Прямое действие: масштабы и систематичность

Между принятием принципа прямого действия постанов­лений Европейского Суда и повсеместной, систематиче­ской и стабильной реализацией этого принципа на прак­тике на всех уровнях внутренней правоприменительной системы лежит без сомнения определенный путь. Он бо­лее или менее долог и труден в зависимости от реалий каждой правовой системы, неразрывно связанных с реа­лиями страны в целом.

В ряде стран Совета Европы с хорошо организован­ными судебными системами этот путь в значительной сте­пени успешно пройден: уровень осведомленности судей и других участников системы о постановлениях Европей­ского Суда и их владения правом Конвенции настолько высок, что прямое действие постановлений уже происхо­дит на всех уровнях судебной системы, включая суды пер­вой инстанции. В таких странах риск повторения подоб­ных нарушений после постановления Европейского Суда оценивается властями как ничтожный, даже если закон, приведший к нарушению, еще не отменен и формально сохраняет силу²¹ (см. описанный ниже феномен действия постановлений соп1га 1едет).

С другой стороны, в странах, имеющих более инертную судебную систему и сравнительно недавно присоединив­шихся к Конвенции, процесс проникновения постановле­ний Европейского Суда во внутреннее право займет еще немало времени. Во-первых, оперирование правом Кон­венции является сложной юридической задачей, требую­щей особой квалификации. Более того, как в Западной, так и в Восточной Европе постановления Европейского Суда заставляют работников правоохранительных орга­нов менять свои правовые подходы, что не может не вы­звать определенных трудностей даже при наличии поли­тической воли. Как показывает опыт, решение этих труд­ностей в значительной мере лежит в плоскости профес­сионального обучения юристов, и в особенности судей. Растет количество стран, в которых право Конвенции ин­тегрируется в программы правовых факультетов и стано­вится обязательной частью квалификационных экзаменов для судей и адвокатов²². Во-вторых, эффективное и по­всеместное действие постановлений Европейского Суда предполагает во всех странах постоянную информацион­ную и организационную работу высших судов в отноше­нии низших инстанций, с тем чтобы обеспечить эволю- тивное толкование положений Конвенции в соответствии с меняющимися общественными реалиями. Обеспечение должных масштабов и систематичности прямого действия, таким образом, является перманентной задачей, которая более или менее успешно решается государствами — уча­стниками Конвенции при поддержке Совета Европы.

Прямое действие: возможности и пределы

Прямое действие постановлений Европейского Суда, ут­верждаемое внутренними правоприменительными орга­нами, открывает широчайшие перспективы для быстрого и эффективного проникновения права Конвенции во внут­ренний правопорядок без вмешательства законодатель­ной и исполнительной власти. Посредством прямого дей­ствия значительно повышается влияние и вес судебной власти в государстве, поскольку именно она берет на себя роль определения и обеспечения с учетом предоставлен­ной Конвенцией свободы усмотрения необходимых по­следствий страсбургских постановлений во всех областях общественной жизни.

Не секрет, что речь идет о задаче, к выполнению кото­рой суды и другие правоприменительные органы должны быть соответствующим образом подготовлены. Кроме того, перед властями встает вполне естественный вопрос о пределах прямого действия в смысле разграничения компетенции между судами и другими ветвями власти. Иначе говоря, вопрос о том, чего можно и чего нельзя достичь с помощью прямого действия.

Налицо ряд очевидных ситуаций, в которых суды не в состоянии непосредственно исполнить постановление Ев­ропейского Суда. Один из вариантов — отсутствие компе­тенции, поскольку поставленный вопрос находится в ис­ключительном ведении других органов власти. Очевидно, например, что если нарушение Конвенции связано с уни­жающими достоинство условиями содержания под стра­жей, то ситуация может быть исправлена лишь последо­вательной политикой ответственных правительственных ведомств²³. Если нарушение произошло из-за отсутствия должной законодательной основы для ограничений в пра­вах, таких как прослушивание телефонных переговоров, то тут без вмешательства законодателя не обойтись²⁴.

Можно выделить еще одно препятствие, связанное с иерархией норм: нарушение Конвенции непосредственно происходит на основании не соответствующих ей положе­ний конституции. Так, в делах Инчал и Чираклар Европей­ский Суд постановил, что присутствие военного судьи в составе судов государственной безопасности, предусмот­ренных статьей 143 Конституции Турции, противоречит праву на беспристрастный суд. Очевидно, что для испол­нения постановления потребовались конституционные из­менения, которые и были внесены Турцией спустя 7 меся­цев после постановления Европейского Суда²⁵.

