ЭТАЖИ ДЕМОКРАТИИ

лийских штатов, он «препятствовал Союзу предпринимать законодательные действия, которые дискриминировали бы штаты или налагали на них бремя, которое снижало или разрушало бы их способность действовать как государство»2. Однако такая политика указанного Суда не была последовательной.

Первые два десятилетия после своего формирования Суд придерживался твердого убеждения, что в Австралийском Союзе как федерация в целом, так и штаты пользуются суверенитетом в пределах своих предметов ведения. «Таким образом, Суд в серии дел попытался заложить прецеденты, которые запрещали бы Союзу и штатам вмешиваться или обременять их соответствующие функции»3. Более того, благодаря некоторым толкованиям Суда штаты оказывались в более благоприятном положении, чем Союз. В частности, доктрина «резервных полномочий» косвенно ограничивала законодательную власть Союза там, где она могла бы вторгаться в компетенцию местной власти штатов.

Однако, начиная с дела Объединенное общество машиностроителей против Пароходной компании с ограниченной ответственностью Аделаиды4, Высокий суд «санкционировал все большее расширение полномочий Содружества, которое достигло такой степени, что теперь существует немного конституционных ограничений федерального характера»5. С рассмотрения этого дела Суд стал придерживаться метода неограниченной интерпретации полномочий Союза, не обращая внимания на то влияние, которое эта позиция оказывала на полномочия штатов. При этом

врасширение полномочий федеральной власти Высокий суд внес больший вклад, чем поправки в Конституцию Австралийского Союза, тем более что внесение конституционных поправок сопряжено с определенными трудностями. «В конечном счете подход Высокого суда помог Союзу расширить свою власть во всех сферах фундаментально непредсказуемым и в принципе неограниченным способом»6.

Во время Второй мировой войны централизация власти особенно сильно проявилась

вфинансовых вопросах. Высокий суд признал законной схему, которая позволила Союзу отобрать у штатов полномочие по налогообложению доходов. Подобным же образом толкование Судом значения слова «акциз»

в статье 90 Конституции подорвало финансовую систему штатов, лишив их права взимать самые важные налоги на потребление7.

В целом можно сказать, что в результате своеобразной интерпретации Высоким судом австралийской Конституции права субъектов федерации (штатов) были сильно урезаны, а основы федерализма подорваны. «Если возвратиться в 1890-е годы или к 1901 году, никто из создателей Конституции никогда не представил бы себе, спустя век или около того, что австралийские штаты будут настолько кастрированы, как сегодня: что они будут настолько зависимы от правительственных финансов Содружества и что их способность творить и осуществлять политику будет так зависеть от политических решений, принимаемых федеральной властью»8.

Тенденция централизации полномочий сохранялась и в послевоенное время. Федеральная власть расширяла свою юрисдикцию в сферах защиты прав человека, равенства полов, интересов коренного населения и окружающей среды, распределения финансовых ресурсов. Так, рассматривая в 1997 году дело Ха против Нового Южного Уэльса9, Суд широко интерпретировал исключительное полномочие Союза устанавливать акцизы и отменил прежние решения, в которых поддержал правомерность принятия штатами законов об акцизах, являвшихся источником значительных доходов для штатов10.

Полномочия федеральной власти расширялись путем обоснования необходимости выполнения международных договоров. «Высокий суд легитимировал это, придерживаясь чрезвычайно широкого взгляда на полномочия федерального центра, в соответствии с которым Союз может принимать законы, в сущности, по любому вопросу, являющемуся предметом международного договора»11.

Механизм расширения полномочий федерального центра состоял в том, что федеральная власть заключала международные договоры по вопросам, которые относились к предметам ведения штатов и, следовательно, находились вне ее компетенции. Затем под предлогом необходимости имплементации международных договоров федеральный центр присваивал полномочия, которые не были закреплены за ним Конституцией.

Примером расширения полномочий федеральной власти в результате судебного тол-

туции полномочия законодательных органов коммун18.

Позиция Верховного суда Канады в вопросах федерализма сводится к тому, чтобы в отношениях центра и провинций сохранялся баланс, и Суд проявляет большую осторожность в суждениях для того, чтобы не нарушить этот баланс в пользу той или иной стороны. Однако его позиция по проблеме федеративных отношений не всегда была одинаковой. Как и Высокий суд Австралийского Союза, канадский Верховный суд внес свою лепту

врасширение предметов ведения и полномочий федеральной власти. В спорах по распределению полномочий он «проявил заметную тенденцию вставать на сторону федеральной власти и против провинций». Суд содействовал централизации государства путем систематической либеральной интерпретации полномочий парламента, что «сочеталось в то же время с сокращением полномочий провинций

вряде областей»19. Так, Суд способствовал включению в сферу компетенции федерального центра вопросов осуществления национального контроля в области аэронавтики, атомной энергетики, минеральных ресурсов офшорных зон.

Примерно с 1982 года в позиции Верховного суда доминирующим моментом был учет, главным образом, функциональной эффективности решения экономических задач; иначе говоря, Суд принимал во внимание то, какой уровень власти может лучше сделать определенную работу. «Такое ударение привело Суд к усилению полномочий центральной власти. Суд приравнял эффективность к централизации и, таким образом, отдал предпочтение национальной власти перед региональной»20, хотя следует одновременно отметить, что в 1990-е годы Верховый суд занял более центристскую позицию, высказав тревогу по поводу нарушения баланса интересов сторон федеративных отношений.

Роль Верховного суда США в регулировании полномочий

федеральной власти и штатов

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий занимает огромное место в практике американского федерализма, но решается она довольно сложно. Как верно отмечалось в отечественной литературе,

«юридическая граница» между сферами компетенции федерации и штатов даже с точки зрения буквы конституции отнюдь не обладает абсолютной определенностью»21.

Проблема разграничения компетенции федерации и штатов изучалась не только в научных кругах, но и в правительственных учреждениях. Еще в 1953 году Президентом США Д. Эйзенхауэром была создана Комиссия по межправительственным отношениям для изучения роли федерального правительства в отношении штатов и их политических подразделений. Комиссия пришла к выводу, что действия федеральной власти оправданны при следующих условиях: 1) когда национальное правительство является единственным органом, который может собрать ресурсы, необходимые для осуществления определенной деятельности; 2) когда деятельность не может быть осуществлена в географических границах и границах юрисдикции меньших государственных единиц; 3) когда деятельность требует единообразия политики в общенациональном масштабе, что не может быть достигнуто путем взаимных действий штатов; 4) когда штат путем действия или бездействия наносит ущерб населению других штатов; 5) когда штаты не уважают и не защищают основные политические и гражданские права, которые применяются в США. Комиссия, в частности, рекомендовала создать в рамках федеральной власти постоянно действующий орган, который определял бы условия и обстоятельства, оправдывающие действия общенациональной власти.

В 1959 году Конгресс создал Совещательную комиссию США по межправительственным отношениям с целью рекомендовать в рамках Конституции наиболее желательное распределение государственных функций, ответственности и доходов между различными уровнями власти. В течение всего периода своего существования Комиссия неоднократно организовывала изучение данной проблемы, проводила конференции и рабочие группы. Но практическое влияние этой Комиссии и других структур было небольшим. Одним из недостатков ее работы считается то, что она мало внимания уделяла критериям распределения функций22.

Значительное внимание проблеме распределения полномочий между властями двух уровней – федерального и регионального –

в период между 1952 и 1993 годами Суд отклонил 44 федеральных закона и 355 законов штатов и местных органов власти, то есть в среднем примерно один федеральный закон

исемь законов штатов и местных органов в сессию, то в период с 1994 по 2000 год Суд под руководством Ренквиста отклонил 24 федеральных закона и 25 законов штатов и местных органов власти, то есть в среднем три федеральных закона и три закона штатов или местных закона за сессию34.

Одним из способов ограничения полномочий штатов и, соответственно, расширения прав федеральной власти было завладение (preemption), которое особенно интенсивно использовалось Конгрессом США с 1960 года. Коротко говоря, под завладением понимается занятие федеральной властью так называемого правового поля, на котором она безраздельно господствует, издавая свои законы. Оно может быть явно выраженным или подразумеваться, и подразумеваемое завладение может иметь место либо потому, что Конгресс занял все регулируемое поле, куда штат стремится войти, либо потому, что закон штата вступает в противоречие с федеральным законом.

Верховный суд США долго убеждал, что подразумеваемое завладение может происходить при трех условиях: 1) тогда, когда законодательство Конгресса является настолько полным, а проблема такого национального масштаба, что она составляет поле для занятия общенациональной властью; 2) тогда, когда конфликт между федеральным законом

изаконом штата является настолько распространенным, что для любой стороны, участвующей в процессе, становится невозможным соблюдать оба закона, или 3) тогда, когда закон штата представляет собой препятствие на пути успешного достижения федеральных целей35. Некоторые американские авторы высказывали мнение, что завладение – это не просто идея о том, что федеральный закон имеет верховенство по отношению к закону штата в случае конфликта между ними. «Обычно завладение включает решение заменить закон штата в определенной области, чтобы продвинуть понятые цели федеральной политики»36. Для понимания проблемы завладения в американском законодательстве

исудебной практике представляется важным замечание Дж. Циммермана о двух типах кон-

курентных полномочий. Первый тип включает полномочие облагать налогом. Этим полномочием штата Конгресс не может завладеть, если штат чрезмерно не обременяет торговлю между штатами или не нарушает норму XIV поправки к Конституции США о равной защите законов. Другие конкурентные полномочия осуществляются штатом до тех пор, пока Конгресс не решит аннулировать частично или полностью право штатов осуществлять такие полномочия37.

Вситуации завладения Конгрессом законодательным полем Верховный суд США придерживался презумпции: во всех случаях завладения и особенно в тех, когда Конгресс законодательствовал в сфере, традиционно принадлежащей штату, необходимо исходить из предположения, что исторически сложившиеся полномочия штатов не должны вытесняться федеральным законом, пока это не станет четкой и очевидной целью Конгресса.

И как отмечалось в одном американском ис-

точнике, «данные свидетельствуют, что Конгресс почти никогда не отвечает на решения Суда, касающиеся завладения, поэтому ошибочные судебные интерпретации в пользу или против завладения вряд ли будут исправлены». В период с 1983 по 2003 год Верховный суд США рассмотрел 127 дел о завладении (preemptive cases) и только в двух случаях (в третьем – частично) Конгресс ответил на решения Суда. Таким образом, можно сделать вывод, что парламент, в сущности, всегда признавал решения Суда о завладении38.

