Экзамен зачет учебный год 2023 / Гаврилов

Акты, принимаемые ММПО для обеспечения своего внутреннего функционирования, принято именовать “ внутренним правом” международной организации57, вопросы понятия, формирования и содержания которого уже достаточно подробно освещались в литературе.58 Отдельные примеры

внутриорганизационного нормотворчества ООН рассматривались также в предыдущих разделах настоящей работы. Поэтому обратимся непосредственно

к характеристике внешнерегламентационной деятельности органов и организаций системы ООН в области прав человека.

Наиболее широкими нормотворческими возможностями среди них обладает Генеральная Ассамблея, которая в соответствии со ст. 10 Устава ООН

уполномачивается обсуждать любые вопросы или дела в его пределах и давать рекомендации по ним членам Организации. Кроме того, ст. 13 Устава

специально оговаривает ее право организовывать исследования и делать рекомендации в целях “ содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех”.

Нормотворческая деятельность Ассамблеи, как правило, заключается в принятии резолюций.59 В настоящее время “ они не только стали чрезвычайно авторитетным средством выражения мнения мирового сообщества государств, но и важным инструментом процесса правотворчества. Не случайно юридическая доктрина единодушно относит их либо к главным, либо к вспомогательным источникам современного международного права”.60

Количество резолюций Генеральной Ассамблеи, содержащих адресованные государствам нормы, неуклонно возрастает. По мнению Г.И.Тункина, эта тенденция может быть объяснена двумя основными причинами: необходимостью интенсификации нормотворческой деятельности на международном уровне, которая сегодня уже не может быть достигнута

исключительно в рамках обычного процесса заключения международных договоров; и стремлением государств к созданию норм, не накладывающих на них строгие юридические обязательства, но оказывающих, однако, определенное регулирующее воздействие на их поведение.61

Значение нормативных резолюций Генеральной Ассамблеи, равно как и других международных органов и организаций, состоит, таким образом, не только в их влиянии на последующую разработку международно-правовых норм, но и в присутствии у них собственного регулятивного потенциала.

57См.: Моравецкий В. Указ. соч. С. 164.

58См., например: Черниченко С.В. Юридическая природа внутреннего права международных организаций // Советский ежегодник международного права, 1971. М., 1973. С. 216-225; Морозов Г.И. Указ. соч. С. 258-269; Маргиев В.И. К вопросу о юридической

организаций. С. 137-141; Ковалева Т.М. О внутреннем праве международных организаций // Правоведение. 1987. № 1. С. 84-90; Крылов Н.Б. Указ. соч. С. 130-166.

59О наименовании актов Генеральной Ассамблеи см.: Яновский М.В. Генеральная Ассамблея ООН: Международно-правовые вопросы. Кишинев, 1971. С. 108-114.

60Курс международного права. В 7 т. Т. 6. М., 1992. С. 45.

61См.: Тункин Г.И. Право и сила в международной системе. М., 1983. С. 58.

М.В.Яновский предлагает следующим образом классифицировать

резолюции Генеральной Ассамблеи в зависимости от их места и роли в процессе нормообразования:

1.резолюции, как начальный этап нормообразования;

2.резолюции, как доказательство уже сложившейся обычно-правовой нормы;

3.резолюции, как воспроизведение и подтверждение норм и принципов международного права;

4.резолюции, как толкование принципов Устава ООН;

5.резолюции, создающие на основании полномочий Устава ООН нормы “внутреннего права” ООН;

6.резолюции, утверждающие проекты конвенций и представляющие их государствам-членам для вынесения окончательного по ним суждения;

7.резолюции, утверждающие ( на основании полномочий, предоставленных Уставом ООН) соглашения, заключенные ООН с государствами и международными организациями;

8.резолюции, косвенным образом влияющие на процесс нормообразования: а) резолюции, ставящие вопрос о пересмотре и упразднении отживших норм и институтов международного права; б) резолюции, определяющие необходимость международно-правового регулирования тех или иных вопросов;

