения национального и международного правопорядков остается в поле зрения серьезных исследователей <1>, так что дискуссия не завершена, а по сути дела только переводится из острой фазы доказательства своей правоты в фазу серьезного и глубокого осмысления неумолимого процесса глобализации правовых отношений в современном мире, когда система международного и европейского правопорядка непременно должна основываться на стабильности национальных правовых систем подобно тому, как в сейсмически неустойчивых зонах здания возводятся на укрепленном фундаменте. "Конкуренция" национальных и наднациональных правовых систем, напротив, расшатывает неустойчивую пока арматуру, что грозит ни много ни мало обрушением всего здания. Увы, в сетованиях В.Д. Зорькина об "уничтожении духа права" в международных отношениях, грозящем переходом в стадию правового хаоса <2>, нет ни доли "алармизма", ибо процесс, что называется, пошел. Стоит ли усугублять ситуацию бесконечной дискуссией о "правовой ориентации" на национальную самобытность или на универсальность? А вопрос, как представляется, состоит в наведении элементарного порядка в понятиях права и справедливости: тот самый исключительный случай, когда можно и нужно "жить по понятиям".
--------------------------------
<1> Из последних публикаций отметим: Григорьев А.И. Совершенствование регулирования правового механизма взаимоотношений между Российской Федерацией и Европейским судом по правам человека: о некоторых теоретических и практических вопросах взаимодействия Российской Федерации и Европейского суда по правам человека на современном этапе // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2013. N 2. С. 171 - 188; Вайпан Г., Маслов А. От догматики к прагматике: Постановление Конституционного Суда РФ по "делу Маркина" в контексте современных подходов к соотношению международного и национального права // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. N 2.
<2> См.: Зорькин В.Д. Tabula rasa // Российская газета. 2011. 9 апреля.
"Российский ежегодник Европейской конвенции по правам человека (Russian yearbook of the European convention on human rights)" (выпуск 1) ("Статут", 2015) {КонсультантПлюс}