Всудебном регулировании федеративных отношений в США большую проблему создали законы, принятые Конгрессом под предлогом защиты торговли между штатами. Если ранее Конгресс часто применял статью о торговле, регулируя коммерческую и некоммерческую деятельность, а Верховный суд почти неизменно поддерживал федеральную власть, то при рассмотрении дел США против Лопеса39 и США против Моррисона40 Суд все же отменил ряд законов. В серии постановлений, принятых перевесом в один голос (5 против 4), Суд встал на защиту интересов штатов

иначал ограничивать власть Конгресса США по ряду направлений, отменяя полностью или частично федеральные законы, которые, как считалось:

– присваивали полномочия штатов и местных органов власти;

–нарушали суверенный иммунитет шта-

тов;

–расширяли полномочие Конгресса регулировать торговлю между штатами;

–расширяли полномочия Конгресса в регулировании действий штатов в соответствии

сXIV поправкой к Конституции41. Рассмотренные Верховным судом дела ка-

сались самых разных вопросов, таких как распоряжение ядерными отходами, контроль над оружием, религиозная свобода и индейские игровые казино. Но все они вращались вокруг двух общих тем: 1) определение сферы суверенитета штатов, который защищен от федерального регулирования и вмешательства, и 2) ограничение круга полномочий Конгресса, предусмотренных в разделе 8 статьи 1 Конституции США и XIV поправке к ней42.

Верховный cуд США отменил, например, те законы, основанием для принятия которых служила ссылка на статью Конституции о торговле между штатами, если они, по мнению судей, не имели отношения к запрещаемым Конгрессом действиям. Так, в 1990 году Конгресс принял закон о школьной зоне, свободной от оружия, запрещавший иметь оружие в пределах 1 000 шагов от школы. В деле 1995 года США против Лопеса большинство, состоявшее из пяти судей, решило, что в данном случае Конгресс превысил свои полномочия, вытекающие из статьи Конституции о торговле между штатами. «Суд обратил особое внимание на тот факт, что закон, будучи уголовным по своему характеру, регулировал некоммерческую деятельность и не содержал никакого юрисдикционного элемента, который мог бы связать эту деятельность с торговлей между штатами, и что Конгресс не сделал ничего, чтобы обнаружить эту связь»43. Правительство утверждало: Суд мог бы найти требуемую связь, в частности, в том, что насильственное преступление снижает желание людей посещать места, которые считаются небезопасными, и мешает «образовательному процессу», в результате это приводит к снижению производственных возможностей граждан и, следовательно, сокращает объем торговли между штатами. На это Главный судья Верховного суда отреагировал выводом, что такая аргументация делает фарсом идею о правительстве с ограниченными полномочиями и что если Конгресс может регулировать владение оружием вблизи школ,

потому что оно влияет на образование, то, очевидно, Конгресс мог бы непосредственно регулировать образование. Результатом было бы стирание различий между федерацией и штатами44.

Дело США против Лопеса является началом третьего периода во взаимоотношениях Верховного суда США с федерацией в лице Конгресса и штатами. «Дело Лопеса можно было бы рассматривать как очень серьезный прецедент, определенно устанавливающий после шестидесяти лет противоположных показателей, что власть Конгресса законодательствовать на основе клаузулы о торговле будет предметом судебного ограничения»45.

Показателем продолжения следования позиции, занятой Верховным судом в деле США против Лопеса в отношении использования Конгрессом нормы о торговле, явилось дело США против Моррисона. В нем рассматривался вопрос о конституционности принятого в 1994 году Акта о насилии против женщин, который обосновывался ссылкой на клаузулу о торговле. Конгресс считал, что такое насилие влияет на торговлю между штатами, отпугивая потенциальных жертв от поездок из одного штата в другой, от участия в бизнесе между штатами, в результате уменьшается национальная производительность, увеличиваются расходы на медицинское обслуживание и другие затраты и уменьшается спрос и предложение продукции, произведенной в штатах. Суд не согласился с такой аргументацией, заявив устами своего Председателя, что тем самым Конгресс мог бы регулировать любое преступление, поскольку, по его мнению, оно оказывает влияние на «занятость, производство, транзит или потребление». В таком случае Конгресс мог бы даже рассматривать вопросы семейного права и другие сферы традиционного регулирования со стороны штатов.

Естественно, Верховный суд не отрицал конституционное право Конгресса обосновывать свои решения ссылкой на клаузулу о торговле, но ограничил это право тремя широкими по формулировке случаями: во-пер- вых, это регулирование использования каналов торговли между штатами; во-вторых, это регламентация способов такой торговли и их защита; наконец, в-третьих, Конгресс может регулировать виды деятельности, имеющие

существенное отношение к торговле между штатами.

Врешении по делу Нью-Йорк против США46 Суд указал, что Конгресс не может просто «управлять» законодательным процессом штатов, «заставляя их непосредственно принимать и осуществлять федеральные регулирующие программы. Хотя Конгресс имеет значительные полномочия по управлению государством непосредственно, включая сферы, затрагивающие штаты, никогда не считалось, что Конституция предоставляет Конгрессу возможность требовать от штатов осуществлять управление в соответствии

сего инструкциями». В другом деле, Принтз против США47, Верховный суд снова заявил, что «федеральное правительство не может ни издавать директивы, требуя от штатов заняться конкретными проблемами, ни командовать чиновниками штатов. …Такие команды в корне несовместимы с нашей конституционной системой двойного суверенитета»48.

Таким образом, в 90-е годы прошлого столетия в деятельности Верховного суда США произошло крутой поворот: Суд повернулся лицом к интересам штатов. Как отмечалось в одной из публикаций 2003 года, «эти решения отражают не только большую готовность нынешнего Суда поставить под вопрос осуществление Конгрессом регулирующих полномочий, но и с гораздо большим уважением относиться к институтам штатов и их интересам vis-à-vis федеральной власти и федеральной политики»49.

Вряде решений Верховного суда США рассматриваемого периода существенное место занимала защита концепции суверенного иммунитета штата. Суть ее заключалась в утверждении о недопустимости частных исков против штатов. Несмотря на то что XI поправка запрещала только исковое производство, «возбужденное или ведущееся против одного из штатов гражданами другого штата либо гражданами или подданными какоголибо иностранного государства», Верховный суд уже с конца XIX века пояснял, что эта поправка запрещает любому индивиду подавать в федеральный суд иски о причинении ущерба в отношении несогласных с такими исками штатов. Иначе говоря, по мнению Суда, частные иски в отношении штата по поводу причинения вреда недопустимы не только со стороны граждан других штатов, но и со стороны

граждан, проживающих в этом штате. Согласно концепции, такие иски нельзя предъявлять на основании федерального закона, они не могут рассматриваться ни в федеральных судах, ни в судах штатов.

Концепция суверенного иммунитета штатов выводится судьями из XI поправки к Конституции США, хотя прямо в ней об этом ничего не говорится. По мнению некоторых авторов, предоставляя штатам определенную привилегию посредством доктрины суверенного иммунитета, Верховный суд поставил под сомнение власть федерального правительства предоставлять помощь в случае нарушения штатами прав, защищаемых на федеральном уровне50.

В 1996 году Верховный суд США рассматривал дело Племя Семинолы против Флориды51. Содержанием его явился спор между индейским племенем Семинолы и штатом Флорида в связи с положением федерального Акта 1988 года о регламентации игр индейцев

(Indian Gaming Regulatory Act). Акт санкци-

онировал иски в федеральных судах против штатов, отказывающихся участвовать в переговорах доброй воли с индейским населением для заключения договоров, касающихся игр индейцев (gaming compacts). Племя Семинолы подало в 1991 году иск, в котором содержалась жалоба на то, что штат Флорида отказывается вести переговоры в духе доброй воли. Перед Судом встал вопрос: запрещает ли XI поправка к Конституции США Конгрес-

су санкционировать иски против штата для того, чтобы реализовать законодательство, принятое в рамках полномочия Конгресса регулировать торговлю с индейскими племенами?

Суд высказал мнение, что у Конгресса нет достаточных полномочий, чтобы отменять иммунитет штата, и иск против штата Флорида должен быть отозван. Дело Семинолы прояснило критерий для ответа на вопрос о том, сохраняет ли штат свой иммунитет со-

гласно XI поправке. В решении по делу Пен-

сильвания против Объединенной газовой компании52 Суд подтвердил, что полномочие Конгресса отменять иммунитет штата ограничивается законами, надлежащим образом принятыми в соответствии с разделом 5 XIV поправки к Конституции США53.

Позиция Верховного суда по делу племени Семинолы, постановлением по которому Суд

отменил свое ранее принятое решение, предоставлявшее Конгрессу полномочие лишать штаты иммунитета на основании статьи Конституции о торговле между штатами, укрепилась решениями, принятыми по делам, рассмотренным Верховным судом в 1999 году: Алден против Майн54, Совет штата Флорида по расходам на оплату высшего образования против Сберегательного банка Флориды55 и Сберегательный банк против Флориды56.

Так, например, в решении по делу Алден против Майн Верховный суд, отвечая на вопрос, имеет ли Конгресс право в соответствии со статьей 1 Конституции США санкционировать частные иски против штатов в их (штатов) судах, признал, что XI поправка к Конституции не дает ответа на этот вопрос. Однако, по мнению судьи Энтони Кеннеди, выступавшего от имени большинства судей, принявших решение, ответ можно найти в «структуре и истории Конституции». «Мы утверждаем, – говорится в решении Суда, – что полномочия, делегированные Конгрессу… не включают полномочие подчинять несогласный штат частным искам об ущербе, подаваемым в суды штата… Структура и история Конституции ясно показывают, что иммунитет штатов от исков является фундаментальным аспектом суверенитета, которым они пользовались до ратификации Конституции и который сохраняют еще и в настоящее время. Право Конгресса санкционировать иски против штатов в их собственных судах было бы даже большим посягательством на суверенитет штатов, чем право санкционировать иски на федеральном уровне»57.

В ряде других постановлений Верховного суда содержатся ограничения полномочий федеральной власти, связанные с X поправкой к Конституции США. В частности, в постановлениях по делам Нью-Йорк против США и Принтз против США содержатся попытки определить сферу институциональной автономии штата, в которую федеральная власть не вправе вторгаться. Эти постановления защищают штаты как суверенные образования в федеративном государстве.

Как было замечено в зарубежной научной литературе, Верховный суд США признал недействительным целый список принятых Конгрессом законов на том основании, что «они вторгались в защищенные сферы суверенитета штатов или были приняты с превы-

шением полномочий, делегированных Конгрессу Конституцией. Эти решения были тем более значительными, поскольку в течение большей части предшествовавших шестидесяти лет Суд всегда был активным сторонником централизации управления со времен так называемой революции в интерпретации Конституции в период Нового курса»58.