9.резолюции, не влияющие на процесс нормообразования ( технического

характера).62 Недостатки данной классификации, на наш взгляд, проявляются в том,

что, во-первых, в ее рамках не осуществлено четкое разделение актов Генеральной Ассамблеи, которые опосредуют нормотворческий процесс государств, и резолюций, являющихся результатом ее собственной нормотворческой деятельности; а во-вторых, она ограничивает роль Ассамблеи в процессе нормообразования только деятельностью по фиксированию, толкованию, воспроизведению или подтверждению наличия тех или иных международно-правовых норм. Ею почти не охватывается деятельность Генеральной Ассамблеи по разработке новых нормативных положений.

В целом аналогичный подход к определению содержания нормотворческой деятельности ООН можно встретить и у А.С.Гавердовского. Он определял ее как процесс, включающий в себя, в частности:

1.принятие постановлений, представляющих собой акты толкования учредительных документов, общих и отраслевых принципов международного права, ранее принятых постановлений общего характера;

2.разработку и принятие постановлений, воспроизводящих те или иные положения международного права;

3.принятие актов, конкретизирующих нормы учредительных актов и иные общепризнанные принципы и нормы международного права.63

62См.: Фельдман Д.И., Яновский М.В. Генеральная Ассамблея ООН и вопросы развития международного права. Казань, 1968. С. 43.

63См.: Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980. С. 115-

“ Международные организации не вправе самостоятельно создавать абсолютно новые нормы международного права, ¾ писал А.С.Гавердовский. ¾ Они в пределах своей компетенции лишь развивают, толкуют, конкретизируют соответствующие принципы и нормы международного права,

оказывают содействие основным субъектам международного права в формировании новых норм, причем делают это исключительно в интересах имплементации международно-правовых принципов и норм”.64

С этим утверждением можно согласиться лишь частично.

Нормотворческая деятельность ММПО действительно является одним из средств осуществления ими своих уставных задач, и “ в своей основной массе

решения организаций направлены не на создание новых норм международного права, а на выполнение существующих”.65 В то же время ее нельзя рассматривать исключительно в качестве имплементационной деятельности.

При тщательном анализе учредительных документов большинства международных организаций нетрудно убедиться, что характер международной

правосубъектности ММПО позволяет им в пределах своей предметной компетенции создавать новые нормы, являющиеся выражением их собственной

автономной воли и содержащие рекомендации государствам придерживаться определенной линии поведения в той или иной ситуации.

Речь идет о нормах, не обладающих юридической силой норм международного права, но преследующих, как и они, цель урегулирования международных отношений при отсутствии надгосударственной власти. Так, например, принятая Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщая декларация прав

человека вряд ли является только актом имплементации Устава Организации Объединенных Наций. В противном случае весь международный правотворческий процесс, осуществляемый государствами, можно было бы

отождествить с работой по имплементации основных принципов международного права.

Точно так же не всякая нормативная резолюция ООН является только средством помощи государствам при создании ими норм международного права. В практике ООН действительно имели место случаи, когда на основе

положений актов Генеральной Ассамблеи подготавливались международные договоры. В частности, принятые ею Декларация о правах ребенка от 20 ноября 1959 г., Декларация о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 20 ноября 1963 г., Декларация о ликвидации дискриминации в отношении женщин от 7 ноября 1967 г., Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 9 декабря 1975 г. позднее стали базой для разработки и принятия аналогичных конвенций. Однако, представляется, что такое развитие событий вовсе не

является инвариантным и свидетельствует лишь о намерении мирового сообщества в данных конкретных случаях изменить природу норм, регулирующих соответствующие отношения.

64Там же С. 113.

65Лукашук И.И. Механизм международно-правового регулирования. Киев, 1980. С. 141.