Следует отметить, однако, что в подавляющем боль­шинстве случаев таких однозначных препятствий не су­ществует и суды сами определяют пределы, в которых они способны непосредственно выполнить обязатель­ства, вытекающие из постановления Европейского Суда или из Конвенции в целом. В результате пределы прямо­го действия меняются в зависимости об более или менее активной позиции судов в различных странах.

Относительно просто обеспечить прямое действие по­становлений Европейского Суда, требующих изменения практики правоприменительных органов в рамках допу­щенного действующим законом. Такие действия судов осо­бенно логичны в случаях, касающихся их собственной процедуры и деятельности. Так, чешский Конституцион­ный суд своим решением прояснил правила приемлемо­сти конституционных жалоб²⁶ спустя несколько месяцев после Постановления Европейского Суда по делу Белеш против Чехии, в котором было констатировано нарушение права на доступ к Конституционному суду²⁷. Требования Конвенции, таким образом, были быстро выполнены на практике, хотя парламенту потребовался еще год для то­го, чтобы зафиксировать новые правила в Законе о Кон­ституционном суде²⁸. В том же порядке французский Кас­сационный суд в конце 1990-х годов совершил целый ряд организационных изменений в своей процедуре для обес­печения права на справедливое судебное разбирательст­во, в частности на равенство сторон²⁹.

Гораздо более ответственная задача — обеспечить пря­мое действие постановлений Европейского Суда вопреки действующему внутреннему законодательству (квалифи­цируемое как действие соп1га 1едет). В теории междуна­родные обязательства, вытекающие из Конвенции, прева­лируют над противоречащими ей нормами закона почти во всех государствах-участниках. На практике же такие нормы закона порой становятся непреодолимым препят­ствием для прямого действия постановлений Европей­ского Суда.

Применение Конвенции и постановлений Европей­ского Суда соп!т 1едет выглядит наиболее логичным в практике конституционных судов, которые уполномоче­ны отклонять любую норму закона, как противоречащую конституции. Толкуя ее в свете обязательств государства в рамках Конвенции, суды зачастую отклоняют нормы за­кона, из-за которых произошло констатированное Евро­пейским Судом нарушение или существует риск подобных нарушений.

Выше уже приводился пример такого рода из практи­ки словацкого Конституционного суда. Практика авст­рийского Конституционного суда насчитывает немало по­добных примеров, наиболее яркими из которых являются решения, принятые вследствие Постановления Европей­ского Суда по делу Гайгузуц против Австрии³⁰.

Нарушение Конвенции в этом деле состояло в диск­риминации безработного турецкого гражданина, посто­янно проживавшего в Австрии, которому было отказано в выдаче срочного пособия по безработице, так как по за­кону данное пособие выплачивалось только австрийским гражданам. Европейский Суд констатировал нарушение статьи 14 Конвенции (запрет дискриминации) в сочетании со статьей 1 Протокола № 1 (право на собственность). Австрийский парламент путем принятия нового закона устранил правовые основания дискриминации, но времен­но оставил в силе предыдущий закон еще на двухлетний период. Задолго до истечения этого срока Конституцион­ный суд Австрии при рассмотрении подобного дела, руко­водствуясь Постановлением Европейского Суда, признал этот временно действующий закон дискриминационным и лишенным силы. В результате парламент пересмотрел свою позицию и немедленно ввел в действие новые зако­нодательные положения, исключающие дискриминацию³¹.

Год спустя при рассмотрении аналогичного дела Кас­сационный суд Франции, ссылаясь на Конвенцию и прак­тику Европейского Суда, по собственной инициативе (ех оД1с1о) отклонил дискриминационную норму француз­ского закона подобного содержания⁶. Несмотря на то что Европейский Суд никогда не рассматривал подобных дел в отношении Франции, Постановление по делу Гай- гузуц против Австрии получило прямое действие и в этой стране. Феномен подобного действия постановлений егда отпез все более распространяется в практике примене­ния Конвенции европейскими государствами.