В своих решениях Верховный суд США, как уже отмечалось, не всегда был последователен. Колебания в правовой позиции при разрешении споров между федеральной властью и властями штатов в пользу той или иной стороны можно проследить на примере толкования Судом X поправки к Конституции США. Рассматривая дело Национальная лига городов против Юзери59, Суд утверждал, что X поправка запрещает Конгрессу применять положения Акта о справедливых стандартах труда (FLSA) 1938 года, касающиеся зарплаты и рабочего времени, к определенной категории служащих штата. Однако менее чем через десятилетие в постановлении по делу Гарсиа против Управления городского транспорта Сан-Антонио60 Суд решил отойти от позиции защиты прав штатов и аннулировал свое решение, принятое по делу Национальная лига городов против Юзери, утверждая,

что X поправка не запрещает Конгрессу рас-

пространять на штаты Акт о справедливых стандартах труда. Маятник снова качнулся при рассмотрении дела Нью-Йорк против США, когда Суд умножил свои усилия в толковании X поправки, объявив часть изменений Закона 1985 года о политике в области радиоактивных отходов низкого уровня неконституционными. В выраженном от имени Суда мнении судья О’Коннор утверждала, что федеральное правительство не может подчинить законодательный процесс штата служению своим целям. Она использовала ссылку на X поправку, чтобы ограничить федераль-

ную власть над штатами, сосредоточив внимание «на условиях, при которых полномочия, сохраненные за штатами, осуществляются ими самими». В решении по делу Принтз против США Верховный суд США счел неправомерным подчинение целям Конгресса не только законодательного процесса штата, но и административных функций чиновников штатов. Судья Антонин Скалиа утверждал, что федеральное правительство не может требовать от штатов законодательствовать с

фонда. Штат Южная Дакота выдвинул возражения против данного закона, заявив, что это равносильно принудительному федеральному вмешательству в сферу ответственности штата. Верховный суд отверг этот аргумент, полагая, что федеральная власть вправе сопровождать предоставление грантов из федеральных фондов определенными условиями, хотя штат не обязан их соблюдать, а может просто отказаться принять грант.

Вместе с тем следует отметить, что в постановлениях Верховного суда США признавались законными и ограничения, касающиеся доктрины суверенного иммунитета штатов. Так, согласно решению по упомянутому выше делу Алден против Майн иммунитет штата не распространяется на юрисдикцию муниципалитетов или других местных органов власти. Не защищает он и госслужащих штата, против которых можно подать иск в суд. При определенных условиях Конгресс вправе отменить иммунитет штата, но для этого он должен выразить свое намерение «недвусмысленным законодательным языком и действовать в соответствии с обоснованным осуществлением власти»68.

В деле Управление кадров Невады против Хибса69 Верховный суд большинством в 6 против 3 голосов поддержал, несмотря на

XI поправку к Конституции США, право слу-

жащих штата подавать иски против своих штатов в федеральный суд с целью осуществления прав, предоставленных федеральным Актом о семейном и медицинском отпуске70, и обязанности подчиняться федеральному закону71.

Рассматривая дело Центральный муниципальный колледж Виргинии против Катца72, Верховный суд США сделал шаг вперед в защите доктрины справедливого распределения. Основывая свое решение по делу на первоначальных намерениях отцов-основате- лей США, Верховный суд утверждал, что, действуя как кредитор, штат не может претендовать на суверенный иммунитет в качестве защиты, когда опекун имущества несостоятельного должника (банкрота) пытается возвратить имущество от штата, чтобы распределить его более справедливым образом между всеми кредиторами73.

Кроме того, по мнению некоторых экспертов, революция, начатая делом США против Лопеса, была приостановлена, если не пре-

кращена, делом Гонсалес против Рейча74. Суть его в том, что Конгресс принял Акт о контролируемых веществах, который запрещал производство, распределение или владение «контролируемым веществом», под которым понимались наркотики, в том числе марихуана. Закон штата Калифорния в целом запрещает владение марихуаной и ее использование, за исключением использования в медицинских целях «серьезно больными» жителями с одобрения врача. Двое таких больных жителей Калифорнии использовали выращенную марихуану в лечебных целях по рекомендации своих врачей. Ссылаясь на дела США против Лопеса и США против Моррисона, они утверждали, что Акт о контролируемых веществах не может применяться к владению и использованию внутри штата марихуаны в медицинских целях в соответствии с законом штата. Верховный суд не согласился с такой позицией. Конгресс стремился ликвидировать рынок марихуаны, существовавший между штатами, а его полномочие регулировать торговлю между штатами включает и полномочие запрещать ее.

Рассматриваемое решение Верховного суда вызвало критику специалистов. Так, по мнению Митчелла Пикерилла и Пола Чена, с точки зрения конституционной теории и социальной политики регулирование «оздоровительных» наркотиков, таких как марихуана, должно быть отнесено к ведению штатов, а администрация Дж. Буша и суд, в котором доминируют республиканцы, серьезно ослабили приверженность федерализму75.

На основе этого дела в юридической литературе формулировался вывод о том, что дело Гонсалес против Рейч свидетельствует о возврате к практике Суда после 1937 года, когда проверялся смысл осуществления полномочия в отношении торговли только по названию, что превращало судебную проверку скорее в средство узаконения, чем ограничения76. По словам Джона Кинкейда, к 2002–2003 годам «революция в федерализме не просто подошла к концу, но и начала испытывать бессилие»77.

Изменения претерпела и позиция Верховного суда в отношении идеи дуального федерализма, которую ранее разделяли его судьи и которая использовалась, в частности, для защиты полномочий американских штатов от посягательств со стороны федеральной вла-

сти. Так, еще в 1859 году при рассмотрении дела Эйблман против Бута78 судья Тейни заявил, что «полномочия федерального правительства и полномочия штата, хотя те и другие существуют и осуществляются в пределах одних и тех же территориальных границ, являются, однако, отдельными и различными проявлениями суверенитетов, действуют независимо друг от друга в пределах своих соответствующих сфер»79. Как пишут американские авторы, «при системе дуального федерализма полномочия исполнительной власти должны были быть четко разделены между национальным правительством и штатами и власть каждого уровня является «верховной в пределах своей сферы». Такое понимание нашло выражение во многих классических решениях Верховного суда США в течение XIX и начала XX веков»80. Однако концепция дуального федерализма не получила полного практического воплощения. Более того, по свидетельству тех же авторов, идея строгого разделения государственной власти и ответственности между федеральным центром и штатами, когда власти двух уровней совершенно независимы друг от друга, была полностью отброшена в практике XX века. «Таким образом, центральный институциональный пункт современной доктрины двойного суверенитета определяет гораздо меньшую орбиту автономии штатов, чем старое судебное понятие дуального федерализма с его отдельными сферами ответственности национального правительства и правительств штатов»81.

Отказ от концепции дуального федерализма вызван, прежде всего, тем, что она не просто обосновывала разграничение предметов ведения и полномочий федеральной и региональной властей, но, по существу, делала ударение именно на их независимом функционировании, не учитывала необходимость их взаимодействия, сотрудничества. Однако критика в адрес названной концепции отнюдь не должна ставить под сомнение целесообразность самого разграничения предметов ведения и полномочий. Оно составляет один из коренных, неотъемлемых принципов федерализма. Нельзя не согласиться с положением, содержащимся в одном из постановлений Верховного суда США: «Точно так же, как разделение и независимость равных по значению ветвей федеральной власти служит

предупреждению сосредоточения чрезмерной власти в одних руках, здоровый баланс власти между штатами и федеральным правительством сократит риск тирании и злоупотреблений с любой стороны»82.

Как и в случае защиты компетенции штатов, тенденция расширения полномочий федерального центра, в том числе благодаря поддержке со стороны судебной системы, обосновывалась в американской литературе также социально-экономическими причинами: необходимостью иметь в стране единые социальные стандарты, потребностью в ряде случаев в государственном регулировании в общенациональном масштабе, в частности, охраны окружающей среды и связанного с этим общегосударственного контроля за загрязнением атмосферы83 и т. д.

Оценивая практику Верховного суда США по вопросу разграничения предметов ведения

иполномочий между федеральной властью и штатами в целом, следует отметить два положения, которые в наибольшей степени ее характеризуют. Во-первых, на протяжении всей своей истории Суд поддерживал в федеративном устройстве тенденцию централизации путем расширительного толкования положений самой Конституции и поправок к ней, а также путем признания так называемых подразумеваемых полномочий федеральной власти.

Это можно проследить на примере знаменитого дела Мак-Куллох против штата Мэриленд84, решение по которому, как считают зарубежные специалисты, полностью переписало соотношение между перечисленными

иостаточными полномочиями. В 1816 году Конгресс принял закон, в соответствии с которым был учрежден Второй национальный банк. Этот банк быстро открыл филиалы по всей стране, чем вызвал гнев различных банков, имевших лицензии штатов. По внушению одного из таких «обиженных» конкурентов штат Мэриленд возложил на банк налог в виде наказания. Налог был неконституционным, но штат утверждал, что банк сам неконституционен. Дело рассматривалось Верховным судом, который принял решение, ставшее судебным прецедентом. Среди перечисленных в Конституции полномочий Конгресса не значилось полномочие учреждать банк, что мог сделать только штат, и в этом отношении штат Мэриленд был прав. Однако вывод Суда оказался не в пользу штата. Основанием ре-

шения явилась концепция «подразумеваемых прав», то есть прав, которые Конгресс мог использовать для реализации полномочий, перечисленных в Конституции США. Создание национального банка было интерпретировано как подразумеваемое право Конгресса, вытекающее из названного в Конституции права чеканить монету и регулировать ее ценность.

Тенденция централизации в виде расширения полномочий федеральной власти является достаточно устойчивой в политико-пра- вовой жизни США. Так называемая «революция федерализма», которой специалисты именуют серию решений Верховного суда в пользу штатов во второй половине 1990-х – начале 2000-х годов, не сможет переломить указанную основополагающую тенденцию. И дело не столько в том, что названные решения принимались хрупким большинством – 5:4, сколько в том, что тенденция, о которой идет речь, глубоко укоренилась и поддерживается влиятельными политическими и научными силами. Эта революция, по словам одного американского автора, «похожа больше на выступление группы фермеров с вилами, чем на серьезное усилие преодолеть расширение национальной власти, которое последовало за Новым курсом. Такое расширение так глубоко укоренилось, что самое большее, что мы можем ожидать, – это редкие стычки по поводу не имеющих большого значения дополнительных расширений полномочий национальной власти…»85.