Внешнерегламентационную нормотворческую деятельность ООН, таким образом, не следует жестко увязывать с работой по созданию или толкованию норм международного права. Акты, принимаемые органами этой Организации, безусловно, могут оказывать определенное, подчас существенное, влияние на процесс международного правотворчества, уточнять и развивать содержание уже действующих международноправовых норм. Но главным их предназначением все же является непосредственное урегулирование межгосударственных отношений, осуществляемое неправовыми средствами.

Способы такого регулирования могут быть самыми разнообразными. Так, в перечисленных выше декларациях, например, содержится целый комплекс управомачивающих, обязывающих, запрещающих норм, а также норм - определений, достаточно широко регламентирующих права и обязанности государств. Аналогичный характер имеют такие акты Генеральной Ассамблеи, как декларация о правах инвалидов от 9 декабря 1975 г., Декларация о праве на развитие от 4 декабря 1986 г., Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г. и ряд других.

В других случаях решения Ассамблеи могут не содержать развернутых правил поведения. В них закрепляются только общие принципы, определяющие рамки поведения государств. Примерами таких актов являются, в частности,

Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам от 14 декабря 1960 г., Декларация об использовании научно-технического прогресса в интересах мира и на благо человечества от 10 ноября 1975 г., Декларация о воспитании народов в духе мира от 15 декабря 1978 г.

Генеральная Ассамблея ООН принимает также резолюции программного характера, лишь очерчивающие основные направления перспективного сотрудничества государств в области прав человека. Среди них: Декларация социального прогресса и развития от 11 декабря 1969 г., Второе десятилетие действий по борьбе против расизма и расовой дискриминации от 22 ноября

1983 г. и др.

Наконец, такие акты, как Рекомендация о согласии на вступление в брак, минимальном брачном возрасте и регистрации браков от 3 ноября 1965 г., Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г., Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью от 29 ноября 1985 г., составляют группу решений Генеральной Ассамблеи, нормы которых предназначены для

непосредственной имплементации в национальном законодательстве отдельных стран.

Говоря о классификации резолюций Генеральной Ассамблеи ООН в зависимости от способа их воздействия на поведение государств, следует отметить, что она является примерной, так как в одном и том же акте могут быть использованы несколько методов регулирования.

Практика разработки документов, содержащих регулятивные нормы,

получила широкое распространение также в рамках специализированных

учреждений ООН. Они принимаются обычно высшими представительными органами этих организаций. Однако и здесь существуют различные мнения относительно классификации таких актов. В первую очередь это относится к документам, одобряемым ЮНЕСКО.

К.П.Рубаник, например, пишет о следующих видах юридических актов, принимаемых Генеральной конференцией ЮНЕСКО: 1) постановления; 2) рекомендации; 3) международные конвенции; 4) рекомендации государствам- членам об установлении международных правил; 5) декларации и директивы, юридическая природа которых отличается от нормативных - конвенций и рекомендаций; 6) утверждение наиболее важных двусторонних соглашений с государствами-членами, а также различного рода международными организациями и учреждениями.66

Л.Н.Галенская возражает против данной классификации, обоснованно указывая, в частности, на наличие еще и таких актов Генеральной конференции, как решения и заключения. Кроме того, она отмечает, что

ЮНЕСКО не принимает международные конвенции и поэтому их нельзя относить к числу ее актов. “ Конвенции ЮНЕСКО, ¾ пишет Галенская, ¾ в сущности, не отличаются от других международных договоров и специфичны лишь выработкой проекта”.67

С последним утверждением можно согласиться, но с оговоркой. Международные конвенции, принимаемые в рамках ЮНЕСКО, действительно является одной из разновидностей многосторонних международных договоров, подлежащих последующей ратификации государствами. Вместе с тем, с чисто формальной точкой зрения, в соответствии с п. 4 ст. IV Устава ЮНЕСКО, их необходимо рассматривать в качестве ее актов.

В классификации К.П.Рубаника следует также поставить под сомнение само ее основание. Далеко не все перечисленные им акты на самом деле являются актами, имеющими юридическую силу. Помимо этого, не совсем понятны критерии разграничения “ рекомендаций”, “ рекомендаций об установлении международных правил” и “деклараций и директив, юридическая природа которых отличается от нормативных актов ¾ конвенций и рекомендаций”.