Есть много других случаев прямого действия постанов­лений Европейского Суда, в том числе действия соп!га 1едет, которые позволили быстро разрешить проблемы, вызванные тем, что внутреннее право не соответствовало Конвенции⁷. Существуют, однако, и обратные ситуации, в которых суды намеренно решали не брать на себя такую ответственность либо по принципиальным соображениям (таким, как суверенитет Парламента в Великобритании), либо считая, что вопрос находится в сфере ответственно­сти законодательной власти.

Так, после констатации нарушения Конвенции в деле Маркс против Бельгии⁸ в связи с дискриминацией вне­брачных детей вопрос несоответствия норм закона поло­жениям Конвенции был в первую очередь поставлен пе­ред бельгийскими судами в 1980-х годах. В то время как суд первой инстанции непосредственно применил соп!га 1едет Постановление Европейского Суда в деле Маркс против Бельгии, Апелляционный и Кассационный суды не согласились с таким подходом и сочли, что изменение ста­туса внебрачных детей лежит в сфере ответственности за- конодателя⁹. В результате полтора месяца спустя после решения Кассационного суда проблема была урегулиро­вана в законодательном порядке¹⁰.

С тех пор прямое действие постановлений Европей­ского Суда во внутреннем праве Бельгии, безусловно, получило развитие, и, возможно, сегодня ответ высших судов в подобной ситуации был бы иным. Тем не менее позиция судов в деле Маркс против Бельгии иллюстри­рует пределы прямого действия, которые в разных странах могут существовать и по сей день. Нельзя не отметить при этом укрепляющуюся тенденцию к более смелому и ак­тивному применению правоприменительными органами Конвенции и постановлений Европейского Суда, в том числе вопреки противоречащим им внутренним нормам.

Заключение

Прямое действие как фактор европейской правовой интеграции

Описанная деятельность судов, обеспечивающая поста­новлениям Европейского Суда прямое действие во внут­реннем праве, свидетельствует об их особом отношении к Конвенции как к конституционному инструменту европейского правопорядка.

Следует, однако, подчеркнуть, что прямое действие не снимает с парламентов ответственности приводить внут­ренние законы в соответствие с Конвенцией. Выступая предвестниками, а порой и катализаторами законодатель­ных изменений, суды позволяют выиграть время и предот­вратить массу подобных нарушений, которые могут про­изойти до завершения законодательного процесса. Дей­ствуя быстро и эффективно, суды становятся главными проводниками права Конвенции во внутренний правопо­рядок и играют ключевую роль в ходе исполнения поста­новлений Европейского Суда.

В результате Конвенция и постановления Европей­ского Суда становятся мощным инструментом усиления судебной власти, повышения ее веса и влияния во всех государствах-участниках. В общеевропейской перспекти­ве расширяющееся прямое действие постановлений Ев­ропейского Суда повышает открытость внутренних пра­вовых систем и тем самым способствует правовой интег­рации, в том числе посредством формирования особой правовой культуры и связей внутри международного су­дейского сообщества¹¹.

Михаил Лобов — сотрудник Департамента ис­полнения постановлений Европейского Суда по пра­вам человека, Совет Европы. Мнения, изложенные в настоящей статье, принадлежат ее автору и не являются официальной позицией Совета Европы.

8. См. процесс контроля со стороны Комитета министров за ис­полнением Францией решения по делу Хаккар против Фран­ции (АррПса!юп 19033/91, Наккаг V. Ргапсе, Шепт Ке8оШюп ^Н (97) 475, Ке8о1и!юп ^Н (2001) 4) вопросы Парламентской Ассамблеи председателю Комитета министров по этому делу, а также работы по подготовке Рекомендации N0. К (2000) 2 от 19 января 2000 года по возобновлению и пересмотру не­которых дел на внутреннем уровне после констатации нару­шений Конвенции и пояснительный доклад к этой Рекомен­дации.

9. АррПса!юп 33286/96, ^опдо V. 1!а1у, Шепт КезоШюп Ре8^Н (2005) 85; АррПсайоп 28490/95, Ни1Й Сйпез V. Тигкеу, Шепт КезоШюп Ке8^Н (2005) 113.

10. АррПса!юп 10590/83, ВагЬега V. 8рат, ЙиЛдтеп! о! 16 ^есет- Ьег 1988 апЛ 13 Липе 1994, Ре8о1и!юп ^Н (94) 84.