Кроме того, практика Верховного суда США обращает на себя внимание своей непоследовательностью. Суд давал совершенно противоположные толкования одних и тех же конституционных положений то в пользу федерации, то в пользу штатов. Как справедливо отмечалось в зарубежной научной литературе, «в то время как нынешний суд активно вовлечен в определение федерализма по-но- вому по многим направлениям, он продолжает уклоняться от ответственности за определение того, правительство какого уровня должно делать то-то и то-то»86. В американском источнике отмечалась непоследовательность в решении сходных дел. «Несовместимость, с которой конституционные положения применяются к сходным делам, только увеличивает двусмысленность», – пишет, например, П. Коллинс87.

Представляется, что одной из причин различного толкования конституционных положений и, соответственно, принятия различных решений по сходным делам является отсутствие концептуальной проработки однажды принятого решения, что позволяло бы решать похожие дела в соответствии с принятыми концептуальными установками, а также влияние политических и идеологических пристрастий судей.

Позиция Федерального конституционного суда Германии: строго в соответствии с Основным законом

Как считают немецкие авторы, трудно переоценить роль Федерального конституционного суда Германии и конституционных судов немецких земель в формировании и структурировании федеративной системы государства. Основной закон ФРГ предусматривает не менее пяти различных оснований, которые можно использовать при рассмотрении споров между федерацией и землями в судебном порядке: во-первых, это разногласия, касающиеся прав и обязанностей федерации и земель, особенно при исполнении землями федерального закона и при осуществлении федерального контроля; во-вторых, это разногласия по поводу того, отвечает ли федеральный закон критерию статьи 72 (абзац 2) Основного закона ФРГ о полномочии законодательствовать по вопросам конкурентной юрисдикции; в-третьих, споры по обращению федерального правительства или правительства земли, касающиеся соответствия федерального закона или закона земли конституции или соответствия закона земли другому федеральному закону; в-четвертых, иные споры, возникающие между федерацией и землями или внутри земли и затрагивающие вопросы публичного права, если нет обращения в другой суд; в-пятых, в случае споров пуб- лично-правового характера между федерацией и землями или между различными землями (например, иски о выполнении обязательств), которые должны решаться Федеральным конституционным судом Германии88.

Толкуя Основной закон, Федеральный конституционный суд Германии занимал переменчивую позицию, склоняясь то в сторону федерального центра, то действуя в интересах земель. По мнению Г. П. Шнайдера, «ко-

гда вопрос касался федерального притязания на полномочия, суд обычно высказывался в пользу земель, но когда вопрос касался контроля и директивных прав федерального правительства в отношении выполнения землями федеральных законов, суд высказывался в пользу федерального правительства»89. В целом, как считают немецкие специалисты, Федеральный конституционный суд не содействует ни унитаризации государственного устройства, ни децентрализации компетенции внутри германской федеральной системы. Он, скорее, старается толковать Основной закон как можно уже90.

Позицию защиты прав земель Федеральный конституционный суд Германии занял в деле о телевидении 1961 года. Будучи в то время канцлером ФРГ, Конрад Аденауэр планировал создать государственную телевизионную компанию, в которой 50 % акций принадлежали бы федерации и 50 % – землям. При этом предполагалось, что федерация отвечала бы за техническую сторону телекоммуникации, а земли – за содержание программ. Против этого выступили земли, руководимые социал-демократами, которые боялись, что большинство акционеров, представленных федеральным центром и теми землями, во главе которых стояли христианские демократы, будет определять политику компании в консервативном стиле. К. Аденауэр игнорировал это сопротивление, и договор федерации с лояльными федеральному центру субъектами был заключен. Тогда оппозиционные земли обратились в Федеральный конституционный суд, утверждая, что содержание договора, как и процедура его подготовки, несовместимы с принципом федеративной лояльности. Суд, строго соблюдая букву закона, заявил, что перечисленные в Основном законе ФРГ полномочия общенациональной власти являются исчерпывающими и ограниченными. Радио- и телевещание находятся в сфере культуры, а конституция относит все вопросы культуры к юрисдикции земель. В данном случае Суд прибег к буквальному толкованию норм Основного закона и защитил полномочие земель.

Поскольку в ФРГ между конституционным распределением предметов ведения и полномочий и политической практикой в целом наблюдается соответствие, то Федеральный конституционный суд Германии не нару-

шает существующее равновесие. Он ввел в

политико-правовую лексику принцип «федеративного дружеского поведения», который предписывает сотрудничество между федерацией и землями91. В последнее время Федеральный конституционный суд рассматривал споры между федерацией и ее субъектами в основном в сфере образовательной политики92. Так, до внесения в 2006 году в Основной закон ФРГ поправки, отменившей рамочное законодательство, в части 2 статьи 72 было предусмотрено, что федерация могла принимать рамочные законы в соответствии со статьей 75 Основного закона, если это было необходимо для обеспечения в стране эквивалентных условий жизни или защиты экономического единства и общего интереса. В двух делах, рассмотренных в 2004 и 2005 годах, Федеральный конституционный суд пришел к выводу, что федеральная власть интерпретировала слишком широко применительно к сфере образования то условие, при котором она может издавать рамочный закон93.

Так, федеральным законом был введен институт ассистента профессора. В качестве требований для занятия этой должности указывались университетский диплом, способность преподавать и вести научную работу. Предусматривался квалификационный период в шесть лет, в течение которого ассистенты должны были доказать наличие указанных способностей к научной работе и преподаванию без дальнейшего руководства со стороны. Этот квалификационный период должен был оценивать комитет из независимых специалистов, приглашенных университетом. Ряд земель (Тюрингия, Бавария и Саксония) сочли этот закон неконституционным и не внесли изменения в свои земельные акты о высшем образовании, как этого требовало рамочное законодательство, и обратились в Федеральный конституционный суд Германии. Последний объявил федеральный закон о высшем образовании неконституционным на том основании, что рамочное законодательство может предусматривать детальные или непосредственно применимые нормы только как исключение для того, чтобы сделать закон эффективным. В данном случае федеральный закон содержал такие детальные нормы, что землям оставалось лишь скопировать его положения, но при этом их собственное усмотрение по вопросам высшего

образования почти сошло бы на нет. Таким образом, Суд признал, что рассмотренный федеральный закон не связан с таким существенным условием, как обеспечение в стране эквивалентных условий жизни или защиты экономического единства и общего интереса.

Федеральный конституционный суд Германии внес определенный вклад и в разработку доктринальных вопросов федерализма. В сфере конкурентного законодательства Суд дал толкование понятия «правовое единство». Дело в том, что в соответствии с Основным законом ФРГ федеральная власть вправе принимать законы в сфере конкурентных предметов ведения и полномочий в случае необходимости обеспечения «правового единства» на всей территории государства. В 2003 году был принят федеральный закон о времени работы магазинов розничной торговли. Согласно закону, все магазины должны быть закрыты с понедельника по субботу до 6 часов утра и после 8 часов вечера. Уже в следующем году Суд признал этот закон неконституционным, в обоснование своего решения указав на то, что предмет регулирования относится к сфере конкурентного законодательства, а не к компетенции федеральной власти, так как нет оснований считать, что закон был необходим для обеспечения правового единства. В этой связи Суд дал широкое толкование правового и экономического единства. Поддержание правового единства подвергается неблагоприятному воздействию только в том случае, если согласованность правовой системы создает проблемы, которые неприемлемы для земель или федерации. Что касается поддержания экономического единства, то оно рассматривается как общий интерес, поскольку на карту поставлено сохранение функциональности экономической системы и требуется федеральный закон. В результате судебным решением было признано, что не является очевидным то, что сохранение связного экономического или правового единства внутри федерации требовало единого режима работы магазинов розничной торговли94.

Кроме того, по мнению одного из немецких авторов, такие принципы, как лояльность, солидарность и субсидиарность, не упоминаются прямо в Основном законе, а разработаны судами95. И роль первой скрипки в этом деле сыграл Федеральный конституционный

суд. В упоминавшемся деле о телевидении Суд указал на обязанность федерации и земель сотрудничать с целью достижения компромисса. Принцип лояльности требует, чтобы каждое правительство не только воздерживалось от нарушения интереса другого, но и оказывало помощь, когда этого требуют обстоятельства.

Своими решениями Федеральный конституционный суд Германии внес определенный вклад в понимание принципа солидарности, особенно когда это касалось оказания финансовой помощи землям со стороны федеральной власти. Суд, например, поддержал систему финансового выравнивания бюджетной обеспеченности земель, связав ее с обязанностью федерации и земель «выручать другого» и особенно с обязанностью более богатых земель поддерживать своих более бедных партнеров. Так, в решении от 27 мая 1992 года Суд напомнил, что принцип федеральной солидарности требует, чтобы федерация и земли оказывали поддержку земле, которая оказывается в крайне тяжелой бюджетной ситуации. Поскольку земли Бремен и Саар столкнулись с серьезными финансовыми трудностями, сходными с чрезвычайной ситуацией, Суд постановил, что им должна быть оказана помощь сверх обычных лимитов на выравнивание. В более позднем решении от 11 ноября 1999 года Суд говорил о «солидарной общности» всех членов в федеративном государстве. «Таким образом, доктрина федеральной солидарности, примененная к совместной фискальной ответственности, является ярким примером как творчества Федерального конституционного суда Германии, так и его решимости и приверженности проводить в жизнь фундаментальное конституционное решение на пользу федеративному государству»96.

Анализ практики Федерального конституционного суда Германии показывает, что Суду не всегда приходится отвечать на чисто правовые вопросы. Так, рассматривая жалобу трех земель на существующую в ФРГ систему горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов, при которой более богатые в финансовом отношении земли должны передавать часть своих финансовых ресурсов бедным землям, Суд руководствовался положениями конституции, которые закрепляли такую систему, но с условием, что

выравнивание будет осуществляться в «разумной степени». Суд пришел к выводу, что существующее регулирование горизонтального выравнивания находится в пределах разумности. В данном случае Суду пришлось оценивать, что такое разумность и каковы ее пределы, то есть высказаться по вопросу, который лишен четкого правового критерия.

В целом, несмотря на определенный конфликтогенный характер федеративных отношений, особенно когда дело касается распределения полномочий и финансовых средств, Федеральный конституционный суд Германии довольно редко рассматривает дела в сфере федеративных отношений, в первую очередь между федеральным центром и землями. Объясняется это характером немецкой политической и правовой культуры, когда спорные, конфликтные вопросы не доводятся до суда, а разрешаются в досудебном порядке на основе переговоров и компромиссов.

Как показывает проведенный анализ, существуют разные модели судебного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий в федеративных государствах. Одна из них – расширительное толкование конституции или игнорирование ее положений с целью расширения полномочий федерального центра. При этом используются разные способы: ссылки на нормы международного права, инкорпорированные в национальное законодательство (Высокий суд Австралии), или ссылки на «подразумеваемые полномочия», завладение, а также вмешательство в компетенцию штатов под предлогом предоставления грантов (Верховный суд США). Другая, ныне реже встречающаяся модель, – регулирование разграничения полномочий в соответствии с конституцией федеративного государства (Федеральный конституционный суд Германии).