На наш взгляд, как и в случае с резолюциями Генеральной Ассамблеи,

наиболее предпочтительной была бы систематизация актов ЮНЕСКО в зависимости от содержания составляющих их норм на документы “внутренней” и “ внешней” регламентации. В ее рамках к внешнерегламентационным актам можно было бы отнести конвенции ЮНЕСКО, а также резолюции (декларации, рекомендации, решения и т.д.), содержащие правила поведения государств неправового характера.

Примером последних могут, например, являться: Декларация принципов международного культурного сотрудничества от 4 ноября 1966 г.; Декларация о

66См.: Рубаник К.П. Указ. соч. С. 101-102.

67Галенская Л.Н. ЮНЕСКО в современном мире (К 40-летию учреждения) // Правоведение. 1986. № 6. С. 31.

расе и расовых предрассудках от 27 ноября 1978 г.; Декларация об основных принципах, касающихся вклада средств массовой информации в укрепление дела мира и международного взаимопонимания, в развитие прав человека и в борьбу против расизма и апартеида и подстрекательства к войне от 28 ноября

1978 г.

Внешнерегламентационные нормативные акты Международной организации труда также четко разделяются на две большие группы. К одной из них относятся конвенции, принимаемые по конкретным проблемам труда и трудовых отношений. К другой ¾ решения, не обладающие характером международных договоров.

Во втором случае речь идет о рекомендациях МОТ. “ Они не

предусматривают принятия государствами твердых юридических обязательств по их исполнению, а содержат нормы декларативного, рекомендательного типа, исполнение которых не влечет каких-либо юридических последствий”.68 Тем не менее важное практическое значение рекомендаций МОТ состоит в том, что

они являются типовым образцом для подготовки национальных норм в области регулирования условий труда. “ Международная рекомендация по вопросам труда, ¾ отмечает А.Зенгер, ¾ направлена исключительно на провозглашение норм указателей для определения деятельности в национальном плане”.69

Несмотря на то, что рекомендации МОТ не носят обязательного характера, их все же нельзя признать актами, имеющими чисто номинальное значение. В соответствии с Уставом Международной организации труда ее государства-члены обязаны решить вопрос о целесообразности преобразования норм-рекомендаций в нормы национального законодательства или о принятии мер иного порядка, определяя тем самым, в какой степени они намерены придерживаться содержащихся в них положений (п. 6 ст. 19).

Наряду с созданием собственных регулятивных норм, Организация Объединенных Наций, ее специализированные учреждения имеют право

вступать в договорные отношения с государствами и иными нормообразующими субъектами международного права в качестве полноправных участников международного договорного процесса.

Заключаемые при этом соглашения по проблемам регламентации и обеспечения соблюдения прав человека в зависимости от предмета регулирования можно подразделить на две основные группы: 1) договоры о консультативном обслуживании и оказании технической помощи; 2) договоры о сотрудничестве и координации деятельности.

Отправной точкой для развертывания в рамках ООН широкой программы консультативной и технической помощи стала резолюция Генеральной Ассамблеи 926 ( Х) “Консультативные услуги в области прав человека” 1955 г.

В ней Ассамблея уполномочила Генерального секретаря Организации

68Аметистов Э.М. Международное право и труд: Факторы имплементации международных норм о труде. М., 1982. С. 39-40.

69Зенгер А. Права человека и контроль за их осуществлением в Международной организации труда // Сов. государство и право. 1991. № 10. С. 107.

