3. Протокол n 15 - пределы усмотрения

Основное содержание поправок, предложенных в Протоколе N 15, сосредоточено на введении в письменный текст Конвенции двух понятий, уже давно сформированных в судебной практике ЕСПЧ, - "пределы усмотрения" и "субсидиарность" <3>. Как известно <4>, эти понятия дополняют друг друга и являются выражением принципа, что государствам-членам отводится первичная и основная роль в процессе применения положений Конвенции и они сохраняют определенную степень свободы в определении оптимального (желательно, соответствующего местным условиям) способа применения. А роль Страсбургского суда сосредоточена на последующей оценке, находятся ли конкретные акты и решения национальных властей в допустимых пределах.

--------------------------------

<3> "Подтверждая, что в соответствии с принципом субсидиарности Договаривающиеся Стороны несут основную ответственность за обеспечение прав и свобод, гарантированных Конвенцией, действуя под надзором Суда, созданного на основании данной Конвенции, и в рамках пределов их усмотрения, определяемых Судом".

<4> См.: Koncepcja marginesu oceny w orzecznictwie ETPCz. , 2008.

Окончательно принятое решение является результатом компромисса, достигнутого на Брайтонской конференции (см.: п. п. 12b, 15a, 15c, 25d и 25f Декларации). В то же время, однако, оно существенно отличается от первоначального предложения. Его авторы настаивали, чтобы в измененном тексте Конвенции появилась ссылка на пределы усмотрения, призванная быть гарантией их сохранения за государствами-членами, и одновременно запрет на ограничение или определение этих пределов Судом. Однако принятая формулировка не дает основания для такой интерпретации.

Во-первых, она помещена в последнем абзаце в преамбуле Конвенции. Это важно, в частности, потому, что в судебной практике ЕСПЧ преамбула рассматривается как отсылка к фундаментальным ценностям, на которых зиждется система Страсбургского суда, но в то же время за ней не признается самостоятельной нормативной значимости. Таким образом, положения преамбулы не предполагают отдельных контрольных механизмов, невозможно установить факт нарушения Конвенции со стороны государства только по отношению к положению, содержащемуся в преамбуле, и, следовательно, они напрямую не являются обязующими для Суда <5>.

--------------------------------

<5> См.: Garlicki L. , nota 2 // Konwencja o ochronie praw i podstawowych / Pod red. L. Garlickiego. Komentarz. Warszawa, 2011. T. I.

Во-вторых, хотя можно считать, что предлагаемая формулировка не является всеобъемлющей и "может создать проблему для правильного понимания смысла" <6>, она имеет настолько сбалансированный характер, что ссылка на пределы усмотрения, которым всегда должно располагать каждое государство, дополняется напоминанием о том, что способ использования пределов усмотрения подлежит надзорной компетенции Суда. Это может быть интерпретировано как нормативное (аксиологическое) выражение принципов, которое уже было сформировано в судебной практике Суда. В то же время не вызывает сомнений напоминание о первичной ответственности государств за осуществление прав и свобод, гарантированных Конвенцией, ибо принцип субсидиарности всегда так понимался в судебной практике Суда.

--------------------------------

<6> Мнение Суда по проекту Протокола N 15 к Европейской конвенции по правам человека от 6 февраля 2013 года, пункт 4. URL: http://www.echr.coe.int.

В-третьих, неясности были в значительной степени устранены в Пояснительном докладе, который был принят вместе с текстом Протокола N 15. В нем, в частности, подчеркивается, что "намерением [предлагаемых изменений] является усиление прозрачности и доступности этих особенностей системы Конвенции [то есть субсидиарности и пределов усмотрения] и обеспечение соответствия с доктриной пределов усмотрения, которая разработана в прецедентном праве суда" <7>. Также было отмечено, что официальное толкование Конвенции находится в компетенции Суда, а предел усмотрения зависит от конкретных обстоятельств рассматриваемого дела, а также затронутых прав и свобод. "Роль Суда заключается в оценке (с учетом пределов усмотрения национальных властей), являются ли решения, принятые национальными властями, совместимыми с Конвенцией" <8>. Ввиду того что пояснительные доклады рассматриваются в качестве официального толкования смысла положений международного договора, можно с уверенностью утверждать, что намерением сторон является поддержание трактовки доктрины пределов усмотрения, которая сложилась в существующей судебной практике Суда. В последнее время, таким образом, скорее произошло подтверждение (нормативное освящение) уже сформированного видения этой доктрины, нежели, как рассчитывали некоторые организаторы Брайтонской конференции, его пересмотр и ограничение роли Суда.

--------------------------------

<7> Протокол N 15 "О внесении изменений в Конвенцию о защите прав человека и основных свобод" // Пояснительный доклад. Пункт 7 (серии договоров Совета Европы, N 213).

<8> Там же. Пункты 8 - 9.

Кроме того, следует напомнить, что уровень обобщенности формулировок по-прежнему остается настолько высоким, что понимание их фактического содержания возможно только с помощью интерпретации. В этом вопросе сфера применения Конвенции четко прописана: по статье 32 "В ведении Суда находятся все вопросы, касающиеся толкования и применения положений Конвенции... которые могут быть ему переданы". И если возник спор о том, должным ли образом Суд учитывает новое положение преамбулы, то с юридической точки зрения этот вопрос может быть решен только самим Судом. Можно, например, представить себе, что в решении, принятом на уровне палаты, не был обеспечен достаточный предел усмотрения для властей государства-ответчика. Это государство может запросить о повторном рассмотрении дела в Большой палате, ссылаясь на новое положение преамбулы. Окончательное (и обязательное для всех участников системы Страсбургского Суда) решение должно всегда быть в ведении Большой палаты.