11. См. информацию, представленную правительством в деле Пе- роте Пельон против Испании (АррНсаКоп 45238/99, Рего!е Ре11оп V. 8рат, йиЛдтеп! о! 25 Ли1у 2002, КезоШюп Ре8^Н (2005) 94). Указывая, что в данном деле пересмотр внутрен­него судебного решения не был необходим для исполнения Постановления Европейского Суда, Комитет министров от­мечает идущее в Испании обсуждение необходимости приня­тия соответствующего законодательства по данному вопросу.

12. АррПса!юп 26132/95, Вегдеп8 ТИепЛе апЛ О!Пеге V. ^гжау, йиЛдтеп! о! 2 Мау 2000, Ке8оШюп Ре8^Н (2002) 69.

13. АррИса^лоп 26138/95, ^аико апЛ КаЛиЬес V. 8ШаЙа, ЙиЛд- теп! о! 2 8ер!етЬег 1998, Ке8о1и!юп8 ^Н (99) 553, ^Н (99) 554; Постановление Конституционного суда Словакии от 15 октября 1998 года.

14. АррПса!юп 12005/86, Вогдеге V. Ве1дшт, ЙиЛдтеп! о! 30 Ос- !оЬег 1991, КезоШюп ^Н (2001) 108.

15. См., например: Са88. Сот., 29 атт 1997, а!!. Ретт с/ ^^I; Са88. 1ге сж, 4 !ёуг. 1997, С1$ РиЬто е( а. с/ Ргос. дёп. ргёз СА Ваззе-Тегге.

16. Са88. 1ге сж, 24 ]ап. 2006, а!!. СРАМ Ро1г-е!-Скег с/ 5(ё Ре Зои тёйка1 е! аикез.

17. АррНса!юп 1513/03, ^^аоп V. Ргапсе, йиЛдтеп! о! 6 Ос!оЬег 2005, АррНса!юп 11810/03, Маипсе V. Ргапсе, ЙиЛдтеп! о! 6 Ос!оЬег 2005.

18. В пункте 11 Постановления говорится: «Выполнение поста­новлений, касающихся Российской Федерации, предполагает в случае необходимости обязательство со стороны государст­ва принять меры частного характера, направленные на уст­ранение нарушений прав человека, предусмотренных Конвен­цией, и последствий этих нарушений для заявителя, а также меры общего характера, с тем чтобы предупредить повторение подобных нарушений. Суды в пределах своей компетенции должны действовать таким образом, чтобы обеспечить вы­полнение обязательств государства, вытекающих из участия Российской Федерации в Конвенции».

19. Помимо упоминавшихся выше остаточных колебаний в неко­торых странах, есть и такие государства, которые еще не стал­кивались на практике с постановлениями Суда и не смогли продемонстрировать принятие принципа прямого действия, однако маловероятно, что они вразрез с общей тенденцией не последуют данному принципу.

20. См., например: АррНсаРоп 1 1701/85, Е. V. ^гжау, йиЛдтеп! о! 29 Аиди8! 1990, Ре8о1и!юп ^Н (91) 16.

21. В качестве яркого примера можно привести скандинавские страны и Швейцарию, в которых повсеместность и стабиль­ность прямого действия подтверждена многолетним опытом исполнения постановлений. См.: АррНсаРоп 1 1329/85, Р. V. 8жП2ег1апЛ, йиЛдтеп! о! 18 ^есетЬе^ 1987, Шепт Ке8о1и- Ноп ^Н (89) 9, Ке8оШюп ^Н (94) 77.

22. См., например: КесоттепЛа!юп Кес (2004) 4 о! !Пе СоттЛ- !ее о! МШ8!еге !о тетЬег 8Ше8 оп !Пе Еигореап СопVеп!юп оп Нитап ЩдШ т ипжегеПу еЛиса!юп апЛ рго!е88юпа1 1га1п- тд (аЛор!еЛ Ьу !Пе Сотт^Рее о! МШ8!еге оп 12 Мау 2004, а! Ш 114^!Ь 8е88юп).

23. См., например: АррПсаРоп 40907/98, ^оидо2 V. Сгеесе, ЙиЛд- теп! о! 6 МагсП 2001; АррПсаРоп 28524/95, Реег8 V. Сгеесе, ЙиЛдтеп! о! 19 Арп1 2001, Шепт Ке8о1иРоп Ке8^Н (2005) 21. См. также: АррПсаРоп 47095/99, Ка1а8НшкоV V. Ки881а, ЙиЛд- теп! о! 15 Ли1у 2002, Шепт Ке8о1иРоп ^Н (2003) 123, в той части дела, которая касается нарушения статьи 3 Конвенции.