Главное, однако, заключается в том, что суды оказывали своими решениями существенное влияние на развитие федеративных отношений. По мнению известного канадского специалиста по проблемам федерализма профессора Рональда Уоттса, во многих федерациях, особенно с традициями обычного права, «суды играют главную роль в распределении полномочий законодательной и исполнительной власти. В этой роли они выполняют три функции: 1) беспристрастное толкование конституции; 2) адаптация кон-

ституционного распределения полномочий к изменяющимся обстоятельствам (особенно когда затруднительно вносить поправки в конституцию); 3) разрешение конфликтов между правительствами по поводу соответствующих полномочий»97. Не будет преувеличением утверждение о том, что к известным способам разграничения предметов ведения и полномочий (конституционному, текущего законодательства, договорному) можно с полным основанием приплюсовать еще один – судебный, который, к сожалению, до сих пор не изучен в отечественной правовой науке.

Фарукшин Анвар Мидхатович – кандидат юридических наук, ведущий сотрудник ООО «Квеста консалтинг».

fanvar@rambler.ru

1Юдин Ю. А., Шульженко Ю. Л. Конституцион-

ное правосудие в федеративном государстве: Сравнительно-правовое исследование. М.: Институт государства и права РАН, 2000. С. 63.

2Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries / Ed. by A. Majeed, R. L. Watts, D. M. Brown.Montréal;Kingston:McGill-Queen’s University Press, 2006. (A Global Dialogue on Federalism. Vol. 2). P. 19.

3Selway B., Williams J. The High Court and Australian Federalism // Publius: The Journal of Federalism. Vol. 35. 2005. No. 3. P. 478.

4Amalgamated Society of Engineers v. The Adelaide Steamship Co Ltd, (1920) 28 CLR 129 (31

August 1920).

5Galligan B., Wright J. Australian Federalism: A Prospective Assessment // Publius: The Journal of Federalism. Vol. 32. 2002. No. 2. P. 159.

6Allan J., Aroney N. An Uncommon Court: How the High Court of Australia Has Undermined Australian Federalism // Sydney Law Review. 2008. Vol. 30. No. 1. P. 294.

7См.: Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries / Ed. by A. Majeed, R. L. Watts, D. M. Brown. P. 23.

10См.: McHugh M. The Constitutional Jurisprudence of the High Court: 1989–2004 // Sydney Law Review. Vol. 30. 2008. No. 1. Р. 5–26, 12.

11Galligan B., Wright J. Op. cit. P. 160.

12Twomey A. Australia’s Commonwealth Government Ends Blame Game // Federations. June/ July 2008. P. 24.

13Hollander R., Patapan H. Pragmatic Federalism: Australian Federalism from Hawke to Howard // The Australian Journal of Public Administration. Vol. 66. 2007. No. 3. P. 280–297, 288.

14Wiltshire K. Reforming Australian Governance: Old States, No States or New States? // Federalism and Regionalism in Australia: New Approaches, New Institutions? / Ed. by A. J. Brown, J. A. Bellamy. Canberra: The Australian National University Press, 2007. P. 190.

15См.: Hooghe L. Belgium: Hollowing the Center

//Federalism and Territorial Cleavages / Ed. by U. M. Amoretti, N. Bermeo. London: John Hopkins University Press, 2004. P. 76.

16См.: Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries / Ed. by A. Majeed, R. L. Watts, D. M. Brown. P. 43.

17Основы теории и практики федерализма. Лейвен (Бельгия): Институт европейской политики Католического университета, 1999. С. 100.

18См.: Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries / Ed. by A. Majeed, R. L. Watts, D. M. Brown. P. 47.

19Schertzer R. Recognition or Imposition? Federalism, National Minorities, and the Supreme Court of Canada // Nations and Nationalism. Vol. 14. 2008. No. 1. P. 105–126, 116.

20The States and Moods of Federalism: Governance, Identity and Methodology / Ed. by J.-F. Gaud- reault-DesBiens, F. Gélinas. Cowansville, QC: Éditions Yvon Blais, 2005. P. 385.

21Боботов С. В., Жигачев И. Ю. Введение в пра-

вовую систему США. М.: Норма, 1997. С. 230.

22См.: Weissert C. Dividing the Job Revisited: Learning from the United States Case 1789–2006

//The Dynamics of Federalism in National and Supranational Political Systems / Ed. by M. A. Pagano, R. Leonardi. New York: Palgrave Macmillan, 2007. P. 210–211.

23Tarr A. U.S. Supreme Court Shifts to Centre in Recent Constitutional Ruling // Federations. October/November 2007. P. 26.

24Graglia L. Lopez, Morrison, and Raich: Federalism in the Rehnquist Court // Harvard Journal of Law and Public Policy. Vol. 31. 2008. No. 2. P. 761–794, 763.

25Chen P. The Institutional Sources of State Success in Federalism Litigation before the Supreme Court // Law & Policy. Vol. 25. 2003. No. 4. P. 455–472, 455.

26См.: Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries / Ed. by A. Majeed, R. L. Watts, D. M. Brown. P. 117.

27См.: McDowell B. The Interstate Commerce Clause of the U.S. Constitution: a 200-year Case Study fur European Integration // Federal-Type Solution and European Integration / Ed. by C. Lloyd Brown-John. Lanham, MD: University Press of America, 1995. P. 142.

28Tushnet M. The Constitution of the United States of America: A Contextual Analysis. Portland: Hart Publishing, 2009. P. 181.

29Griswold v. Connecticut (496), 381 U.S. 479 (1965).

30Burrell Th. Justice Stephen Field’s Expansion of the Fourteenth Amendment: From the Safeguards of Federalism to a State of Judicial Hegemony // Gongaza Law Review. Vol. 43. 2007/2008. No. 1. P. 77–168, 162.

31Dinan J. Congressional Responses to the Rehnquist Court’s Federalism Decisions // Publius: The Journal of Federalism. 2002. Vol. 52. No. 3. P. 1–24, 1.

32Mezey S. G. The U.S. Supreme Court’s Federalism Jurisprudence: Alden v. Maine and the Enhancement of State Sovereignty // Publius: The Journal of Federalism. 2000. Vol. 30. No. 1. P. 21– 38, 23. Подробнее об истории влияния Верховного Суда США на взаимоотношения федерации и штатов см.: Rakove J. N. Judicial Federalism: A Quick Sketch // OAH Magazine of History. Vol. 13. 1998. No. 1. P. 13–17.

33См.: Baybeck B., Lowry L. W. Federalism Outcomes and Ideological Preferences: The U.S. Supreme Court and Preemption Cases // Publius: The Journal of Federalism. Vol. 30. 2000. No. 3. P. 73–97.

34См.: Pickerill J. M., Clayton C. W. The Rehnquist Court and the Political Dynamics of Federalism // Perspectives on Politics. Vol. 2. 2004. No. 2. Р. 233–248.

35См.: Conlan Th. J., Dudley R. L. Janus-Faced Federalism: State Sovereignty and Federal Preemption in the Rehnquist Court // PS: Political Science and Politics. Vol. 38. 2005. No. 3. Р. 363– 366, 364.

36Merrill Th. W. Preemption and Institutional Choice // Northwestern University Law Review. Vol. 102. 2008. No. 2. P. 727–780, 729.

37См.: Zimmerman J.F. Preemption in the U.S. Federal System // Publius: The Journal of Federalism. Vol. 23. 1993. No. 4. P. 1–14, 4.

38См.: New Evidence on the Presumption Against Preemption: An Empirical Study of Congressional Responses to Supreme Court Preemption Decisions // Harvard Law Review. Vol. 120. 2007.

ny // Judge Made Federalism?: The Role of Courts in Federal Systems / Ed. by H. C. H.-P. Schneider, J. Kramer, B. C. di Toritto. P. 99.

89Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries / Ed. by A. Majeed, R. L. Watts, D. M. Brown. P. 140.

90См.: Kramer J. Judicial Federalism in Germany // Judge Made Federalism?: The Role of Courts in Federal Systems / Ed. by H. C. H.-P. Schneider, J. Kramer, B. C. di Toritto. P. 97.

91См.: Erk J. Explaining Federalism: State, Society and Congruence in Austria, Belgium, Canada, Germany and Switzerland. London: Routledge, 2008. Р. 60.

92См.: Меллингхофф Р. Задачи и статус конституционного суда Германии и его отношения с

другими европейскими судами // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. №4 (61). С. 127–132, 128.

93См.: Moore C., Jacoby W., Gunlick A. Introduction: German Federalism in Transition? // German Politics. Vol. 17. 2008. No. 4. P. 393– 407, 398.

94См.: Kramer J. Judicial Federalism in Germany // Judge Made Federalism?: The Role of Courts in Federal Systems / Ed. by H. C. H.-P. Schneider, J. Kramer, B. C. di Toritto. P. 94.

95См.: Schneider H.-P. Op. cit. P. 99.

96Ibid. P. 103.

97Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries / Ed. by A. Majeed, R. L. Watts, D. M. Brown. P. 344–345.

Что означает наличие у человека конституционных прав и свобод? И что из этого следует? С нашей точки зрения, из этого следует то, что свобода представляет собой исходное состояние, первозданность, в связи с чем государство не имеет оснований совершать такие действия, которые уничтожали бы эту возможность.

Деятельность государства неразрывно связана с правами человека, более того, их защита является приоритетом во внутренней и внешней политике государства. В этом плане государственная власть и политика в современном мире получают «гуманитарное измерение», ограничивающее чрезмерные притязания власти.

Вобществе, в котором народ с уважением относится к закону и доверяет правительству, требуются минимальные критерии ограничения прав. Там же, где законность власти не бесспорна, воцаряется беззаконие и существует опасность социальных потрясений.

Всвязи с этим важное значение для политической стабильности и поддержки властей имеет концепция легитимности власти. Законность власти можно определить как степень признания населением страны системы,

ккоторой оно принадлежит. Государство может быть легитимным, если граждане чувствуют, что оно оправдывает их надежды.

Политические отношения на определенных этапах развития могут привести к кризису легитимности, корни которого следует искать в характере изменений в обществе. Кризис легитимности чаще всего возникает тогда, когда прогрессивные требования основных групп общества не воспринимаются политической системой. Принцип приоритета прав человека по отношению к государству, ограничения всевластия государства правами человека – величайшая общечеловеческая ценность, сформированная в процессе борьбы за свободу и характерная для всех цивилизованных государств.