принимать меры для оказания государствам следующих видов помощи: 1) консультативные услуги экспертов; 2) учебные стипендии и стипендии для повышения квалификации; 3) проведение всемирных и региональных семинаров; 4) региональные и национальные курсы подготовки.70

Решение о предоставлении конкретного вида помощи и о том, на каких условиях она будет предоставлена, принимает Верховный комиссар по правам человека и Генеральный секретарь ООН. При этом отношения между сторонами закрепляются в специальном соглашении, предметом которого в

зависимости от цели договора может быть посылка консультантов ООН в конкретную страну, получение от Организации средств на подготовку специалистов, поручение группе экспертов ООН изучить ситуацию с правами человека в том или ином регионе мира и т. д.

Специфика договоров о сотрудничестве и координации деятельности состоит в том, что они заключаются, как правило, внутри системы ООН между ее субъектами. Такие акты “ предусматривают обмен информацией и документами, взаимную посылку наблюдателей, совместные консультации, а также взаимную помощь при осуществлении совместных задач. Заключаются и договоры о проведении совместных исследовательских проектов”.71 Все они являются двусторонними соглашениями.

Договоры, заключаемые ЭКОСОС со специализированными учреждениями, согласовываются в ходе переговоров между специально уполномоченными органами, назначенными каждой из сторон. Согласованный

текст договора утверждается ЭКОСОС и вступает в силу после его одобрения Генеральной Ассамблеей и высшим представительным органом МОТ или ЮНЕСКО, что подтверждается подписанием специального протокола руководителями административных подразделений обеих организаций. В свою

очередь договоры о предоставлении помощи обсуждаются правительством заинтересованного государства и соответствующим отделом секретариата ООН или специализированного учреждения. Они вступают в силу с момента их подписания представителем правительства и руководителем программы.72

Во всех этих случаях речь, однако, не идет о договорах, содержащих нормы, регламентирующие правовое положение индивидов. Организации Объединенных Наций ¾ производному субъекту международного права, не свойственны такие отличающие любое государство признаки, как суверенитет, собственная территория, население и др. Вследствие этого ее органы, даже в случае их наделения широкой договорной правоспособностью, не могут заключать соглашения, предметом которых являются права и свободы физических лиц. То же самое характерно для договоров с участием МОТ и ЮНЕСКО.

Соглашения ООН и ее специализированных учреждений как между

70См.: Консультативное обслуживание и техническая помощь в области прав человека // Права человека: изложение фактов № 3. Женева, 1989. С. 4-5.

71Талалаев А.Н. Право международных договоров ( договоры с участием международных организаций). М., 1989. С. 82.

72См.: Моравецкий В. Указ. соч. С. 144.

количеством соответствующих органов, компетенция и цели которых не всегда достаточно определены и соблюдаются. Ситуации, возникающие в связи с дублированием деятельности, “ перекрыванием” круга ведения различных органов, наносят ущерб продуктивности правотворческих процессов”.74

В работах И.В.Николайко и Т.Мэрона приводится достаточное количество примеров, иллюстрирующих и обосновывающих вывод о субъективном характере многих трудностей, возникающих в процессе функционирования Организации и, как следствие, о возможности их

преодоления путем проведения ограниченных структурных реформ в рамках существующего Устава ООН без его кардинального пересмотра. Основная идея такого подхода состоит в том, что повышение результативности работы Организации может быть достигнуто “на конструктивной основе, без создания дополнительных органов, осуществляющих координационные функции в системе ООН, без существенного расширения полномочий имеющихся органов, а также с сохранением сложившихся принципиальных правовых основ создания норм в области прав человека”.75

Сэтой точкой зрения трудно не согласиться. Как указывают В.Н.Федоров

иГ.К.Ефимов: “ В условиях нынешних бурных перемен было бы

неосмотрительно заниматься ревизией структуры и функций ООН и ее органов... Сейчас важно полнее использовать тот невостребованный потенциал, которым обладает ООН, совершенствовать на основе Устава структуру

Организации, наполнять новым содержанием формы и методы ее деятельности”.76 В связи с этим несомненный интерес представляют, в частности, решения 43 сессии Генеральной Ассамблеи ООН, на которой было отмечено, что большое значение для укрепления и развития правовой основы

сотрудничества государств в области прав человека имеет повышение

эффективности существующей системы органов Организации и ее специализированных учреждений.77

Одним из средств улучшения деятельности ООН по подготовке и принятию актов о правах человека является сегодня обеспечение надлежащей координации работы ее структурных подразделений, которое может быть достигнуто, прежде всего, путем совершенствования процесса реализации Экономическим и Социальным Советом ООН функций, возложенных на него Уставом Организации.