24. См., например: АррПсаРоп 8691/79, Ма1опе V. !Пе ШПеЛ КшдЛот, йиЛдтеп! о! 2 Аиди8! 1984, Ке8оШюп ^Н (86) 1; АррПсаРоп 1 1 105/84, НиV^д V. Ргапсе, ЙиЛдтеп! о! 24 Арп1 1990, Ке8оШюп ^Н (92) 40.

25. АррПсаРоп 19601/92, С81гак1аг V. Тигкеу, ЙиЛдтеп! о! 28 Ос!о- Ьег 1998, Ке8оШюп ^Н (99) 555.

26. Постановление № 32/2003.

27. АррПсаРоп 47273/99, Вё1ез V. !Ье СгесЬ РериЬНс, ЙиПдтеп! о! 11 NоVетЬе^2002.

28. Закон № 83/2004, вступивший в силу 1 апреля 2004 года (см., в частности, пункт 1 статьи 75 и пункт 2 статьи 72); меры по исполнению Постановления Европейского Суда по делу Белеш против Чехии изложены подробнее в: СМ/Ое1/Ой (2004) 891 Ш.I: РиЬПс. Р 50.

29. СМ^е1/Ой/ОН (2005) 948 Ш1. II: РиЬПс. Р 18, где содержит­ся описание мер, принятых во исполнение постановлений Ев­ропейского Суда по делам Рейнхард и Слиман-Хаид против Франции (АррНса!юп8 23043/93, 22921/93, КетПагЛ! е! 8Птапе-КаМ V. Ргапсе, йиЛдтеп! о! 31 МагсП 1998, Кё8о1и!юп ^Н (98) 306), Слиман-Хаид п° 2 против Франции (АррНса- Роп 48943/99, 8Птапе-КаМ п° 2 V. Ргапсе, йиЛдтеп! о! 27 №- VетЬе^ 2003), Вуазен против Франции (АррПсаРоп 27362/95, Ушзте V. Ргапсе, йийдтеп! о! 8 РеЬгиагу 2000), Мефта и другие против Франции (АррНсаРоп8 3291 1/96, 35237/97, 34595/97, Ме!!аП е! а1. V. Ргапсе, йиЛдтеп! о! 26 Ли1у 2002).

30. АррПсаРоп 17371/90, Сауди8иг V. Аи8!па, ЙиЛдтеп! о! 16 8ер- !етЬег 1996.

31. АррПсаРоп 17371/90, Сауди8иг V. Аи8!па, Ке8оШюп ^Н (98)372.

32. Са$$. Зос., 14^апV. 1999, а//. ВогкиН с/ СРАМ йе За1п1е.

33. См.: Лобов М.Б. Решения Европейского Суда по правам че­ловека: правовые последствия для государств — членов Со­вета Европы // Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Рос­сийской Федерации: Избранные права. М., 2002. С. 25—26.

34. АррПсаРоп 6833/74, Магскх V. Ве1дшт, йиЛдтеп! о! 13 Липе 1979.

35. АррПса!юп 12849/87, Vе^те^^е V. Ве1дшт, ЙиЛдтеп! о! 29 №- VетЬе^ 1991, § 10—12.

36. АррПсаРоп 6833/74, Магскх V. Ве1дшт, Ке8о1и!юп ^Н (88) 3.

37. См.: 2огк1п V.^. 8реесП дггеп оп !Пе осса8^оп о! !Пе ореп^пд !Пе ^ий^с^а1 уеаг, 21 Йапиагу 2005 // ^^а1одие ЬеПжееп ]ийде8. Еигореап Соиг! о! Нитап К1дП!8. 8!га8Ьоигд, 2005. Р 125. Подробнее о феномене «глобального судебного сообщества» («&1оЬа1 соттипКу о/ 1аш») см.: Не1/егЬ., З1аицЫегА.-М. ТожагЛ а ТПеогу о! Е!!ес!же 8ир^апа!^опа1 Ай^ий^са!^оп // Уа1е ^аж Йоита1. Vо1. 107. 1997. ^. 2. Р 273, 323-326.