Данный принцип приобретает особое значение в связи с возрастанием роли политических партий, которые борются за политическую власть, формулируют свои программы, принципы деятельности. Право призвано сдерживать экстремистские действия партий, стремящихся к захвату власти путем революций, разрушения существующей системы, попрания прав человека. К сожалению, в Республике Армения, как и в ряде других постсоветских странах, утвердилась система доминирования политики по отношению к праву. Приоритет права над политикой, политической властью – непреложный принцип современной культуры. «Существование нормы права, возвышающейся над правителями и

управляемыми и обязательной для них, – писал Л. Дюги, – есть необходимый постулат. Подобно тому, как вся геометрия покоится на эвклидовом постулате, точно так же и вся жизнь современных народов покоится на этом постулате нормы права. Право не есть политика силы, как учил Иеринг, оно не есть дело государства, оно предшествует ему и возвышается над ним: оно является границей государственной силы и государство есть не что иное, как сила, отданная на служение праву»1.

Исторический опыт показывает, что приоритет права и прав человека по отношению к политике существует только в условиях демократических режимов.

Первенство же политических норм перед правовыми создает почву для тоталитарных режимов. Тоталитаризм неизбежно возникает там, где политика, политические нормы не имеют правовой опоры, где права человека не являются ограничителем политической власти, не выступают в качестве средства контроля за ее осуществлением.

Поэтому проблема соотношения прав человека и политики – это вопрос о характере политического режима, сущность которого определяется тем, признает или не признает он господство в обществе правовых начал, прав человека2. Чем заканчиваются тоталитарные системы, мы знаем, однако начинаются они с доминирования политической системы над правами человека. Поэтому доминирование политической системы над правами человека есть начало ее капитуляции перед правами человека. В этом и состоит парадокс постсоветской армянской действительности.

Людям свойственна не только жажда власти, но и стремление к накоплению собственности и улучшению условий своего существования3. Постсоветские реалии таковы, что понятие власти в жизни все более заменяется понятием господства.

Ограничения основных прав и свобод допустимы только в той мере, в какой они необходимы для соблюдения соответствующих общественных интересов. Другими словами, государству запрещается проводить такие мероприятия, которые свыше необходимой меры ограничивают конституционные права и свободы. Речь поэтому идет о запрете на злоупотребление такими ограничениями.

Конституционные ограничения прав и свобод – это конституционные пределы их осуществления.

Факт того, отвечает ли требованиям запрета на злоупотребление ограничение основных прав и свобод, проверяется в три этапа: прежде всего выясняется, пригодно ли вообще рассматриваемое поведение властей для обеспечения законных общественных интересов. Затем устанавливается, необходимо ли ограничение прав и свобод для достижения поставленной цели. В заключение необходимо взвесить, соразмерно ли серьезное ограничение прав и свобод, признанное пригодным и необходимым средством, тому общественному интересу, который удовлетворяется при помощи данного средства4.

Вопрос об ограничениях прав и свобод, прежде всего, включает объяснение их необходимости и способы, практикуемые при введении пределов их осуществления. Необходимость ограничения прав диктуется интересами всего государства, общества и конкретных лиц.

Предшественниками названных ограничений были положения Конституции США 1787 года, абзац 2 раздела 9 статьи 1 которой гласит: «Не допускается какая-либо приостановка действия habeas corpus, если только этого не потребует общественная безопасность в случае мятежа или вторжения»5.

Следует отметить, что возможность ограничения прав не отрицали даже революционные декларации прав человека, указывающие на приоритетность регулирования прав

исвобод. Классический конституционализм стремится согласовать свободу с необходимостью общественного спокойствия, связанной с жизнью в государстве.

Ограничение естественных прав допустимо лишь в интересах сохранения подобных прав других лиц, а не ради каких-то имманентных обязанностей. Ограничение прав может устанавливать только закон, то есть права одних ограничиваются правами других

инаоборот. Здесь мы полностью согласны с утверждением, что основным и единственным критерием ограничения прав человека может служить гарантия прав других лиц и естественного общежития.

Это выражает сущность связи между конституционализмом и основными правами. Конституционализм определяет, насколько

можно ограничивать признанные основными права или, наоборот, насколько эти права ограничивают власти, образующие государство.

В ходе определения содержания прав конституция указывает и на свою первоочередную задачу сохранения дееспособности государства. На функционирование государства (и на шансы конституции и конституционализма) влияет необходимость обеспечения общественного спокойствия. Предоставляя услуги, государство должно отвечать требованиям эффективности. Поэтому гарантированность и защита основных прав не должны трактоваться абсолютно. Существуют требования обеспечения общественного спокойствия, в том числе поддержания международной безопасности, учета государственных интересов, которые конституционное устройство вынуждено учитывать, ущемляя свободу. В этом плане между свободой и порядком, обеспечиваемым государством, существует постоянное напряжение. Чрезмерная связанность государства правами человека и фиксирование их в конституции в конечном счете подвергают опасности всю систему. Поэтому конституционализм ищет такую форму защиты прав, которая не создает опасности предпосылкам ее собственного существования.

Здесь мы сталкиваемся с очень трудной для постсоветских обществ задачей: определить грань, дальше которой нельзя ограничивать свободу. Дело в том, что ограничения прав, введенные под флагом защиты строя и обеспечения стабильности, могут подорвать конституционную систему. Приходится с сожалением констатировать, что во многих постсоветских обществах доминируют взгляды, которые противопоставляют права и свободы стабильности.

Существует и другая проблема. Свободы

ипроцессуальные права могут быть бессмысленными для тех людей, которые вследствие недостатка средств к существованию не в состоянии принимать участие в жизни демократическогогосударства.Бедность,бездомность

ибезработица множества людей могут вести к тому, что они станут искать свое спасение в дешевых обещаниях демагогов или идеологов6, свидетелями чего мы стали в постсоветских обществах. Опасность всего этого заключается и в том, что люди, недовольные властью, отворачиваются и от оппозиции.

Высоко оценивая значимость конституционных предписаний, следует, однако, отметить, что большинство постсоветских государств сегодня не являются правовыми, равно как и права и свободы человека в реальности не стали высшей ценностью.

Государственная защита прав человека и гражданина не исключает самостоятельных активных действий каждого способами, не запрещенными законом.

В этих условиях особое место занимает правозащитное движение в форме различного рода объединений для защиты прав и свобод. В этом плане социальные движения в современных гражданских обществах – это нормальный вид политического действия. Это попытка добиться расширения прав и демократизации институтов. Политика гражданского общества, таким образом, является и оборонительной, и наступательной: социальные движения стремятся демократизировать гражданское общество, защищать его от экономического и политического «порабощения» и оказывать влияние на политическое общество.

Гражданское неповиновение представляется нам одним из средств, с помощью которых рядовые граждане могут оказывать влияние на членов политического общества и заставлять профессиональных политиков прислушиваться к общественному мнению. Любая уверенная в себе конституционная демократия считает гражданское неповиновение необходимым и потому нормализованным компонентом своей политической культуры7. Чего не скажешь о «строящих» демократическое государство постсоветских странах.

Право человека самостоятельно защищать свои права и свободы впервые было официально сформулировано в Итоговом документе Венской встречи представителей государств – участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Заслуживает внимания, что осуществление, без оговорок, государственных и общественных интересов должно, видимо, означать, что настоящих ограничений не существует: основные права также изнашиваются. Состояние, в котором ограничение прав происходит под знаком государственной необходимости, во имя защиты государственных интересов, в принципе не намного лучше социалистической концепции права, допускавшей

осуществление прав только в интересах трудового народа8.

В действительности, возможность ограничения прав на основе растяжимых понятий не становится в Европе источником систематических злоупотреблений, в отличие от постсоветских обществ. Здесь наблюдается интересный феномен: формально-юридически приняты все вышесказанные механизмы, однако в правоприменительной практике через своевольное, очень свободное толкование норм, через использование имеющихся коллизий между нормами сплошь и рядом нарушаются права. Причем иногда нарушаются «грамотно».

Согласно европейской конституционной традиции, государство всей своей мощью становится на защиту основных прав. Оно несет непосредственную ответственность как за нарушение любого из них, так и за задержку осуществления мер по их восстановлению. Изъятий из режима соблюдения основных прав человека не допускается. Ослабление гарантий основных прав человека, непринятие мер по пресечению их нарушения или восстановлению, посягательства на основные права человека чреваты смещением ценностных ориентиров общества, перерождением государственной власти в целом.

Однако только прокламировать права совершенно недостаточно. Важно, чтобы они соблюдались на практике. Для этого государство должно предоставить все необходимые материальные, институциональные и процессуальные гарантии.

Ситуация, при которой таких гарантий нет или они недостаточны, а права человека, тем не менее, прокламированы, возникает чаще всего тогда, когда государство стремится казаться иным по своим базисным характеристикам, нежели оно есть на самом деле, или пытается мимикрировать под некоторый общепринятый стандарт, не располагая возможностями ему реально соответствовать. С определенными оговорками такая ситуация типична для внутренне тоталитарных и авторитарных режимов, отсталых обществ или обществ, вставших на путь догоняющего развития.

Разрыв между нормой права и практикой ее применения влечет за собой размывание самого понятия права как стоящей над властью и общеобязательной регулятивной си-

стемы9. Все это с абсолютной точностью касается постсоветских государств.

Демократическая политическая система должна базироваться на системе сдержек и противовесов. В противном случае основная задача – гарантированность и защита прав человека – не будет обеспечена. К сожалению, постсоветская армянская политическая система далека от желаемой цели. Народ настолько отчужден от власти, что не утруждает себя поисками демократической альтернативы. Его интересует только одно: способна ли оппозиция «сбросить» власть. Опасность кроется в том, что общество, рядовые граждане настолько утомлены властью, что не хотят даже углубиться в вопрос о том, кого могут привести на смену. Это победа оппозиции. Власть себя обрекла на тотальную зависимость от административного ресурса и олигархии. А это еще более усугубляет пропасть между властью и обществом. Как следствие данной ситуации, власть стремится «закабалить» общество материально, лишить его духовных основ, возможности быть фактором в политической жизни. Власть загоняет себя в тупик. Не имея другого аргумента, чтобы держать общество в повиновении, она использует полицейский террор и «разгром» прогрессивных представителей общества, ибо они могут генерировать процесс неповиновения. Тем самым власть, чтобы сохранить себя, уничтожает всякое прогрессивное в обществе, обрекает его на деградацию. По сути дела, власть вступает в объективное противоречие со всем, что способствует прогрессу общества. Это еще одна победа оппозиции. Понимая все это, оппозиция пытается создать такую ситуацию, когда все, кто более или менее обладает доверием общества, «играли» на стороне оппозиции против власти. Для этого она использует большевистский принцип «кто не с нами, тот против нас», применяя черный пиар даже против тех, кто придерживается нейтральных позиций. В этом вопросе оппозиция и олигархия союзники. Ни тем, ни другим не выгодно, чтобы власть и общество начали сотрудничать. Оппозиции это не нужно для того, чтобы сохранить потенциальную возможность организовать акции гражданского неповиновения. А олигархии это не нужно для того, чтобы сохранить свое влияние на власть. Но если оппозиция и олигархия не заинтересованы в восстановлении до-