Сэтой целью представляется целесообразным максимально разгрузить повестки дня ежегодных сессий Совета за счет устранения из них второстепенных и малозначительных вопросов, которые могли бы рассматриваться другими органами ООН, например, функциональными комиссиями ЭКОСОС. Результаты их исследований и конкретные предложения

по их решению, отмечает И.В.Николайко, могли бы непосредственно

74Meron T. Human Rights Law Making in the United Nations. London, 1986. P. 262.

75Международное сотрудничество государств в области прав человека. Киев, 1987. С. 122.

76Федеров В.Н., Ефимов Г.К. ООН и проблема адаптации ее Устава к новым реальностям // Государство и право. 1992. № 6. С. 116.

77См.: Резолюция ГА ООН 43/155 от 8 декабря 1988 г.

передаваться на рассмотрение и утверждение Генеральной Ассамблеи ООН. “Можно было бы также предусмотреть возможность, ¾ пишет он, ¾ прямой

передачи Генеральной Ассамблее докладов и резолюций Комиссии по правам человека, Комиссии по положению женщин, Комиссии социального развития и некоторых других функциональных комиссий ЭКОСОС”.78

И.В.Николайко считает, что такая постановка вопроса позволит ЭКОСОС сосредоточить больше внимания на проблемах координации, сократит количество времени и стадий рассмотрения различных вопросов. “ Кроме того, ¾ подчеркивает он, ¾ и с точки зрения уставных положений этот подход был бы также вполне оправдан”.79

Несомненно, данное предложение является достаточно интересным. По крайней мере, его реализация позволила бы отчасти сгладить противоречивый характер двойственной функции ЭКОСОС ¾ как центрального органа по координации и как органа по управлению социально-экономической деятельностью ООН. Кроме того, анализ глав IX и X Устава Организации и

Правил процедуры функциональных комиссий ЭКОСОС действительно подтверждает легитимность этой идеи. Однако ее претворение в жизнь не должно становиться самоцелью, и соответствующие вопросы необходимо решать, учитывая их практическую целесообразность и возможные последствия. В противном случае деятельность ЭКОСОС как целостного представительного органа ООН может превратиться в фикцию.

Еще одним требованием, соблюдение которого позволило бы повысить

эффективность нормотворческой работы органов и организаций системы ООН в области прав человека, является обеспечение специализации их деятельности. ЭКОСОС следует “постоянно следить за тем, чтобы запланированные органами

и учреждениями ООН мероприятия осуществлялись на практике в четко определенных пределах, обусловленных их спецификой. Централизованный

постоянный координационный контроль мог бы быть весьма эффективным при устранении такого отрицательного явления, как “ вторжение” одних органов или специализированных учреждений в сферы компетенции других”.80 ЭКОСОС и другие координационные органы, получая доклады о проделанной работе от всех звеньев системы ООН, должны использовать имеющиеся у них возможности корректировать при необходимости действия, нарушающие границы специализации, путем принятия соответствующих решений и рекомендаций.

В рамках ООН должна быть приостановлена практика создания новых органов, что в большинстве случаев не вызывается необходимостью и ведет к такому положению, когда подразделениям Организации трудно избежать дублирования и наладить надлежащую координацию своей деятельности.

Генеральной Ассамблее и ЭКОСОС следовало бы принять за правило не

78Николайко И.В. Указ. соч. С. 96.

79Там же. С. 97.

80Бикулов А.Е. Координационный механизм системы ООН и пути его совершенствования // Советский ежегодник международного права, 1989-90-91. Санкт-Петербург, 1992. С. 97.