верительных отношений между обществом

ивластью, то последние как раз заинтересованы в обратном. Единственный выход из этого замкнутого круга – это реформа властной системы. На сегодняшний день ситуация остается сложной. Стоит обществу убедиться, что оппозиция способна «сбросить» власть, как оно сразу же пойдет за ней. Это касается и среднего бизнеса, ибо все устали от засилья олигархов. Но власть не должна поддаваться эмоциям и, потеряв надежду, вернуть доверие общества, ибо трудно это сделать без «остановки» олигархов, пойти по пути борьбы с обществом. Следует начать бороться не с обществом, а за общество. Большим заблуждением следует считать мнение, согласно которому самое слабое звено в системе – рядовой гражданин. Такое заблуждение может обернуться большой катастрофой. Нельзя основную тяжесть проблем постоянно перекладывать на плечи рядовых граждан. Конечно, ситуация сложная, но никого не надо винить. Олигархия создана властью, а оппозиция «недемократична» и придерживается принципа «чем хуже, тем лучше», ибо демократичная оппозиция бывает у демократичной власти. Власть должна менять себя. Нужна демократическая реформа государственной структуры. Это многоуровневая

итрудная реформа, но она безальтернативна. Такая реформа преодолеет отчуждение общества, трансформирует олигархическую систему в капиталистическую, а оппозиция, чтобы не потерять социальную базу, перейдет к демократическим правилам игры. В противном случае постоянно держать в кабале народ не удастся, и коллапс власти – это вопрос времени. Чем жестче власть, тем жестче ее кол-

лапс. Необходимо на 180 градусов повернуть политическую систему лицом к правам человека. В бедной ресурсами, полублокадной Армении нельзя «бороться» с собственным народом. В наших условиях коллапс власти выльется в геополитический коллапс Республики Армения, чего мы допустить не можем. Следует, наконец, понять, что национальная безопасность и права человека органически переплетены и взаимообусловлены.

Арутюнян Армен Шураевич – защитник прав человека (омбудсман) Республики Армения, профессор, доктор юридических наук.

s_harutyunyan@ombuds.am

1Дюги Л. Предисловие // Дюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства. М.,1909.

2См.: Лукашева Е. А. Права человека. М., 2004.

С. 236–237.

3См.: Крадин Н. Н. Политическая антропология.

М., 2004. С. 89–90.

4См.: Экштайн К. Основные права и свободы.

М., 2004. С. 68.

5См.: Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. М., 2006. С. 251–252.

6См.: Экштайн К. Основные права и свободы.

М., 2004. С. 40–41.

7См.: Коэн Д. Л., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория: Пер. с англ. М., 2003. С. 727–730.

8См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001.

С. 281.

9См.: Энтин М. Л. Европейское право. М., 2007.

С. 283–284.

Одним из основных направлений государственной молодежной политики в Российской Федерации является повышение общеобразовательного и профессионально-квалифи- кационного уровня, развитие системы профессиональной ориентации, усиление трудовой мотивации у современных выпускников вузов страны. Данное направление реализуется посредством усиления государственного воздействия на структуру и качество кадрового потенциала, совершенствования системы финансирования подготовки и переподготовки кадров, организации дополнительного профессионального образования в области развития и рационального использования кадрового потенциала.

Сегодня образование в Российской Федерации, как особая сфера жизнедеятельности общества и государства, в которой совершенствуется передача и воспроизводство не только знаний, умений, навыков и культурного опыта поколений, но и самого характера мышления, миропонимания, мироощущения, духовных ценностей, исторического и нравственного самосознания нации, сохраняет свой

потенциал в качестве определяющего фактора социально-экономического развития страны.

Но состояние образования в современных условиях характеризуется противоречивыми тенденциями. Важным фактором социального становления и быстрой адаптации выпускников вузов к профессиональной деятельности в современных условиях рыночных отношений является их подготовленность к управленческой деятельности. Ведь независимо от специализации, где бы выпускники ни работали и чем бы ни занимались, они всегда включаются в «мир организаций», в систему управления, занимая в ней определенное место.

Процесс подготовки управленческих кадров в вузах всегда содержал немало трудностей, причем некоторые из них превратились в устойчивые проблемы. Пожалуй, еще с XVIII века в организации подготовки управленческих кадров постоянно звучали и варьировали три проблемы:

– как подобрать контингент будущих управленческих кадров, заинтересованных в своей профессиональной деятельности;

–как совместить их серьезную общенаучную подготовку со специальной;

–как улучшить теоретическую и практическую подготовку к профессиональной управленческой деятельности.

Каким же должно быть высшее образование в XXI веке? Какие проблемы сегодня необходимо решать в первую очередь при подготовке управленческих кадров? На что конкретно ориентировать в настоящее время профессиональную подготовку в вузах?

Право на образование, как особое право

всистеме конституционного статуса личности, включает социальное право человека, которое создает предпосылку для развития личности и становления человека в управленческой деятельности. Реализация конституционного права на образование – одна из важнейших составляющих подготовки управленческих кадров. Система государственного управления предполагает эффективную работу управленческих кадров, не только высокообразованных, но и обладающих организаторскими, коммуникативными навыками, лидерскими качествами, инновационным мышлением. Соответственно, подготовку управленческих кадров можно рассматривать как форму реализации права на образование. Однако при этом необходимо учитывать, что в рамках реализации такой подготовки важен как учебный процесс, так и внеучебная деятельность, способствующая развитию управленческих навыков и становлению необходимых личностных качеств.

Как самостоятельный институт право на образование впервые было закреплено в статье 26 Всеобщей декларации прав человека и дальнейшее развитие и нормативное закрепление получило в Пакте об экономических, социальных и культурных правах, а также в статье 28 Конвенции о правах ребенка. Кроме того, оно закреплено практически во всех конституциях стран мира. Право на образование служит решающим фактором для реального осуществления большинства прав и свобод человека и гражданина и в Российской Федерации.

В то же время без ряда прав и свобод невозможно в полной мере воспользоваться самим правом на образование. Закрепленные в

Конституции Российской Федерации: свобода мысли и слова (ч. 1 ст. 29), право свободно искать, получать, передавать, производить и

распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29), право свободно выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37), право свободно выбирать религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28), право на объединение (ч. 1 ст. 30) создают реальные гарантии для формирования качества образования, соответствующего современным требованиям.

Право на образование по своему содержанию является составной частью более общего права – права на развитие человека. К правомочиям же конституционного права на получение высшего образования относятся:

1)право на выбор высшего учебного заведения;

2)право на участие в конкурсе для поступления в вуз на равных с другими абитуриентами основаниях;

3)право на выбор формы обучения, когда каждый поступающий может определиться, по какой форме он будет обучаться в вузе: очной, заочной, очно-заочной (вечерней), экстерном или путем динамично развивающегося сейчас дистанционного обучения и, кроме того, в зависимости от своих финансовых возможностей – платно или бесплатно;

4)право на одновременное обучение в нескольких вузах;

5)право на обучение в вузе с приобретением статуса студента, что означает переход лица с момента поступления в вуз в новое качественное состояние, которое характеризуется специфическими правами и обязанностями;

6)право на получение знаний в соответствии с Государственными образовательными стандартами высшего профессионального образования. Данному правомочию корреспондирует обязанность вуза иметь в штате квалифицированных кадров и вести обучение

встрогом соответствии с теми стандартами, которые утверждены на федеральном уровне;

7)право на изменение формы обучения;

8)право на прекращение обучения в любой момент и восстановление в вузе;

9)право на получение нескольких высших образований;

10)право на обжалование в суд действий и решений, нарушающих право на высшее образование.

Совокупность всех этих правомочий, которая в каждом конкретном случае будет реа-

лизовываться человеком индивидуально, составляет содержание конституционного права на высшее образование в России, занимающее одно из первых мест в системе ценностей современного человека.

Система высшего профессионального образования в России – это сложный изменяющийся механизм, нормы которого, прежде всего, закреплены в Конституции РФ (ст. 43), федеральных законах «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и других нормативно-пра- вовых актах.

Следует отметить, что постоянные реформы в сфере образования затрагивают практически всех граждан России. Процесс реформирования высшего образования, связанный с присоединением России к Болонской декларации, воспринимается в российском обществе неоднозначно. Приведение высшего образования в соответствие с мировым уровнем требует значительных материальных и организационных усилий государства и его органов, а также содействия со стороны общества. Главные направления изменений в области высшего образования связаны с повышением инвестиционной привлекательности сферы образования, обеспечением доступности качественного высшего образования и соответствием системы образования требованиям современного рынка труда к выпускникам вузов.

Все это обусловливает необходимость процесса модернизации высшего профессионального образования, который, тем не менее, должен осуществляться крайне продуманно и не должен сокращать гарантии конституционного права на получение высшего образования в России.

Кроме того, потребности рыночной экономики заставляют по-новому подходить к востребованности выпускников вузов, содержанию новых государственных образовательных стандартов, касающихся высшего образования, рейтингу вузов. Президент Российской Федерации В. В. Путин подчеркивал: «Мы должны сформировать в России конкурентоспособную систему генерации, распространения и использования знаний. Только такая система станет основой устойчивых темпов и высокого качества экономического роста в стране»1. На это направлен и национальный проект в сфере образования, кото-

рый должен обеспечить прорыв инновационного развития страны, укрепить ее конкурентоспособность. В этих целях проект предполагает повышение престижа научного труда и, соответственно, его оплаты, обеспечение нормальных условий для реализации научноисследовательских проектов, создание новых вузов и бизнес-школ.

Указанные проблемы предопределяют необходимость научного исследования в данной области общественных отношений с позиций осуществления молодым поколением конституционного права на получение высшего образования, которое в настоящих условиях выступает в качестве одного из необходимых условий интеграции молодежи в современную жизнь.

По мере развития общества и государства

вРоссии все очевиднее ощущается потребность в концептуальных изменениях законодательства об образовании, в его приведении

всоответствие с Конституцией РФ, согласно которой наше государство является социальным. Сегодня имеется большое количество документов, регламентирующих преобразования в образовательной сфере: международные акты, связанные с присоединением России к Болонской декларации, приоритетный национальный проект «Образование», направленные на формирование конкурентоспособной образовательной системы. Все сказанное будет способствовать тому, чтобы не произошел отрыв качества образования от современных требований к выпускникам вузов, будущим специалистам.

Тем не менее сегодня в российском обществе пока существуют трудности в реализации конституционного права на высшее профессиональное образование. Так, например, большой спрос на высшее образование, вызванный убежденностью молодых людей в карьерной ценности диплома, вызвал резкое расширение коммерческого приема в вузы, что в свою очередь привело к снижению требований к качеству учебного процесса и к несоблюдению принципа доступности образования. Платность высшего профессионального образования ограничила доступ некоторых категорий граждан, неспособных оплатить обучение в желаемом вузе (на желаемом факультете) или неспособных получить высшее профессиональное образование из-за отсутствия как таковой возможности платить

за обучение. Кроме того, в силу этих обстоятельств значительная часть студентов стала сочетать учебу с постоянным заработком. При этом работающие студенты начинают предъявлять требования к вузу относительно уровня их подготовки, компетентности и квалификации, предлагают свои варианты построения учебных программ. Такая ситуация говорит и о том, что наметился некий разрыв между требованиями, предъявляемыми работодателями к выпускнику вуза, и качеством выпускаемых специалистов.

Однако именно государство признает права и свободы человека высшей ценностью и выступает гарантом реализации этих прав и свобод, в том числе и реализации права на высшее профессиональное образование. В реализации прав человека и гражданина участвуют различные органы государственной власти Российской Федерации. Как правило, в высшем профессиональном образовании заинтересована молодежь в возрасте от 17 до 22 лет. Естественно, что она является и объектом государственной молодежной политики, субъекты которой формируют и реализуют определенные меры, направленные на создание и поддержание необходимых условий осуществления молодыми людьми их прав на образование. Таким образом, обеспечение права личности на образование и иных прав в области образования – это одна из функций государственной молодежной политики.

Конституция провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, что должно означать предоставление всем гражданам возможности достойного существования, поддерживающего не только физиологические, но и гуманитарные устои жизни. Государство создает все многообразие условий для развития человека: формирование социокультурного пространства, стимулирование творческого роста, использование его талантов и возможностей, проведение в жизнь принципов социальной справедливости и т. п.

В то же время государственная молодежная политика – главный элемент государственной политики, осуществляемой в стране. Она формируется на уровне общества и государства, которое обладает наибольшими ресурсами для проведения целостной молодежной политики. «Государственная молодежная политика является деятельностью государ-

ства, направленной на создание правовых, экономических и организационных условий

игарантий для самореализации личности молодого человека и развития молодежных объединений, движений и инициатив. Государственная молодежная политика выражает в отношении к молодому поколению стратегическую линию государства на обеспечение социально-экономического, политического и культурного развития России, на формирование у молодых граждан патриотизма и уважения к истории и культуре отечества, к другим народам, на соблюдение прав человека»2. И далее уже задача самого человека использовать предоставленные ему возможности, включиться в систему социокультурных отношений и попытаться реализовать, в частности, свое право на высшее профессиональное образование или отказаться от подобных притязаний, реально оценив свой потенциал

исвои потребности.

Представляется целесообразным предположить, что именно в молодежной среде должны выявляться и подготавливаться управленческие кадры и данный процесс должен охватываться сферой действия государственной молодежной политики. Для молодого человека, который отвечал бы требованиям современной управленческой деятельности, необходимо, чтобы, будучи выпускником вуза, он обладал социальной активностью, заинтересованностью и оптимизмом, а образовательные программы и государственные стандарты высшего профессионального образования были более гибкими, отвечающими потребностям развития общества. Помимо того, важно гармонично сочетать традиционные фундаментальные и инновационные дисциплины и учебные курсы. Все это вызвано наличием противоречий между требованиями, предъявляемыми будущей профессиональной деятельностью к выпускнику и к его индивидуальным личностным особенностям, с одной стороны, и существующими требованиями, закрепленными в государственных образовательных стандартах высшего профессионального образования, в которых практически отсутствуют какие-либо требования, предъявляемые к личностным качествам студентов, – с другой. Разрешение данных противоречий возможно при условии должной организации и реализации мероприятий всего комплекса учебно-воспитательного процесса, примене-

ние которых обеспечит успешную профессиональную подготовку и формирование профессиональных качеств будущих специалистов. Именно такая молодежная политика государства позволит сделать не только востребованным конституционное право на высшее образование, но и обеспечит реальное применение знаний и навыков, полученных в процессе обучения в вузе, будет способствовать формированию кадрового резерва страны.

К современным проблемам развития конституционного права на высшее профессиональное образование можно отнести и отсутствие научно и практически обоснованного прогнозирования потребности в профессор- ско-преподавательском составе вузов. В этой связи назрела необходимость формирования эффективной системы подготовки кадров для системы высшего образования, которая бы учитывала требования современного общества и государства, предъявляемые к выпускнику, будущему специалисту. Нужно, чтобы педагогические кадры высших учебных заведений сами обладали необходимыми лидерскими качествами и имели навыки и опыт организационной, управленческой деятельности. А поскольку особенность деятельности управленческих кадров в современных условиях заключается в необходимости принятия ими решений, а их профессионализм непосредственно определяется готовностью к таким действиям, то только высококвалифицированные и компетентные кадры в высших учебных заведениях способны обеспечить подготовленность выпускников вузов к поиску соответствующих управленческих решений, что сегодня является ключевой чертой

вопределении их профессионализма. Вследствие этого подготовка выпускника к управленческой деятельности должна стать важнейшей целевой задачей каждого вуза.

Таким образом, в настоящее время профессиональная подготовленность управленческих кадров как интегральная профессио- нально-личностная характеристика руководителя любой специальности определяется,

впервую очередь, их способностью обладать управленческими навыками в профессиональной деятельности. Следовательно, главные усилия государственной молодежной политики и вузов, как ее субъектов, в настоящее время следует сосредоточить на формировании у молодежи социальной активности,

управленческих навыков, профессиональных знаний и умения принимать самостоятельные решения.

Особенно важно также учитывать личностную компоненту в подготовке специалистов с широким спектром профессиональных знаний, умений и навыков, каковым в соответствии с квалификационными требованиями должен обладать выпускник вуза, будущий государственный служащий, современный руководитель.

Логика подготовки управленческих кадров к профессиональной управленческой деятельности предполагает создание комплекса взаимосвязанных учебно-творческих задач, целенаправленное и систематическое применение которого способствует развитию определенных профессиональных и личностных качеств и способностей обучаемых.

На современном этапе в Российской Федерации к управленческим кадрам предъявляются высокие требования, ибо ими должны быть активные, инициативные, заинтересованные и социально ориентированные молодые люди. Однако классическое высшее профессиональное образование не предусматривает наделение студента определенными личностными качествами (лидерство, организационная работа), управленческими навыками. Поэтому важно, чтобы образовательный процесс состоял из таких программ и курсов, которые влияли бы на личность будущего специалиста посредством развития и формирования профессиональных индивидуальных качеств, востребованных на современном рынке труда. Сегодня в такие программы и курсы можно включать дополнительные профессиональные программы, целью которых является выработка определенных личностных качеств, востребованных в управленческой деятельности, формирование интереса к общественно-политическим процессам и вовлечение в них, а также развитие управленческих навыков, личностных особенностей в процессе освоения основной образовательной программы. Кроме того, формированию эффективного управленца способствуют различные самодеятельные программы воспитания лидерских качеств и приобретения навыков организационной работы, реализуемых

ввысших учебных заведениях и выраженных

вформе школ лидерского актива, лидерских лагерей, молодежных форумов, конферен-

ций. Поэтому в целях подготовки управленческих кадров необходим единый, целостный процесс деятельности в молодежной среде, представляющий собой непосредственно государственную молодежную политику.

Необходимость особого отношения к молодежи определяется спецификой ее положения в обществе. Молодежь надо оценивать как органическую часть современного общества, имеющую свои особые функции в этом обществе и никакой другой социальнодемографической группой не замещаемые, ответственную за сохранение и развитие государственности нашей страны, за преемственность ее истории и культуры, жизнь старших и воспроизводство последующих поколений, а в конечном итоге – за сохранение народов как культурно-исторических общностей.

Вместе с тем молодежь легче воспринимает переломные эпохи, однако именно они не позволяют ей ощутить всю полноту общественных взаимодействий и ограничивают ее потенциал, так как молодое поколение еще не полностью включено и менее интегрировано в существующие социально-экономиче- ские, идейно-политические, семейно-быто- вые процессы. Это создает возможности для выбора темпа и направленности вхождения молодежи в государственную и общественную жизнь. Данное обстоятельство и является основой инновационной деятельности молодежи, ее творческого вклада в развитие общества.

Таким образом, в XXI веке культурная ценность образования как основы духовного совершенствования личности молодого человека, как способа утверждения ее достоинства, средства экономического благосостояния человека и условия всестороннего развития общества определяет конституционное закрепление права на образование в качестве одного из основных прав человека и гражданина и влечет потребность в обеспечении гарантий его реализации.

Сегодня результативность системы подготовки управленческих кадров в вузах должна характеризоваться качеством полученных профессиональных знаний и навыков, наличием управленческих навыков и способностью к осуществлению управленческой деятельности в современных условиях рынка труда. Особо остро стоит задача, направлен-

ная не только на использование новых методов в области осуществления государственной молодежной политики, но и на реализацию управленческих навыков, инновационных образцов мышления, поведения и профессиональных навыков, а также лидерских качеств у тех, кто включен в процесс управления данной сферой. Современные европейские требования к таким специалистам касаются и сферы развития способности работать с идеями, инициативами и инновациями.

Основной целью единой и целостной системы работы по выявлению и подготовке управленческих кадров в молодежной среде посредством реализации государственной молодежной политики должны стать: формирование у молодежи способностей в каждой ситуации их профессиональной деятельности находить такое решение, которое обеспечит эффективность разрешения этой ситуации; создание индивидуального, целесообразного в настоящем и пригодного в будущем стиля творческого мышления и поведения, необходимого для реализации профессиональной деятельности в интересах общества и государства. Все это должно основываться на целостной общественно-государственной молодежной политике, а также должно быть закреплено в квалификационных требованиях к выпускникам высших учебных заведений, отражаться в учебных программах и тематических планах по подготовке управленческих кадров.

В целях приведения в соответствие с реальными потребностями, актуальными направлениями и задачами в области реализации государственной молодежной политики, касающейся образования, крайне важно не столько определить основные подходы к кадровой политике в молодежной сфере, сколько соотнести этот феномен с современными требованиями развития российского государства и системой молодежной политики, состоящей из практически равноценных сегментов – государственного и общественного.

Целесообразно развивать новые формы кадровой политики в рамках реализации государственной молодежной политики. Такой формой может стать подготовка кадров в рамках основного высшего профессионального образования путем отбора наиболее активных студентов вузов, способных осуществлять социально-значимую деятельность в